新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考

许海波

新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考

许海波

新常态下，人民银行财务预算管理面临新形势，论文深入剖析了当前实施部门预算以来呈现出的理念偏差、管理制度不匹配、人员素质不匹配、信息化落后、编制失范、执行失秩、评价失位等7个方面的主要问题和矛盾，在充分借鉴国外央行财务预算管理典型模式先进经验基础上，提出了以“科学、合理配置资源，充分保障履职需求”和“成本高效、风险可控，提高资金使用效益”为目标的全面深化预算财务管理改革的新思路、新模式，大力推进深化转型工作，切实满足有效需求。

新常态 人民银行 预算财务管理 转型

“新常态”是党中央在十八大后对当前及今后较长时期国家经济发展形势的总体研判，破解经济新常态的关键是全面深化改革，党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，在预算管理方面，新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确提出了深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度的思路。人民银行作为中央银行，在金融管理体系中扮演了关键角色，如何适应新常态下的新形势，全面深化财务预算管理改革，优化资源配置，实现成本高效、风险可控，保障人民银行有效履职意义重大。

一、新常态下人民银行财务预算管理面临的新形势

（一）实行中期财政规划管理，增强预算管理前瞻性

根据预算改革思路，财政部门应会同各部门研究和实施中期规划管理，根据国民经济和社会发展规划、政府宏观调控政策、部门职能和事业发展需要，合理确定规划期内的支出总量和结构，并以此指导分年度预算编制和实施周期性管理，以提高预算编制的前瞻性。中期财政规划以三年为周期，逐期滚动编制，中央预算单位于2015年首次编制了三年滚动财政规划。

（二）加快健全预算标准体系建设，提升预算管理科学性

科学可行的预算标准，是预算编制的重要依据，是保证预算资金分配公平公正的重要原则，是强化预算管理科学性的有效手段。预算单位应进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。

（三）全面推进预算绩效管理，优化预算资金使用效益

中央预算单位贯彻落实中央八项规定和国务院“约法三章”有关精神，厉行勤俭节约，应全面推进预算绩效管理，强化支出责任和效率意识，提高财政资金使用效益。

（四）强化预算执行监管，硬化预算约束力

中央预算单位应逐步建立科学合理的预算执行与编制结合、预算执行进度考核等机制，实施预算执行进度通报和监督检查等制度，全面强化预算执行过程的监控与管理，硬化预算约束力。

（五）规范理财行为，严肃财经纪律

财经纪律是财经工作中必须遵守的行为准则，也是预算管理制度改革取得成效的重要保障。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

（六）积极推进预决算公开，打造阳光透明财务

推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，让财政资金在阳光下运行。中央和地方所有使用财政资金的部门除涉密信息外，均应公开本部门预决算。人民银行当前只有总行披露了全系统预决算报告，尚未要求分支行进行公开披露，未来可能要求披露的范围越来越广泛，项目也会越来越细化。

二、当前人民银行财务预算管理工作存在的主要问题

自2006年以来，人民银行实行部门预算管理模式，同其他部委相比，人民银行作为我国中央银行，财务预算管理制度具有特殊性：一是编制范围相比其他部委较小，仅包括各项费用支出，不包括业务性收支；二是财政部对人民银行的费用仍实行指标控制，并不核拨资金，而是在规定的指标范围内以收抵支。作为中央银行，其职能的特殊性决定了部门预算管理体制的许多方面并不完全适用于人民银行，近年人民银行财务预算管理工作来呈现出了较多的问题和矛盾，当前预算管理模式难以满足履职有效需求，更加难以适应新常态下的财务预算管理体制改革的新形势。

（一）财务预算管理理念的偏差

1、预算管理观念陈旧。总是囿于传统思维、困于习惯作法、限于传统内容，在预算编制及执行中严重存在“四重四轻”现象：即重预算指标分配，轻预算控制；重资金申请，轻执行管理；重规模，轻效益；重增量资产，轻存量资产。导致预算执行监管不到位，资金使用经济效益不高。

2、预算执行缺乏“经济性”考量。人民银行在履职成本既有固定不可控成本，也有很大一部分的可控成本。可控成本的支出水平和效率很大程度上决定于人民银行的成本控制水平。但是当前人民银行现代化的成本控制意识淡薄，很少会分析履职过程中的成本和效益，预算执行过程缺乏“经济性”考量，办事不计成本，造成资金浪费，加剧了财务资源供需矛盾。

3、预算管理“合力”观念欠缺。人民银行各部门全局观念和配合意识薄弱，预算的编制主体、执行主体、责任主体意识不强，预算编制基本以财务部门为主导，业务部门被动参与，往往认为预算是财务部门的工作，与本部门没有直接关系，不予重视，应付的多、扎实的少，造成预算脱离实际。

（二）财务预算管理制度难以匹配履职实际

1、财务预算管理制度更新滞后。一是制度更新与预算改革不同步。《中国人民银行财务管理制度》、《中国人民银行预算管理规定》分别于1997年和1999年制定，此后均再未修订，然而，人民银行自2006年后实行部门预算改革，预算编制方法和程序、预算科目以及预算执行标准等方面都发生了较大变化，造成了较多的制度“盲区”。二是制度更新与职能变化不同步。近年来人民银行新增征信、反洗钱、金融稳定等重要职能，而新的履职需求没有体现在已有的制度中,不能在制度上给予支持。

2、刚性控制导致的结构性矛盾。按照现行财政部相关制度要求，人民银行预算一经正式批准，必须严格照规定的项目和金额执行，指标不能突破和调剂。财政部并未完全考虑人民银行作为央行的特殊职能需求，对人民银行财务预算管理强调刚性控制，“结构性剩余”和“结构性短缺”现象严重，结构性需求矛盾突出，极大的增加了预算财务管理的风险。比如，人民银行工资计划与人员经费不匹配、离退休人员医疗费和津补贴等支出占用在职人员经费等问题长期存在，已严重影响人民银行履职职能。

3、项目归属不合理。部分基本支出性质的支出科目归属为项目支出不尽合理，如货币发行费、电子设备运转费、网络租赁费、反假币经费等，理应属于常规性的、维持机构和业务运转的必不可少的刚性支出，在性质上更接近于基本支出，但部门预算中把其归为项目支出，缺乏科学性和合理性。

（三）财务预算管理信息化落后

2009年人民银行财务综合管理系统投入运行，财务预算管理信息化水平有了较大提升，但是系统建设不完善，未实现对财务预算的“综合管理和控制”目标，信息化支撑作用不明显。

1、相关功能未启用。从目前该系统使用情况来看，主要侧重于经费核算方面，财务分析、预算指标控制、项目管理等多项功能模块并未完全启用，弱化了综合预算管理和控制的实效。

2、系统过于封闭。系统并未与中央银行会计核算数据集中系统（A CS）、国库会计数据集中系统（T C B S）、货币金银管理等系统对接，不能实现数据共享，财务报表编制必须手工采集相关系统数据，每季末还需从营业部门A CS系统中手工导出数据，同时国库会计核算系统数据依然采用手工录入方式采集，工作效率较低，存在较大风险隐患。

3、部分功能欠缺。一是系统缺乏强化成本控制和预算绩效管理的相关功能模块，不适应现代会计财务管理要求。二是数据处理功能不完善。当前系统只能实现单纯数据查询和简单的统计功能，且数据采集方式过于简单，缺乏数据挖掘和分析功能，不能满足复杂的管理需求，在对预算执行情况进行非现场监管的过程中，只能使用手工进行数据处理和分析，效率较低。

（四）人员素质难以匹配现代化预算管理需求

现代化的财务预算管理是一项高度综合性的工作，对财务人员综合素质提出了较高要求。目前基层人民银行财务人员结构性矛盾突出，人员老龄化严重，业务水平参差不齐，再加上财务预算的纪律性、规范性要求越来越高，程序也越来越复杂，会计财务部门业务量倍增，财务人员工作压力较大，而参加学习培训的时间和机会不多，新业务、新知识更新速度慢，懂管理又懂业务的高素质人才少之又少，难以适应现代化财务预算管理需求。

（五）预算编制失范

1、缺乏详细的编制规程。预算编制是一项较为复杂的系统性工作，其规范性和标准化要求很高。但是，人民银行尚未形成统一的规程，预算编制主要根据财政部和总行文件要求，程序和流程并不清晰，规范性和统一性较差。

2、定额标准体系建设遇阻碍。一是定额标准测算依据不足。系统化的预算管理和历史成本基础信息欠缺，定额测算过程难以对各支出构成项目进行成本驱动因素分析，测算依据不足，制定的标准主观性和随意性较强。二是缺乏科学测算方法。财政部只给出了预算定额标准测算的基本框架，难以有效指导人民银行定额标准制定实践。而定额标准测算是一项系统工程，程序较为复杂，在缺乏详细指引下难以推进。三是统一性和差异性矛盾。各级行在地区经济、消费水平、资产状况、人员结构等等方面差异性较大，如何在制定统一标准的同时将这些差异性因素合理纳入定额标准管理也是一个难题。四是定额标准并不适用于所有预算支出。如货币发行、反假货币经费、行政诉讼费等等项目受货币政策或其他难以预见的突发因素影响较大，难以确定合理的定额标准水平，不宜以定额标准控制过死。

3、预算编制前瞻性不足。预算编制尚未完全摆脱“基数加增长”模式，预算编制与履职规划缺乏联系，前瞻性不足。今年人民银行初次编制三年滚动预算，探索将预算编制与部门职责、国民经济和社会发展五年规划及相关专项规划结合，但是实际效果不明显，预算编制过程问题较多。一是尚未建立从上至下成体系的履职和业务发展规划，难以确定未来预算资源投入重点和方向，编制基础和依据不足，无法科学合理进行预算资源统筹规划和安排。二是对中期规划管理的认识不够，尚未形成统一的科学预测方法，对未来发展趋势和预算安排的判断能力有限，难以将部门预算编制与国民经济和社会发展规划，以及相关专项规划、区域规划进行衔接，滚动预算编制的细化程度也不足，尤其是第二、三年度预算难以有效细化，对实践的指导意义还不强。

（六）预算执行失秩

1、预算执行不均衡。部分行预算执行达不到序时进度指标和预算执行结构均衡要求，出现四个“不均衡”：即预算执行进度不均衡、部门之间不均衡、人员经费支出和项目经费支出不均衡、基本支出和项目支出不均衡。

2、财务风险形势严峻。当前，基层人民银行财务规范性还存在一些问题，财务风险形势严峻，主要原因：一方面是应对当前部门预算体制下刚性预算控制导致的结构性需求矛盾的“无奈之举”；另一方面是预算执行过程监管不到位，当前上级行对下级行预算执行情况监测手段单一，重事后监督检查而轻事前、事中风险监控，对财务风险的预见性不强。

3、成本控制环节缺位。人民银行财务预算管理过程中，成本意识较为薄弱，成本会计理念尚未运用于实践，缺乏对履职相关成本数据和信息的收集、整理、分析和运用，成本控制环节缺位，预算资金的使用缺乏“经济性”。

（七）预算绩效评价失位

人民银行从2012起开展预算绩效评价试点，对部分项目支出推行预算绩效管理，该项工作逐年推进，但是目前进展缓慢，应用范围较窄，尚未发挥实效。

1、绩效观念淡薄。一方面，“投入型”财务预算管理模式下，预算执行单位忙于“要钱要项目”，忙于预算“投入”，对实际“产出和效果”缺乏关注，预算支出责任意识和绩效观念不强。另一方面，绩效理念尚未深入人心，大部分人对预算绩效概念较为陌生，实际上各业务部门才是预算绩效评价的责任部门，是预算资金的使用部门，预算资金“产出和效果最大化”的实现是所有业务部门和人员共同努力的结果，因此单纯依靠会计财务部门预算绩效管理难以深入推广。

2、配套制度和机制不健全。一是缺乏制度依据和指引。人民银行财务预算相关制度滞后于理论和实践的发展，其中并未提及预算绩效管理相关内容，也并未建立专门的管理办法规范绩效管理工作。当前主要参考财政部相关制度执行，照搬制度并不适用于人民银行特殊需求与实际。二是配套机制不完善。预算绩效运行跟踪监控、绩效评价组织实施、评价结果应用等配套机制尚未建立，预算绩效工作往往流于形式，盲目性和随意性较强，并未能达到提高资金“产出和效果”的实效。

3、绩效评价指标体系设置难度较大。人民银行职能和业务活动的具有特殊性和复杂性，建立一套符合实际的绩效评价体系难度较大。一方面，履职过程中不可预见因素较多，由于国家经济、政策以及其他突发因素影响将导致实际产出和效果偏离预算绩效目标，比如货币发行费相关的发行业务量指标受经济状况、国家政策因素影响较大，实际情况往往难以符合预期指标值；另一方面，人民银行许多预算支出的产出和效果难以评估和量化。比如，社会大众对假币的识别能力、安全防卫意识和水平等难以以指标形式具体量化。

三、国外央行财务预算管理模式借鉴

美、德、巴西、日本等国央行预算管理体制典型性较强，对解决当前我国中央银行财务预算管理的问题和适应新常态下履职需求，具有较高的参考价值。

（一）战略框架指导下的财务预算体制典型-美联储财务预算管理模式

美国联邦储备系统（以下简称“美联储”）具有较高的独立性，它以私有制形式行使公共职能，运营经费来源于自身盈利，不依赖于财政拨款，财务预算也无须报财政和国会批准，年度预算由联邦储备理事会审批，年终其收支轧抵后利润在支付股息后上缴联邦财政。美联储年度财务预算由联邦储备委员会预算、联邦储备银行预算、货币预算相对独立的三部分组成（占比分别为12%、74%、14%左右），每部分均有独立的编制主体和不同的编制程序。

美联储以四年为周期建立战略框架，指导未来四年的运营活动，预算编制基于该战略框架，服务于战略框架中具体规划和目标的实现。以2015年美联储预算编制为例，预算编制程序如下。

1、联邦储备委员会预算编制。基于美联储2012-15年战略框架的指导，按部门、机构和独立的账户分类构成，具体编制过程：（1）预测并提出预算预计增长目标。首席营运官和首席财务官与美联储理事会在充分沟通协调的基础上，提出预算预计增长目标提案 。（2）编制预算草案。委员会首先编制支持当前运营的基础预算，在此基础上，每个业务部门测算为实现下一预算周期业务目标所需要的新增计划以及持续运营过程中资金节约的潜力形成预算草案。（3）初步审查和完善。财务部门审查各部门、机构提交的预算草案，包括提出的新增计划和成本节约的潜力，并协同所有部门和机构完善预算草案，将各部门、机构所申请的预算与预算预计增长目标进行衔接。（4）高层进一步审查和完善。首席运营官和首席财务官随后与执行委员会和美联储理事会进行充分沟通协调，进一步审查和完善提交的预算，在战略框架范围内评估每项新计划和确定的结余，不符合战略框架确定主题的新计划不纳入预算编制范围，需要以结余资金弥补。（5）最后审批、审议。预算提交美联储理事会审批，通过后提交委员会全体进行审议。（6）预算执行与监管。最后执行，并对全年预算执行情况进行监测，按照部门和账户分类按月定期进行预算执行情况分析，分析和报告预算执行偏差。具体过程如下图1所示：

图1 联邦储备委员会预算编制流程

2、联邦储备银行预算编制。美联储下辖12家储备银行，每年各储备银行根据战略框架，为来年设定主要经营目标，为实行经营目标谋划战略，评估所需的资源，并监测结果。储备银行预算按照职能领域分类，服务于每项职能目标实现，日常费用和支出归集和分摊于每项职能。具体编制过程如下：（1）管理层形成指导意见。储备银行、储备委员会管理层以及业务领域负责人为即将到来的预算年度预算编制提出指导性意见。（2）编制预算草案。储备银行参考该意见编制预算，并提交给高级领导层审查，判断相关内容是否符合美联储系统和储备银行的战略目标，不符合战略目标的内容将不能纳入预算编制范围。（3）委员会审查预算材料并论证科学性、合理性。初步审查和修改完善后，储备银行提交初步预算信息给委员会进行审核，包括文件和支撑预算申请依据的材料。委员会工作人员在单独和综合考虑全系统战略和其他银行计划基础上，分析预算草案的科学性和合理性。（4）最后审批与审议。美联储理事会对预算进行审批，委员会全体成员最终审议通过。（5）预算执行与监管。最终执行，储备银行和委员会工作人员监督的实际预算执行情况。具体流程见下图2所示：

图2 储备银行预算编制流程

3、货币预算编制。委员会定期监测流通货币的投放、回笼和不适宜再流通货币的销毁数量，能够高效掌控货币的流通需求。基于按月监测结果，考虑运营以及其他政策影响的基础上，对流通货币投放和回笼的增长率进行预测，从而委员会能够有效评估需从印钞局预订多少货币来满足市场的货币需求。委员会向印钞局支付生产货币的所有成本，其预算编制程序如下：（1）根据需求下订单。每年八月，储备银行运营和支付系统部门根据委员会专员对货币需求的评估向印钞局下一个财政年度的货币印制订单。（2）评估预算需求。每年九月，委员会员工评估年度货币预算支出，包括货币印制费（基于对印钞局提供的生产成本进行评估）、某些印钞局的其他成本、货币教育项目支出、货币运输和反假货币研究等。（3）审批。美联储理事会审批货币预算提案。（4）执行与监管。美联储理事会主席将货币预算提案提交委员会最后执行并监管执行过程。

美联储财务预算管理模式具有如下特征：一是规范严谨的预算编制程序。从上述编制过程可见，美联储预算编制各部门、各层级职责清晰，审核层级和程序规范严谨，预算审查和修改整个过程各部门、各层级进行了充分的沟通协调，实现了各部门、各机构预算需求与美联储全系统预算增长目标的良好衔接，保证了预算编制的准确度。

二是预算编制的前瞻性较强。（1）实施基于战略框架的预算管理模式。美联储对未来四年履职建立了战略框架，确定了履职的重点方向，为预算编制提供了参考依据，将是否符合战略框架主题作为评定相关内容是否纳入预算编制的范围的标准，持续致力于实现战略目标，履行财务责任，为委员会的目标和宗旨实现提供必要的财务保障。（2）具有预见性和弹性的预算管理模式。预算编制和执行过程中，美联储重视预算与实际运营模式以及历史支出趋势结合，在充分评估实现职能目标所需资源的基础上，综合考虑未来关键影响因素，充分预见了未来的不确定性，预算编制的前瞻性较强，能够充分满足战略目标需求，同时将原则性与灵活性结合，保证预算管理的弹性。

三是预算财务管理体现央行特殊性。一方面，为了充分保证中央银行“货币发行和流通管理”关键职能目标实现，美联储的货币发行与流通管理相关的支出都在货币预算中列支反映，每年约占整体预算的14%左右，充分体现了央行“发行的银行”特征。另一方面，联邦储备银行按监督和管理、向金融机构和公众提供服务、货币和经济政策、向财政部及其他政府机构提供服务、有偿服务等履职职能领域设置科目账户，同样也体现其中央银行履职特性。

四是注重预算执行监管。（1）战略框架指导成本控制。美联储2012-2015年战略框架中将“建立一个降低成本的科学方法和一个维持高效率和高效益使用财务资源的预算增长目标”作为六大战略主题之一，可见其对于成本控制以及预算绩效的重视程度。在战略框架指导下，理事会在考虑执行战略主题需要的资源，以及预算的增长目标来编制预算以及在预算执行过程中有效控制成本，首要原则是满足战略目标需求，其次是有效控制成本。（2）先进的成本控制系统实现精细化管理。储备银行全年的财务业绩主要依靠成本会计系统、计划和控制系统（PA CS）系统进行全面的监控。在系统中，所有的央行职能的费用由业务领域进行划分，相关的成本和日常费用，归集和分配于这些领域，通过系统能够将实际支出与预算进行动态比对，随时掌控预算执行进度和偏差，极大的提高了预算执行控制能力。依靠先进的预算监控技术和工具，美联储年度预算决算数与预算数差异较小（见表1），2006-2014年预算与实际支出数差额比例控制在-5.61%-0.64%之间，除2007年执行数超过预算数以外，其他年度均控制在预算范围内。财务预算独立性较强的美联储，这充分体现了其超强的预算执行“自控力”，且从历年增长趋势来看，预算与实际支出变动均较为平缓，增长率控制在降较低水平（见图3）。

表1 美联储系统2006-2014年预算与实际支出对比情况表（单位:百万美元）

图3 预算与实际支出变动趋势图

（二）高效成本控制的预算财务体制典型-德国、巴西央行财务预算管理模式

1、德国央行财务预算管理模式。德国央行预算由中央银行董事会审批，无须通过财政部核批，也不用接受政府的监督检查，具有比美联储更加“超然”的独立性。但是，德国央行形成了高效的成本控制管理体系，对预算执行具有高度的“自控”能力。德国央行将成本高效作为运营管理目标，设立成本中心和专门的成本控制部门，全面运用成本会计理念、方法和技术，构建了完备的数据体系和稳定的操作系统，实现了对资金和成本的动态掌控，能够对计划成本与实际开支情况进行实时监控，按月进行预算执行情况分析，排查风险和偏差，实现成本高效目标。同时，系统化的成本管理信息也为预算编制和管理提供了参考依据，提高了预算编制的准确性。

2、巴西央行财务预算管理模式。最大的特点就是采用作业成本法建立了高效的成本管理系统，通过该系统巴西央行能够实现对履职成本进行动态分析、评估和控制，杜绝预算资源浪费，极大的提高了预算资源的经济性和效率性。

（三）严格而具有弹性的财务预算体制典型-日本央行

日本央行财务预算不依赖于财政拨款，具有一定的独立性，但是预算需经过日本大藏省（即财政部）审批，预算执行也要接受大藏省的监督和检查，大藏省对日本央行实行较为严格的预算管理体制，类似于人民银行当期部门预算体制，但是同时保证了其预算管理的弹性，以保障央行特定职责的实现。

1、设置预备费科目，以备特殊需求。日本央行预算主要由基本支出预算和行政支出预算构成,设置大、中、小三级预算科目，大科目有货币印刷费、国库业务经费、人员经费、交通通信费、修缮费、一般事务费、固定资产购置费、预备费八项。其中，预备费较为特殊，它是备用待调整预算资金，主要是为了在前七项大科目的预算资金不能满足履职需要，但又必须大量增加费用开支时，作为的“备用”的预算资金。当然，日本银行也不能随意动用预备费，除非是特殊情况。

2、大藏省对日本央行预算财务监督坚持原则性与灵活性结合。大藏省对日本央行的预算管理要求较为严格，审批权限较大。日本央行一般不能进行八个预算大科目指标之间的调剂，确需调剂，必须事先征得大藏省的许可。但是，日本央行能自行决定费用预算的中、小科目指标的之间的调剂。虽然大藏省掌控了对日本央行费用预算的审批权，但实际上很少使用这种审批权力，无论是对报批范围的界定，还是在提高批准手续的透明度方面，都充分考虑了日本央行在业务开支、维持机构运作领域的独立自主性。1998年以来，大藏省对日本银行上报的经费预算都是全额批复，从未核减过。

总而言之，美、德、巴西、日本等国央行财务预算管理实践给予我们如下启示：一是建立中期战略框架意义重大，预算编制、预算执行控制均应以战略框架为指导，确定方向和原则。二是财务预算管理主要实现两个目标：首要目标是高效满足战略框架下特定主题的履职需求，促进履职目标实现；次要目标是强化预算约束力，控制预算执行风险，实现成本高效。三是财务预算管理体制应体现央行特征，必须保持一定的独立性，实行较为灵活的弹性预算控制方式。四是完备的信息数据库体系和先进的财务预算管理系统，极大的提高了预算财务管理的效率和水平。

四、新常态下的人民银行财务预算管理工作转型思考

基于新形势下的新要求，根据人民银行履职实际和财务预算管理特征，参考国外央行先进经验，可将新常态下的人民银行预算财务管理目标设定为：一是科学、合理配置资源，充分保障履职需求；二是实现成本高效、风险可控，提高资金使用效益。为此，必须加快深化转型，从现代化的预算财务管理理念指引、标准化预算财务管理体系规范、信息化技术支撑、高素质人才保障、预算财务管理与履职规划和目标结合（预算前瞻性）、部门预算体制（财务预算管理与履职匹配性）、预算执行过程监管水平、绩效问责能力等八个方面进行深化改革（改革思路和框架如上图4所示）。

图4 人民银行预算财务管理工作转型思路

（一）推进管理理念转型，引导现代化的财务预算管理模式建设

1、加快转变预算管理观念。将人民银行各级行预算执行和控制情况、资产管理情况、预算资金绩效水平等作为会计财务工作重要考核指标，作为预算资源分配参考依据，促进各级行改变传统思维，加快转变“重分轻管”观念，纠正“四重四轻”现象。

2、引入现代化预算管理理念。将高效成本控制作为预算财务管理重要目标，引入战略管理、管理会计、成本会计、预算绩效、风险管理等现代化财务预算管理理念，提升预算管理的精细化水平，尤其是预算执行过程要强化成本效益分析，多进行“经济性”考量，形成勤俭节约的财务预算管理思维。

3、形成“全行财务预算”观念。强化会计财务部门预算财务的统筹管理职能，进一步明确各部门财务预算管理的预算编制主体、执行主体、责任主体的权责关系，做好预算财务工作的宣传和培训工作，促进观念更新，赢得全行理解和支持，形成“全行财务预算”观念。

（二）推进标准化体系建设，提升预算财务管理规范性

1、完善制度规范适应人民银行履职现状。一方面，对《中国人民银行财务管理制度》、《中国人民银行预算管理规定》等预算财务管理制度相关内容进行修订，适应部门预算改革以及人民银行职能新变化，充分体现新增的征信、反洗钱金融稳定等重要履职需求；另一方面，根据财政部预算编制相关要求，结合人民银行实际情况，研究制定统一的《人民银行预算编制操作规程》，明确预算编制原则、方法以及具体操作流程，明确各部门、各级行预算编制责权，促进预算编制的规范化和标准化。

2、加快推进定额标准体系建设。（1）探索建立人民银行预算财务管理基础信息库，为定额标准测定提供依据。各级行应收集整理单位基本情况、历年预算执行情况、资产、人员、工资、历史成本等方面基础信息，形成系统化的数据库，为科学测定预算定额标准提供数据和信息支撑。（2）建立《人民银行预算定额标准管理办法》，指导定额标准建设和运用。建立统一的定额标准管理办法，确定预算定额标准适用范围，明确测算原则、方法、依据和流程。（3）逐步建立符合实际的定额标准体系。各级行在基础数据库不断建设和完善的同时，要强化对数据的分析和利用，使用因素分析法，对各项费用和支出进行逐层分解，分析每项费用和支出的关键成本驱动因素，科学测算相关费用和支出的标准定额水平，以地市为基本单位，逐步建立从上至下的定额标准体系，下级行制定标准参考上级行，并结合辖内实际，考虑差异性因素。科学合理的定额标准应通过测算固定定额、浮动定额和动态调整项目结合的方式确定，固定定额等同于“固定成本”，是人民银行基本支出中的“刚性支出”需求；浮动定额应根据各级行所的职能范围、业务状况、所处地区经济状况和消费水平等差异性因素来确定；而动态调整项目指的是根据特殊经济期间或不可预计因素以及相关政策因素变动而进行动态调整管理的部分。

（三）健全财务综合管理系统功能，强化信息化支撑作用

1、启用和扩展已有功能模块。（1）启用预算管理模块。通过设置费用指标控制方案和费用执行进度预警提示，即时提示辖内各级行费用执行情况，确保费用执行节奏平稳。（2）扩展财务分析功能模块。根据财务分析个性化需求设计多种分析方案，合理采集数据信息，使用相关模型和指标进行横向和纵向分析，实现数据自动处理，图形、表格自动生成等功能，成为财务分析工作的重要工具。（3）启用“项目管理”模块功能。通过应用项目管理模块，建立标准化的项目库，实现对项目过程的监管，切实提高项目管理水平，提高项目资金产出效益。

2、建立与相关业务系统连接。打破原有封闭式结构，设置数据连接通道，实现系统与相关系统对接。（1）实现系统与A CS、T C B S等业务系统对接，实现数据共享，提高财务报表编制效率，降低人工处理报表数据的风险隐患。（2）探索实现财务综合管理系统与固定资产、人员信息统计、工资统发等系统实现对接，统筹和利用现有资源，建立人民银行财务预算管理基础数据库，为科学测定预算定额标准以及预算编制提供数据和信息支持。

3、增加和完善相关功能模块。（1）增加成本控制模块。运用成本管理理念，以部门或作业为成本中心，实现成本归集与分摊、成本分析等功能，为定额标准测算提供历史成本信息，探索将成本会计运用于人民银行财务预算管理实践。（2）增加预算绩效管理相关功能模块，将绩效目标设置、绩效跟踪监控、绩效评价等内容融入系统功能，借助信息化系统深入推进预算绩效管理工作。（3）利用大数据技术，完善数据库管理功能模块，增强系统对数据的采集、挖掘、分析等功能，使会计财务人员能够使用系统对财务数据进行高效加工处理，满足非现场监测以及财务分析等工作对数据处理的需求。

（四）建设高素质人才队伍，保障财务预算管理履职需求

1、加大培训和教育力度。坚持“理论与实践结合、全面性与重点性结合、知识传授与思想教育结合”原则，开展多种形式、多种层次的培训和教育，重点要加强中期财政规划管理、预算绩效管理等新知识、新业务的培训，结合新常态下的预算财务管理新形势多开展财经纪律警示案例教育，丰富会计财务人员知识结构，提高政治政策素养。

2、优化人员结构。一方面，人员招聘应适当向考虑基层人民银行人员年龄结构的更新度和衔接度，逐步解决人员老龄化问题，防止因退休潮而出现的空岗现象，确保支行工作不断层；另一方面，要对会计财务部门当前履职实际工作量进行准确把握，保证人员编制与业务需求相匹配。

3、合理进行人员岗位配置。在现有人员编制基础上，加快岗位轮换制，优化岗位配置。不仅仅在部门内部轮换，而且要加强部门之间的轮换，为培育综合性业务人才提供良好的途径。

（五）稳步推进中期规划管理，提高预算前瞻性

1、重构人民银行预算编制程序。借鉴美联储战略框架预算管理模式，根据财政部中期规划预算改革思路，重构人民银行预算编制程序：（1）编制中期规划，确定预算支出重点方向。人民银行总行应根据履职情况、国家政策、社会经济发展规划确定未来三至五年履职重点方向，评估实现中期目标所需资源，编制中期履职规划，并确定分年实施目标；总行各业务部门根据本部门职责分解落实中期规划，确定三至五年业务发展重点方向，评估业务需求，编制业务三至五年业务发展规划，并确定分年业务发展目标。（2）科学预测预算增长目标。根据中期履职规划和业务发展规划评估预算资源需求重点，参考预算支出历史增长趋势，根据本年履职、国家政策、社会经济发展等情况综合评估预测，合理确定全系统预算支出整体增长目标，为预算编制提供参考基础。（3）编制三年滚动预算。根据中期履职规划和业务发展规划，各级行分解确定本行履职和业务发展目标，合理评估所需资源，按照财政部要求，以预算增长目标为基础，在总行统筹安排下编制三年滚动预算，由总行汇总报财政部审批，并将预算编制与预算绩效管理结合，合理确定绩效目标，作为考核预算资金效益的依据。（4）预算执行与监管。根据财政部下达的预算控制数执行，对执行过程实施监管，并强化绩效问责。

2、加强对中期规划管理的调查研究。（1）加强对国外理论研究。中期规划管理理念源于国外中期预算框架（M T B F），在美国、澳大利亚、欧盟等国家和地区已经实践多年，积累了大量的经验，尤其是美联储、欧央行实施中期预算框架管理的经验对人民银行财务预算改革具有较强的参考价值。（2）探索人民银行中期财政规划实施路径。总结首次滚动预算编制遇到的问题和实践经验，探索适宜于人民银行的中期财政规划实施路径，明确编制依据、预测方法、编制程序等问题，加强部门预算编制与国民经济和社会发展规划、政府宏观调控政策、部门职能和事业发展需要的衔接，增强预算安排的前瞻性、针对性和有效性，更好地服务于履职目标实现。

（六）适当调整当前部门预算体制，增强预算与央行履职匹配性

人民银行财务预算管理体制必须保持一定的独立性，不适宜以单纯的部门预算模式实行刚性控制。当然这里所说的独立性并非美德等国家央行超然的独立性，因为我国国情和经济体制不同于美德，央行的职能和体制也不同，根据我国实际情况，建议人民银行在当前部门预算制度下，借鉴日本央行经验，对财务预算实行弹性管理模式，具体可以从以下几个方面调整：

1、增设“机动经费”项目。参考日本央行财务预算管理经验，并借鉴国家税务系统“机动经费”管理经验，在财政部的支持下，在项目支出科目下设立“机动经费 ”科目，作为特殊情况调剂资金，增强财务预算管理弹性。机动经费，主要是用于解决难以预见的特殊开支，切合人民银行特殊职能需求。

2、对不同性质预算支出实行分类控制原则。一是严格控制类型。对于“三公经费”、会议费、差旅费等公用经费应严格控制，规范列支，严控财经纪律风险。二是弹性控制类型。对于货币发行费、安全防卫、反洗钱经费、征信管理、调查统计等业务性的行政事业开支适宜实行弹性控制，充分满足政策性和难以预见的特殊履职需求。三是据实列支类型。对于电子设备运转费、网络租赁费、反假币经费等理应属于常规性的、维持机构和业务运转的必不可少的刚性支出，适宜据实列支。

（七）强化预算执行监管，实现风险可控、成本高效

1、完善监管机制，严防预算执行风险。一是强化预算执行过程监管。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，强化预算执行情况分析、评价、考评，对执行过程实现有效控制。二是强化风险控制。建立财务风险预警机制，设置风险警示指标，定期通过财务综合管理系统，对财务预算执行情况进行非现场监测，及时排查预算执行偏差风险，杜绝预算执行节奏失控，规范财务行为。

2、强化成本管理，实现成本高效。借鉴德国和巴西央行成本管理实践经验，结合人民银行履职情况和财务预算管理实践充分论证引进成本管理的可行性，探索引入成本管理路径：在充分论证和研究的基础上，重构预算财务管理相关程序，在财务综合管理系统中增加成本管理和控制模块，以部门或作业（比如货币发行业务作业、征信管理业务作业）为成本中心、责任中心，逐步实现将人民银行各项履职成本分摊与归集于特定的部门或成本中心，定期对部门或作业中心成本变动进行分析，形成成本分析报告，明确相关部门成本控制责任，提高成本控制意识与效率。

（八）以绩效问责，提高资金使用效益

1、增强绩效观念。逐步转变观念，重视对预算资金“产出和效果”的分析和评价，推进投入型预算管理模式向产出型管理模式转变。会计财务部门要加强对绩效管理的统筹协调，在全系统内大力开展预算绩效管理理念宣传，组织专题培训与知识测试，让绩效观念深入人心。

2、建立相关配套措施。（1）健全相关制度规范。修订《人民银行财务管理制度》相关内容，将预算绩效管理纳入其中，明确绩效管理职权关系、实施原则、组织机构等重要内容，并制定《人民银行预算绩效管理办法》明确预算绩效管理工作具体实施思路和方法。（2）完善相关配套机制。一是建立组织协调机制。会计财务部门牵头建立财权部门、事权部门协调联动的预算绩效管理领导小组，强化对预算绩效管理工作的组织协调，负责预算绩效评价与考核。二是建立预算绩效运行跟踪监控机制。应建立有效机制定期监测预算绩效目标的实现情况，及时排除偏差，确保绩效目标实现。三是建立绩效评价结果应用机制。建立绩效评价结果通报机制，督促预算使用部门改善管理，提升绩效；建立绩效评价结果与预算分配结合机制，探索将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的参考依据;建立绩效问责和激励机制，督促相关部门增强责任和绩效观念，提高管理效益。

3、建立科学的预算绩效评价体系。建议参考财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》以及其他相关制度，建立符合实际的绩效评价指标体系，作为各级行进行绩效评价指标设置的参考标准。预算绩效评价指标设置应坚持以下两个原则：一是统一性与差异性结合。绩效评价指标一般为三个层级，应建立统一的第一、二层级指标，确定第三层级指标制定原则，作为参考标准，保证预算指标的统一性；同时各级行可根据辖内实际情况，参考三级指标制定原则设置符合实际的三级指标，体现差异性，保证预算指标体系的科学性与合理性。二是原则性与灵活性结合。预算执行过程，必须保证预算绩效指标值保持在合理区间，努力实现预算绩效目标，应坚持原则性；但是考虑到人民银行职能特殊，履职过程中不可预见因素较多，预算绩效指标值存在较大的偏离风险，因此应灵活掌握预算指标值的区间，保持一定的灵活性。

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Consideration and Exploration about the Financial Budget Management Transition of the People's Bank under the New Normality

XU Hai-bo
Master of Accounting,Southwest University,Chongqing 400715 Shaoyang Center Branch,People's Bank of China,Shaoyang 422000

Under the new normal state,the financial budget management of People's Bank is facing a new situation,this paper conducted deep analysis of the main problems and contradictions in implementation of department budget,including idea bias,the management system does not match,the quality of personnel does not match,information technology lack behind,the preparation of anomie,execution disorder,evaluation out of position and etc.Fully learning from the advanced experience of the typical pattern at foreign central banks in financial budget management,we put forward a"scientific and rational allocation of resources to fully protect the performance of their duties demand"and "cost-effective,risk control,improve capital efficiency"as the goal of deepening budget new ideas,new modes of financial management reform,vigorously promote the deepening of the transformation,and effectively meet demand and perform their duties effectively.

New Normality,The People's Bank of China,Budget Financial Management,Transition

F830

A

许海波，男，湖南邵阳人，西南大学会计硕士研究生，中国人民银行邵阳市中心支行，研究方向：金融会计；湖南邵阳，422000