社区防震减灾工作的现状与思考

王大勤

社区防震减灾工作的现状与思考

王大勤

社区是防震减灾的前沿阵地，充分发挥社区分担防震减灾工作的社会功能已成为当前的客观必然要求。徐州地处苏鲁豫皖交界地区，地震地质结构复杂，郯庐断裂带纵贯徐州东部的新沂、邳州、睢宁等地，2009年、2013年、2016年三次被列为重点危险区。针对目前社区防震减灾工作现状，就强化社区地震应急工作提出一些思考和建议。

社区 地震应急 现状与思考

1.引言

社区是社会的基本单元，是社会的基础，是居民工作、生活的重要场所，是防灾减灾的前沿阵地。充分发挥社区分担防震减灾工作的社会功能，加快发展社区功能，使社区在动员和组织社会力量参与和应对突发性地震灾害事件中发挥重要作用，已成为当前的客观必然要求。2015年，徐州市地震局在全市开展了“防震减灾进百家社区”活动，笔者全程参与了活动的组织、开展，对社区地震应急工作现状、居民防灾减灾意识有了进一步了解，对社区地震应急工作开展和防震减灾社区宣传等进行了初步的思考。

2.社区防震减灾工作现状及面临的问题

2.1徐州地震地质背景情况

徐州市幅员面积约1.2万平方公里，辖5区、3个县和2市，总人口976万人。徐州市断裂构造发育根据走向分为北北东向、近东西向、南北向、北西西向四组。徐州市历史上曾多次遭受周边重大地震的影响。1668年7月25日 (清康熙七年)，山东郯城发生8.5级大地震，徐州“城垣、官署、民房倾覆过半，远近压死人不可数计”；1502年10月17日发生在河南濮州的6.5级地震也造成徐州“城墙崩塌、民舍多毁”；1624年2月10日，受扬州6.25级地震波及，徐州、邳州地区“河决彭城，居民漂溺数万”。20世纪70年代后影响徐州的地震有1977年山东成武4.8级地震、1979年安徽固镇5.0级地震、1983年山东菏泽5.9级地震、1995年山东苍山5.2级地震、2011年河南周口4.3级地震、2012年扬州宝应高邮地区4.9级地震、2015年3月14日安徽阜阳4.8级地震等。

近几年来，国务院将苏鲁皖交界地区确定为地震重点监视防御区，徐州市作为该地区的特大型中心城市，地处华北断块与华南断块交接地带，地质构造和地貌条件复杂。郯庐断裂带纵贯徐州东部地区，存在着发生中强地震的潜在威胁。新沂市、邳州市、睢宁县抗震设防烈度达到8度，其余大部为7度，是我国东部2 1个省（市、区）抗震设防要求较高的地区，是国家重点设防城市，震情形势较为严峻。

2.2防震减灾进社区基本情况

2014年5月至2015年5月，徐州市地震局干部职工由各分管负责人带队，分4个小组在市区主城区104个社区开展“防震减灾进百家社区”活动，各小组通过展板巡展、小型讲座和发放宣传资料等形式，宣传防震减灾工作和地震科普知识。通过社区座谈、调查走访，初步摸清社区地震应急疏散线路，了解社区地震应急预案制定及落实情况。活动期间，制作宣传展板20多块、组织小型讲座90多场次、召开座谈会40多场次，发放并回收调查问卷2600份，分发宣传手册和宣传购物袋10000份，在取得良好的效果同时，我们也遇到了不少的困惑和问题。

2.3社区防震减灾工作现状及问题

2.3.1居民地震风险防范意识不强

在进社区宣传期间，我们发现社区居民对地震危机的重要性认识还不到位，对我们摆设的宣传展板及进行的科普讲座，大多居民积极性不是很高，只是走马观花、看看而已，没有耐心去细看、细听。由于我们印发了一些宣传购物袋，绝大部分居民围看仅是为了领取购物袋。分析主要原因：一是由于历史上徐州发生大的地震次数较少。在一些人的眼里，防震减灾比较遥远，或麻痹大意，或侥幸作祟。二是社区人口科学文化素质不同，对防震知识认知度差异悬殊，许多居民无灾害经历，灾害危机意识不强。三是由于宣讲成员是局干部职工兼职，宣传时间一般在工作日和正常工作时间，而此时社区大多居民也在忙于上班，留在小区的基本都是老人和小孩，能够参与人员较少。四是近几年各商家进小区宣传推销活动较多，居民对各种促销宣传已从适应到疲劳反感，包括对一些公益宣传关注度不高。几个宣传小组都反映进小区宣传后，被误当成商品促销或售房宣传活动。

2.3.2街道、居委会地震应急责任主体不够明确

进社区期间，基层街道社区支持力度和热情不强。防震减灾社会管理在社区存在盲区，基层普遍缺乏主动防灾、有效防灾的行动。一是机构不健全，职责主体不明确。《防震减灾法》在工作职责上只规定“各级政府”和“相关部门”等主体的表述，导致一些职责被虚化。从层级机构上，地震部门职能职责结构呈现“倒三角”，市主城区三个区政府尚未设立防震减灾工作管理专门机构，街道没有相应的工作负责人员和机构。造成防震减灾工作职能不明确、人员不到位和管理缺位，致使社区防震减灾工作协调困难。二是由于机构改革，基层工作任务较重、街道社区人员较少、经费支出压力较大，对一些短期没有检验的公益性的安全工作无暇顾及。加上进社区宣传期间，恰逢我市创建卫生城市，各级忙于环境整治工作，造成街道、社区对社区宣传热情不高，支持度不够，在协调宣传期间，一些街道、社区有推诿扯皮现象。三是新建小区大多以物业公司管理为主，社区主要是一些服务性事务，而社区物业工作人员参差不齐，对公益性宣传的配合不一。进社区宣传中，我们甚至遇到小区保安和城管人员的阻力和刁难。

2.3.3社区防震减灾工作基础滞后

社区宣传期间，我们召开了不同层次的座谈会、进行了社区应急逃生线路的排查、小区应急疏散方案的了解。普遍感到社区地震应急工作基础相对薄弱，地震应急很多工作需要向社区延伸。一是社区地震灾害应急文化氛围淡漠。市民的地震灾害危机意识淡化，社区文化宣传栏涉及防震减灾知识宣传的较少。对地震应急知识一知半解的居民居多，大多都知道重要，但一些具体常识并不清楚、避震防震知识贫乏。甚至一些干部也错误地认为本地不会发生大的地震，小震无大碍，心存侥幸。二是社区防震减灾机制需要进一步建立健全。所进社区设有专（兼）职防震减灾工作负责人员很少，大部分居民不了解应急逃生路线和避难场所，很少小区开展过应急疏散演练。社区应急逃生线路标识不明确，应急预案基本没有，仅有的也很粗糙，并无公示，为数不多的小区开展过应急逃生演练。

3.社区地震应急工作主要内容

3.1完善的社区地震应急预案

地震应急预案是地震应急准备的核心内容。中国地震局2015年印发的《关于加强地震安全社区建设工作的指导意见》中强调：“社区应编制地震应急预案或在突发公共事件应急预案中包含地震应急内容，预案应做到符合实际、内容完整、职责清晰、操作性强。”随着我国应急管理体系的建立和应急管理工作的快速发展，地震应急预案编制工作取得了显著进展。以《国家地震应急预案》为核心，横向到边、纵向到底、条块结合、结构完整的全国地震应急预案体系已基本形成。社区地震应急预案，和各级政府、部门和企事业、学校等应急预案相比，有待进一步完善。

3.2配套的社区应急避难场所（地）

社区应急避难场所（地）是居民灾后第一时间紧急疏散避难的重要场所，是避震疏散人员集合并转移到固定避震场所的过渡性场所，是城市应急避难体系的重要组成部分。加强社区应急避难场所的规划和建设，是提高社区综合防灾能力、减轻灾害影响、增强社区防震减灾能力的重要工作。新建社区应最大限度地解决本社区居民避难安置需求，减轻对外部的依赖。

3.3一定数量的社区防震减灾志愿者队伍

社区作为防震减灾工作的基础单元，建立一支反应迅速、训练有素、突击力强的志愿者队伍，可以在强烈地震发生之后，专业救援队伍到来之前，在第一时间内开展有效地自救互救，从而把损失减小到最低限度。志愿者平时可以宣传普及防震减灾知识，增强群众的防震减灾意识及心理承受能力，提高震后自救能力。

3.4预防社区地震次生灾害的措施

地震瞬间巨大作用力，不仅能直接摧毁建筑物，还会造成严重的灾害。地震除了造成直接灾害，可能引起的次生灾害种类很多，如滑坡、泥石流、火灾、水灾、瘟疫、饥荒等。还有由于生产设施和交通设施受破坏对经济造成的不良影响，甚至停工停产等间接经济损失，以及因为恐震心理、流言蜚语及谣传引起社会秩序混乱和治安恶化造成的危害等。社区要根据所在区域、所处环境的次生安全隐患，建设相应次生灾害的设防工程、抗震加固、保护性设施，以及平时做好宣传，在思想和知识方面做好准备。

3.5定期开展社区防震减灾宣传和地震应急演练

社区居民不具备相应的危机意识和自救常识，再完备的法律、再完善的安全设施，也无法保障居民的安全。要大力宣传，通过各种方式唤醒社区居民的危机意识，提供学习应对各种灾害的处所和机会，从而实现有效减灾。一旦发生地震，要做好社区震时应急宣传和震后救灾知识宣传。向社区居民提供救灾培训，开展地震及其他灾害知识讲座，有条件的可以进行地震演练。

3.6科学开展群测群防工作

地震工作，尤其是地震预报工作，除具有很强的任务性、探索性和社会性外，还有很强的地方性和群众性。群测群防资料在多次成功预报中发挥了不可取代的作用。群测群防队伍在上情下达和下情上报方面能起到关键作用。

4. 近两年徐州市社区地震应急工作的发展

4.1着力强化领导重视意识

领导重视是抓好各项工作的关键，是推动地震应急工作的主要动力。每年年初，市地震局向市委、市政府提交《关于我市当前震情形势的报告》，就社区地震应急工作提出建议。在全市防震减灾工作联席会议上，市县两级政府签订了防震减灾年度目标责任书，进一步落实地震应急工作的责任要求。

4.2积极发挥地震部门推动作用

发挥地震部门主导作用，切实发挥参谋助手作用。进一步完善各级各类地震应急预案，提高应急预案的针对性和可操作性。不断拓展地震应急救援队伍和志愿者队伍。将防震减灾工作联席会议与全市地震应急综合演练同步举行，并延伸至社区。例如2016年5月12日，市政府在科技广场科技园内举行了2016年全市地震应急疏散演练。徐州军分区、市政府办、应急办、市地震局、市民政局、市人防办、中国矿业大学、东方恒基集团公司等20多家单位及200多名群众参与演练。各县（市）、区人民政府，各办事处分管负责人参加了演练的观摩活动。江苏省地震局副局长鹿其玉，应急救援处副处长欧阳春到场指导。演练后的联席会议上，市政府副秘书长陈刚就社区地震应急工作具体要求及工作任务进行部署。

4.3强化社区地震应急工作宣传

把地震应急宣传与科普宣传、消防安全、人防安全等工作紧密结合。采取多种形式，开展社区地震应急工作宣传。充分利用5.12防灾减灾日和科普宣传周的时机，采取广场宣传、行风热线、电视专题、现场咨询、图板展览、发放资料等形式，组织局全体同志深入社区、广场和学校开展宣传活动。

5.强化社区地震应急工作的建议

地震应急工作是最直接的减灾行动，保证地震发生后迅速有效开展应急救援活动，挽救人员生命，减少财产损失，应对次生灾害。当前经济社会发展和城市化进程不断加快，人口和社会财富进一步向城镇集中，国民经济的地震“易损度”也急剧上升，一旦发生地震灾害，可能造成的损失和影响不可低估。大力加强防震减灾科普教育、增强社会防震减灾意识，做好平时的应急准备工作对于减轻城市地震灾害非常重要。

5.1政府的主体地位不能错失

党的十八大提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十八届三中全会提出“要创新社会治理、改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。防震减灾社会管理和公共服务是政府的主要职能之一。当前我国经济已进入新常态，发展速度正在从高速转向中高速，发展动力正在从投资驱动向创新驱动过度，中央在推进政府职能转变中，调整了防震减灾工作的有关行政审批权限、重心下移、简政放权。并不意味着弱化防震减灾社会管理和公共服务。相反，我们更应该解放思想、聚焦问题、破解短板、提升服务。把防震减灾安全服务纳入民生服务，把防震减灾基础能力建设纳入新一轮创新驱动战略的大盘子。各级党委政府要主动担当，将地震应急工作摆在重要位置，与经济社会发展统筹谋划。

5.2地震风险意识宣传教育要加强

要广泛开展防震减灾社会动员工作，加强防震减灾工作和地震应急工作的宣传。一是宣传形式要有时代性。要根据宣传群体的不同特点，满足社会不同年龄、不同层次、不同群体的心理特征和愿望诉求。要对宣传人员进行专业水平和宣传技巧的培训，邀请相关专家讲课，或直接把部分科普宣传服务项目外包给社会专业团队。二是宣传教育时机要有针对性。克服一年中只有几个纪念日才上街开展咨询，要了解群众的需求，根据不同群体、不同单位的工作性质，合理安排相应时间。三是宣传教育内容要有趣味性。要尽可能用浅显易懂的语言，融科学性、知识性、趣味性于一体，善于采用人民群众喜闻乐见的宣传语言。宣传语言不要太深奥，不能老生常谈。四是宣传教育平台要有多样性。要积极探索，尝试采用新载体、新平台、新兴媒体和科普教育基地开展宣传，扩大宣传教育面。

5.3要加大社区应急工作的投入

保障是基础能力提升前提，应急基础设施和相应的物资是地震应急工作的基础。配套的地震应急避难场所建设、一定的防震减灾宣传经费和人员编制、地震志愿者队伍建设、相关次生灾害防范措施、相应规模的地震应急演练，都需要经费保障。建立与经济社会发展相配比的经费投入，是搞好地震应急工作的重要保证。

6.结语

近年来，城镇社区建设发展迅速，人口密度增加，与此灾害受损程度也逐渐增大。社区是城镇防灾减灾的基本单元，社区地震应急是减轻灾害损失最及时和有效的方法。应急能力强的社区与应急能力弱的社区其减灾效果是不一样的。强化地震应急基础工作，做好社区平时的地震应急准备和防震减灾宣传，既是各级职能部门的重要职责，也是一项有积极意义的民生工程。天灾固然难避，但如果各个部门、各个环节，都能高度重视，多一点防范意识、多一些防灾知识、多一点技术手段，做好平时的社区地震应急准备基础工作，就能在灾难面前捍卫生命的尊严。

作者单位：江苏省徐州市地震局

[1]《徐州市地震志》，江苏人民出版社，2015.12.

[2]《社区地震安全工作指南》，地震出版社，2016.4.