基层环保执法的困境及建议——以苏州高新区为例

2016-02-08祝妍华薛建龙杨政清

资源节约与环保 2016年4期

关键词：苏州高新区环保法环保部门

祝妍华　薛建龙　杨政清

（1苏州高新区环境监察大队江苏苏州2150002苏州高新区横塘街道环保办江苏苏州215000 3苏州绿蓝环保服务有限公司江苏苏州215000）

基层环保执法的困境及建议——以苏州高新区为例

祝妍华1薛建龙2杨政清3

（1苏州高新区环境监察大队江苏苏州2150002苏州高新区横塘街道环保办江苏苏州215000 3苏州绿蓝环保服务有限公司江苏苏州215000）

本文在总结近期颁布实施的一系列新的环保法律法规实践经验的基础上，描述了当前基层环保执法面临的一些困境，并提出相应改善建议。

基层；环保执法；困境；建议

近年来，随着经济的飞速发展，环境保护与经济发展之间的矛盾日益突出，群众对生存环境的诉求不断加剧，为有效遏制不断恶化的环境质量，2015年1月1日起国家正式实施“史上最严”《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“新《环保法》”），通过严格的法律打击环境违法行为，提升全民环境保护意识。新《环保法》为基层环保执法“披荆斩棘”提供了一把“利剑”，但是当前的管理体制对提高环境执法效率存在一定的阻碍,同时在实践颁布的一系列新法过程中存在一定的疑惑。

1　基层环境执法面临的困境

1.1人员缺失难补给

基层环境执法队伍的短板在人员数量和专业方面尤为突出，以高新区为例，全区生产型企业3000多家，监察大队有编在岗人员12人，执法人员在处理连年增长的环保信访的同时，对区内上百家包括化工、医药、电镀等重点排污单位还必须保持一定的监管频次，人员数量和精力的有限性导致监管缺失越来越大。另外，环境执法是一项专业性高、操作性强的工作，特别是与公安部门开展司法联动后，对现场取证、固证有了更严格的要求，但是基层环境执法队伍并非全部由环保、化学等专业人员组成，队伍的执法能力和战斗力需进一步提升。

1.2部门联动难开展

在当前雾霾呈“常态化”的趋势下，群众环境诉求日益强烈，商住混合楼内的餐饮油烟扰民、河道黑臭、扬尘污染、露天烧烤、垃圾焚烧等投诉，表面看是大气、水体污染，属于环境保护治理范畴，但从职能角度出发，非环保部门一家之事，须以政府为主体联合工商、水务、建设、城管等多部门开展联合执法，才能从根本上解决问题。但在实践中，一般涉及环境治理事宜由环保部门牵头，而环保部门一贯的弱势地位着实“牵不动”。以2015年高新区两条黑臭河道整治为例，区环保部门联合相关街道办事处、水务、城管等多部门对河道开展整治，环保部门为推动整治工作的开展，与各部门多次沟通协调，但因牵涉治理主体和经费等问题，推进工作十分艰难。再如2015年为推动经济发展，三产工商登记实施“先照后证”，使得新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称“大气法”）第八十一条第二款禁止建设餐饮服务项目区域内的餐饮商户在未取得环保审批的情况下，领取了营业执照并正常经营，导致油烟、噪声污染扰民严重。根据《大气法》环保部门可依法责令关闭，但因没有行政强制权，业主不配合只能申请法院强制执行，繁琐的程序、冗长过程，居民诉求迟迟得不到解决，可见部门与部门之间缺乏基本的信息沟通。

1.3“新法”运用难把握

2015年1月1日起实施的新《环保法》被称为“史上最严”，按日计罚、查封扣押、公安刑拘等创新执法手段极大地震慑了环境违法行为，截至2015年12月底高新区的行政处罚案件数量比去年同期增长了75%，司法移送4起，查封扣押1起，按日计罚1起，惩处力度大大增加。但是，在运用新《环保法》和相关新法的过程中，个人认为以下几方面需进一步完善。

1.3.1配套解释及裁量亟需发布

一是新《环保法》第六十一条不再允许未批先建的建设项目“先上车后补票”，根据环保部环政法函【2016】6号文的规定，对于2015年1月1日之后建设完成的建设项目，结合新《环保法》和《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）作出相应处罚。但是，新《环保法》与《环评法》中对未批先建的违法行为要求停止建设，而当前很多企业厂房性质是租赁，不存在“建设”的违法行为，在后督察企业是否“停止建设”时缺乏判断依据。二是《大气法》规定“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动应当在密闭空间或者设备中进行”，基层执法人员对“密闭空间”的含义不甚理解；三是《大气法》大幅提高了对超标排放的处罚金额，跨度相当大却没有相应的自由裁量，给执法带来了一定的困惑。

1.3.2执行标准有待统一

按日计罚、查封扣押、停产限产以及违法环境行为行政拘留四套办法是对新《环保法》的配套解释，其中对适用原则、执行程序、后督察等做了明确的规定，但是在当场查封扣押执行程序、行政拘留案件移交期限、文书制作包括查封封条样式等缺乏标准和规范，各地基层环保部门的在无统一指导的情况下各做各的，为案件的法律纠纷埋下隐患。1.3.3部分条款实施须过渡

新《环保法》新增了“污染治理设施不正常运行、未办理排污许可证拒不执行停止排污要求的，应对企事业单位负责人实施刑拘”的规定。从当前实际情况来看，很多企业特别是民营企业，甚至是少数外资企业，因自动化水平不足，生产设备和污染治理设施之间未实现程序联动，设施的运维工作由人工开展，很容易出现工作人员的疏忽导致污染治理设施不正常运行的情况；而排污许可证制度虽然在很多单行法中都被要求实施，但就高新区而言，除了230家左右的重点企业领取了排污许可证，其他企业均未被要求办理排污许可证，考虑到该制度的实施现状，执法过程中从未使用过该法条。仅这两项法条就令地方环保部门和企业有了跳跃式的感觉，一时难以适应。当然，只有通过严格的法律才会对治理当前日益恶化的环境形成倒逼机制，只是从开始实施到全面应用需要一个过渡期，在经济下行压力持续增强，环保部门“双重管理”的体制下，基层环保执法人员压力可想而知。

2.1壮大基层执法力量

十八届三中全会提出独立进行环境监管和行政执法的要求，

2　提高基层环保执法效率的建议

后在十八届五中全会进一步明确了国家将实行“最严格的环境保护制度”，即省以下环保机构监测监察执法垂直管理体质。当前基层环保部门受上级环保部门和当地政府双重管理，但是人事、经费等由地方政府和党委决定，容易导致监察执法受地方政府的干预，本次“垂直管理”将建立统一的环境监测监察执法队伍，经费由省级财政予以保障，届时试点省份基层环保部门的人员编制、物资将会全面梳理与调整，建议借助本次改革，将基层环保监测监察人员、物资配备无法满足当地监测监察工作量需求的问题一并解决，省级部门可以根据污染源数量及分布特征合理分配监测监察人员及相关物资，确保现场执法不留“死角”，达到强化县级环保力量和监督职能，促进地方政府加大投入推动区域产业转型升级的目的。但是，“垂直管理”实施的同时应制定相应有效地监督制度，避免出现怕担责而过度执法阻碍经济发展以及为一己私利包庇环境违法行为的情况。

2.2出台相关解释及修订法案

2015年新《环保法》实施以来，各地打击环境违法行为的力度明显增强，《大气法》的正式实施也极大地提高了废气违法排放行为的处罚力度。但是，基层环保部门在实际应用中遇到了上述的一些问题，建议从以下两个方面加以完善。（1）出台配套的解释文件。地方环保部门将执法中遇到的疑惑汇总后请示上级环保部门，国家及环保部法制机构就一系列新法给予相关指导和培训，并就相关法条给予必要的解释。（2）尽快修改相关法律法规。2015年国务院取消了建设项目试生产审批，《环评法》、《建设项目环境保护管理条例》等相关法律法规应尽快配套修改；另外新《环保法》对企业排污许可证的实施提出了严格的要求，但是当前的实际的情况远不能满足该要求,亟需对现行的建设项目环保竣工验收方式进行改革，通过修改现行单行法，将排污许可证作为建设项目正式投产的依据，达到既推动排污许可证制度的全面实施又解决当前环保执法在这方面空白的目的。