财政扶持新型农业经营主体发展路径探索*—以湖南省为例

陆利军，何建雄

（湖南省衡阳市湖南工学院经济与管理学院，衡阳　　421008）



财政扶持新型农业经营主体发展路径探索*
—以湖南省为例

陆利军，何建雄

（湖南省衡阳市湖南工学院经济与管理学院，衡阳421008）

随着农村生产力发展和生产关系调整以及政府政策支持，新型经营主体在推进农业转型升级和粮食增产、农业增效、农民增收以及促进农村繁荣稳定等方面，发挥了越来越重要的作用。文章以湖南省为例，着眼于新型农业经营主体的发展现状及其面临的基本困难，在充分掌握各类农业经营主体财政政策需求的基础上提出培育新型农业经营主体的财政政策建议，以期为现阶段新型农业经营主体培育、农业经营体制创新和现代农业发展提供有益的启示与参考。

财政扶持 新型农业经营主体 发展路径

随着农村生产力发展和生产关系调整以及政府政策支持，新型经营主体在推进农业转型升级和粮食增产、农业增效、农民增收以及促进农村繁荣稳定等方面，发挥了越来越重要的作用。全力培育新型农业经营主体，已然成为中国实现农业产业结构顺利转型的关键。结合对现代农业发展基本方向的细致考量，张耀钢［1］提出，培育有竞争力的农业经营主体实为解决‘三农’问题的当务之急，中央农村工作领导小组副组长陈锡文［2］、中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山［3］等学者也发表过类似观点。

作为现代农业建设的核心，大力培育新型农业经营主体势在必行。因此，新型农业经营主体的培育已然成为中国实现农业产业结构转型的关键，财政作为国家扶持农业发展的重要手段，在新型农业经营主体培育方面的作用研究具有重要意义。

1 湖南新型农业经营主体的发展特征

在调研中，课题组发现湖南下属各区县在培育新型经营主体的意识及各类新型经营主体发展的积极性均很高，但也反映出不少困难和问题。总体而言，湖南农业经营主体发生了较大的变化，除了一般的小农经营主体外，出现了专业大户、专业合作社和农业龙头企业为代表的新型农业经营主体“三分天下”的新格局。以新型农业经营主体为核心、多样化的农业经营组织形式正在得到不断的发展。调查还发现，各类新型农业经营主体在个体特征、就业及培训经历、土地经营规模及流转、生产技术水平、产品销售渠道、信息服务方式、生产资金来源等方面，均显示出了各自的特征。

1.1 逐步由单一家庭经营向多元主体经营转变

随着工业化、城市化的推进，湖南的农业经营逐步由单一的家庭经营向多元主体经营转变。湖南各区县目前已初步形成以合作经济组织为纽带、专业大户和家庭农场为骨干、农业产业化龙头企业为支撑的新型农业经营体系，农业经营主体呈现出多元多样的发展态势。

1.2 农业经营主体的经营模式不断创新

目前，涌现了一批规模较大及成长性较好的农业龙头企业，农民专业合作社的发展从量的扩张向质的提高转变。各类新型农业经营主体充分发挥自身优势，相互促进，融合发展，采取订单农业、土地入股、保护价收购、利润返还等多种形式，与农户建立了利益共享、风险共担的多种发展模式。主要有 “龙头企业+合作社+农户”、“龙头企业+基地+农户”、“龙头企业+家庭农场”和“合作社+农户”等4种主要经营模式。

2 湖南新型农业经营主体发展面临的突出问题

新型经营主体的优势和发展的动力来源于资源相对集中所产生的规模经济和规模效益，以及专业化分工所带来的效率的提高。而规模化和专业化需要一系列土地、金融、保险制度以及公共政策的支撑［4］。尽管湖南省已具备较好的基础，但是与发达国家及地区相比，湖南省在培育现代农业经营主体方面还存在较大的差距，大多数新型农业经营主体在农业生产要素获得方面仍然面临着较大的约束。

2.1 支农发展资金约束

新型农业经营主体生产经营投资大、周期长、见效慢，前期资金的持续注入是个硬条件，更是一个硬门槛。一方面是不断增长的需求，而另一方面是涉农融资难度的不断增加。湖南省大多数新型农业经营主体在农业发展资金获得方面仍然面临着较强的约束。在课题组所涉及的调查样本中，几乎所有被调查对象均曾经遭遇过因授信担保困难、申请手续繁复、隐性交易费用高等问题。在调查当中，有85.3%的样本其农业投入资金主要是靠自有资金 。

此外，农业保险作为新型农业经营主体发展的另一个重要融资渠道也存在类似问题。湖南省新型经营主体发展的这一融资渠道的在覆盖面、保障水平等方面略显薄弱。

2.2 公共服务支农政策约束

目前新型主体农业经营主体的发展，带来了服务需求方面的重要转变。相关职能部门基于这些具体需求也出台了不少政策和服务措施，但是还存在缺位现象。具体表现为：一是基础设施建设服务缺位；二是产前规划指导服务缺位；三是产后销售服务缺位。由于生产者专注于生产田地而忽略销售市场，农场与市场没有形成紧密对接，相关部门没有跟进产后销售服务，大量农产品囤积于仓，损失巨大。此外，湖南省还存在着支农政策与现实脱节、政策落实效率等具体问题。一是各项支农政策存在脱节现象。不少支农政策是通过部门逐级下达的，政策之间缺乏整合性和衔接性。且部分扶持政策的灵活性不足，与实际工作需求不匹配。二是政策落实效率不高。不少支农政策从政府下达到农民获得，经过的中间层次和环节过多，导致政策执行中的寻租现象，政策实施成本较高，具有明显的时滞性，政策效率不高［5］。

3 湖南新型农业经营主体发展财政政策需求

第一产业发展的基本特性决定了新型农业经营主体的培育仍然需要适当的政府行为作为支撑。如钱克明等［6］认为，新型经营主体的优势和发展的动力来源于资源相对集中所产生的规模经济和规模效益，以及专业化分工所带来的效率的提高。而规模化和专业化需要一系列土地、金融、保险制度以及公共政策的支撑。

3.1 保障发展资金的政策需求

当前湖南省农业发展正步入增强农业发展后劲、提高农业综合生产能力、促进农业迈上新台阶的关键时期。要实现这些目标，除了制度方面的改革外，均需要付出相当大的发展成本，需要资金和政策的支持。而从现实的角度来看，农业发展需要的大量资金不可能完全依靠政府投资。由于农业在国民经济中的重要地位和自身特征，湖南各级政府应该采取相应措施，通过各种政策措施引导其他市场主体增加对农业的支出，从而建立多元化的农业经营主体培育体制，确保新型农业经营主体有效发展。

3.2 完善公共服务的政策需求

在针对湖南省各区县的调查当中，以种粮大户为主的各类农业经营主体将“农业信息和技术服务”列为第三位的政策需求，并且特别强调在农业科技推广和疾病防疫技术等方面缺乏足够的扶持政策。其一，关于农业农村基础设施，健全配套的基础设施是发展现代农业的依托。农村基础设施的薄弱和欠账，已成为新型农业经营主体发展的严重障碍；其二，关于农业社会化服务，基于新型农业经营主体，促进新农业社会化服务体系建设。增加在农业科技成果转化与推广方面的投资、支持合作组织引进推广新品种、新技术、新设备，提高标准化水平，最大程度地提高当地农民的收入。

4 财政扶持新型农业经营主体发展的实施路径

目前，培育和发展新型农业经营主体的关键在于其发展需求，开发效率。发展机制构建的基本思路是：加快土地、资本和其他生产要素的分配市场取向改革，转变政府支持农业模式，为农业创业和就业创造一个良好的环境，建立新型农业经营主体的退出和进入的机制。

4.1 财政补贴应向新型农业经营主体倾斜

课题组认为，扶持新型农业经营主体健康发展，保障商品农产品供给，需要逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。湖南省除了需要将国家层面上的“粮食直补政策”参照“谁种粮谁享受”的原则落到实处之外，还应该在地方财政补贴方面向新型农业经营主体倾斜。具体财税实施措施如下：其一，每年将良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴的增量主要用于规模种粮的新型经营主体；其二，在扩大种粮大户补贴试点范围的同时，完善政策落实机制和办法；其三，加大对粮食以外规模经营主体的补贴力度。

4.2 切实改善农村金融保险服务

扶持新型农业经营主体发展，资金支持必不可少。而从对湖南省经营主体、基层金融机构的调研情况来看，资金的供求矛盾不可能在短时间内得以解决。课题组认为应该采取如下具体措施：其一，创新农村贷款担保抵押方式；其二，进一步理顺农业保险发展体制机制；其三，支持、鼓励社会力量设立地方农业担保基金公司；其四，鼓励大中型企业和民间资本参与村镇银行建设，为农业主体的农村融资活动提供便利；其五，鼓励支持农村信用社、商业银行、小额贷款公司对农村的信贷支持；其六，鼓励有序发展农村资金互助组织；其七，加大对农业产业化龙头企业金融扶持力度，拓宽资本市场渠道。

［1］ 张耀钢.培育现代农业经营主体推进农业产业化经营.江苏农村经济，2013，（3） ：4～6

［2］ 陈锡文.构建新型农业经营体系刻不容缓.求是，2013，（22） ：38～41

［3］ 张晓山.创新发育农业生产经营主体.中国国情国力，2013，（3） ：10～12

［4］ 钱克明，彭廷军.关于现代农业经营主体的调研报告.农业经济问题，2013，（6）：4～7+110

［5］ 牛文才，丁佳佳，陈修文.构建农业新型经营体系的调查与思考—以临朐为例.山东纺织经济，2014，（9）：57～60

湖南省科技计划项目重点项目（2014ZK2032）；2014年湖南省教育厅一般研究项目（14C0315）；2014年湖南省省情决策与咨询研究课题项目；2015年度国家级大学生创新创业训练计划项目研究成果