浅析永久基本农田划定对项目建设用地的影响

刘微微，曾 嵘，袁 洁

（湖南省测绘科技研究所，长沙 410007）

浅析永久基本农田划定对项目建设用地的影响

刘微微，曾 嵘，袁 洁

（湖南省测绘科技研究所，长沙 410007）

文章具体分析了永久基本农田划定的重要性以及永久基本农田划定对项目建设用地的影响，并提出了几点合理划定永久基本农田的对策，以供参考。

永久基本农田 项目建设用地 划定

永久基本农田的划定对于保障基本农田质量以及保护面积、促进农业现代化建设等发挥着重要作用。如今随着我国城镇化的不断发展，当前需要大力发展中小型城市，而这些城市在发展中普遍面临着永久基本农田划定以及项目建设用地之间的冲突。针对这一矛盾，如何因地制宜，科学规划与协调，是一个值得思考的重要问题。

1 永久基本农田划定的重要性

基本农田具体指按照一定时期人口以及社会经济发展对于农产品的要求，按照土地利用总体规划所确立的不得占用的耕地。永久基本农田的划定，事关国家粮食安全以及农业现代化建设，是贯彻土地基本国策以及土地管理法律，落实土地利用总体规划和加强耕地保护的重要手段，也是深化农村土地制度改革的基本要求，对于保障基本农田质量以及保护面积，优化农用地布局和结构，促进经济发展方式以及资源利用方式的转变都有着非常重要的作用。国土资源部与农业部于2014年下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，规定在已有划定永久基本农田成果的基础之上，进一步优化基本农田的结构与布局，划定永久基本农田的保护红线；同时部署永久基本农田划定工作从500万人口以上特大城市、省会城市以及计划单列市开始，依照城镇由大到小、耕地质量由高到低的顺序有序实施。

2 永久基本农田划定对项目建设用地影响

社会主义市场经济不断发展，我国土地城镇化明显快于人口城镇化。城镇化进程当中，我国城市建设用地面积不断扩大，过去10年，我国城市建设用地面积扩大了83%。城镇化的不断发展也带来了土地使用矛盾，目前部分城市存在着项目规划建设用地同优质耕地重叠度较高的现象，部分大中型城市周边有许多优质耕地尚未被划为永久基本农田，城市项目建设占用优质耕地的现象也较为突出。城市建设用地的拓展不可避免要占用耕地，但永久基本农田的数量需要优先得到保证。十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出要在已有划定永久基本农田的基础之上，将城镇周边以及交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。通常被划入基本农田的耕地位于地势平坦、土壤肥沃、水源较为丰富的地区，而此类地区也正是地方建设用地需求旺盛的地块，在城市规模不断扩张的趋势下，建设用地发展同永久基本农田的布局形成了一定的矛盾。

国土资源部部长姜大明曾说：“城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，在城镇发展的过程中，被钢筋水泥一圈一圈地吃掉，会造成严重后果。”对于城镇发展而言，一些城镇周边的耕地一旦被划为永久基本农田，也就意味着所有的项目建设都需要“让道”，城市建设扩张也将受到一定的限制。国土资源部规划司司长董祚继表明：“建设是可以避让的，可耕地是长期形成的，不允许占用，如果一定要搞建设，就跳过去、绕过去。”

3 合理划定永久基本农田的对策

永久基本农田的划定既需要确保高质量耕地被划入永久性基本农田，同时也应充分考虑地方经济社会的发展需求，综合考虑项目建设等。现阶段应当实施合理规划，有效协调永久基本农田划定以及项目建设用地两者之间的矛盾。现具体提出以下几点对策。

3.1 建立农田保护监管体系

永久基本农田的划定，需要土地资源管理等部门构建多部门联动的共同监管机制。建立公开查询系统，备案永久基本农田的基础信息；建立统一的保护标志，土地监督机构以及土地执法部门应对违法违规用地行为严肃查处。不得改变农业设施性质，禁止擅自用于其他非农建设的行为。同时，城镇化发展趋势下，为杜绝城镇化的盲目扩张，促进城镇化健康发展，永久基本农田的划定作为城市规划的重要部分，有必要通过立法的形式确定下来，将土地保护、管理以及利用纳入法治轨道，确保城市规划的连续性。

3.2 做好摸底与调查工作

首先应当明确所采用的基础资料，城镇周边的现有耕地调查与核实工作需要以最新土地变更调查成果以及耕地地力评价成果等作为基础。同时应当明确调查范围，对划入图斑以及划出图斑都需要细致调查，适当划分；明确举证材料范围，项目建设用地批复等举证材料必须要做到真实、合理、有效。此外，建设用地的拓展，应当本着提升用地率的原则，尽可能少占用基本农田；项目建设用地的拓展，也需要结合实际情况，不能盲目扩大建设预留地而荒废农用地，应做好充分的摸底工作，按照区域经济发展现状、优劣势以及潜力，选取适当的项目建设拓展区域。

3.3 做好与各类规划的结合

永久基本农田的划定，需要同社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划以及生态环境建设规划等全面结合，在同各类规划统一的基础之上，划定永久基本农田范围，这也是国家发改委、住建部、国土部以及环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》的基本要求。在规划安排互相统一的基础之上，应当加强规划标准体系、规划编制体系以及规划协调机制的制度建设，促进规划真正成为管理以及建设的依据，协调永久基本农田的划定与项目建设用地的矛盾。

［1］ 姜威.永久基本农田划定须质量优先.中国土地，2015，（7）：56～57

［2］ 张永强.全省永久基本农田划定暨土地规划调整完善工作全面启动.资源导刊，2015，（4）：6～7

［3］ 王秋兵.永久基本农田划定和保护理论探讨.中国农业资源与区划，2013，34（3）：22～27