水土保持非工程措施的定义及专项规划的主要内容

宁堆虎

(国际泥沙研究培训中心，北京 100048)



水土保持非工程措施的定义及专项规划的主要内容

宁堆虎

(国际泥沙研究培训中心，北京 100048)

[摘要]重点介绍了水土保持非工程措施的定义、水土保持非工程措施专项规划要完成的任务及规划的主要内容。将水土保持非工程措施定义为：除水土保持工程措施、植物措施、耕作措施、管护措施等可布设于土地上的直接防治水土流失的各项措施外，能够促进预防和治理水土流失的政策法规、监测评价、宣传教育、科技支撑、机构能力建设与社会服务等方面的措施。水土保持非工程措施专项规划主要包括了发展现状与形势，规划指导思想、原则与目标，主要任务、近期重点工作、重点项目及投资等内容。

受水利部委托，国际泥沙研究培训中心承担了全国水土保持规划水土保持非工程措施专项规划的编制任务。这是首次在全国水土保持规划中专题开展非工程措施专项规划，因此需要首先对“非工程措施”进行明确界定，明确规划的任务，然后才能开展相关内容的规划工作。这次全国水土保持规划中，除非工程措施专项规划外，同时还开展了水土保持监测网络建设和水土保持科技支撑专项规划。现将非工程措施的界定、非工程措施专项规划要完成的主要任务和主要内容介绍如下。

1非工程措施的定义

非工程措施最早见于防洪管理行业。1992年胡方荣在《美国非工程防洪措施》一文中提及，“非工程措施”作为修建堤、坝、河流整治和分流等“工程措施”的反义词使用[1]。防洪的非工程措施包括两部分内容：一是通过实施洪泛区管理、适应淹浸措施、洪水预报等措施来“改变”受威胁的人和物对洪水的“敏感度”(感受性)；二是通过实施洪水保险、税收调整、防汛抢险及灾后恢复等措施来“改变”洪灾的危害。2003年刘国纬在《论防洪减灾非工程措施的定义与分类》中将防洪减灾非工程措施定义为“通过约束人类自身行为，以改善人与洪水关系，从而达到防洪减灾目的”的一种措施，将防洪减灾非工程措施分为四类，即基于洪水物理属性的非工程措施、基于洪水风险的非工程措施、基于管理科学的非工程措施、基于政策与法规的非工程措施[2]。刘方贵等人于2009年在《防洪非工程措施探讨》一文中将主要的防洪非工程措施明确归纳为：洪泛区土地管理措施、洪水风险管理措施、洪水预报警报系统、防洪减灾政策与法规[3]。

由此可见，防洪管理的非工程措施有以下两个方面特点：第一，非工程措施是与工程措施相对应的反义词；第二，非工程措施包括灾害预报、风险管理、政策法规等具体措施。

本次规划将水土保持非工程措施定义为：除水土保持工程措施、植物措施、耕作措施、管护措施等可布设于土地上的直接防治水土流失的各项措施外，能够促进预防和治理水土流失的政策法规、监测评价、宣传教育、科技支撑、机构能力建设与社会服务等方面的措施。这个定义，用枚举的方法将水土保持工程措施界定为可布设于土地上的直接防治水土流失的工程措施、植物措施、耕作措施、管护措施等措施，将水土保持非工程措施界定为能够促进预防和治理水土流失的政策法规、监测评价、宣传教育、科技支撑、机构能力建设与社会服务等方面的措施。这一定义考虑了以下三个方面的因素：第一，区别工程措施与非工程措施的关键是可否“布设于土地上”。水土保持工程措施与非工程措施的共同点是都能够起到预防和治理水土流失的作用，不同点是工程措施可布设于土地上，而非工程措施不能布设于土地上。需要注意的是：有些措施不能绝对以此标准进行区别，如水土保持监测站点和水土保持科技示范园区都是布设于土地上的措施，因其主要目的不是直接防治水土流失，而仍归类为非工程措施。第二，考虑了水土保持传统。《水土保持术语》(GB/T 20465—2006)将水土保持措施定义为：为防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，改善生态环境所采取的工程、植物和耕作等技术措施与管理措施的总称。同时将水土保持工程措施定义为：应用工程原理，为防治水土流失，保护、改良和合理利用水土资源而修建的工程设施。水土保持工程措施与水土保持植物措施、水土保持耕作措施共同组成水土保持措施。按此定义，传统的水土保持工程措施相对狭义，只包括了梯田、水平沟、谷坊、坝系等内容。因此，为了避免歧义，在定义中不再明确指出与非工程措施对应的工程措施，而是用了枚举的方式。第三，考虑了水土保持实践已开展的工作。在水利部的大力推动下，近几年水土保持非工程措施方面的工作快速推进，取得了巨大的进展。如以水土保持法修订为核心的水土保持法规体系建设、以水土保持监测网络为核心的水土保持信息化建设、以水土流失与生态安全综合科学考察为核心的水土保持科技支撑、以中小学水土保持科普读本编制为核心的科学普及等非工程措施建设都取得了长足进展，极大地推动了水土保持事业的发展。因此，以枚举的方式对水土保持非工程措施进行定义尽可能涵盖了我国水土保持行业近几年已经开展的工作。

2水土保持非工程措施专项规划完成的任务

按照前述定义，水土保持非工程措施规划的内容应当包括所有能够促进预防和治理水土流失，而又不能布设于土地上的措施。根据水土保持工作实际进行归类，这些措施可以归纳为水土保持政策法规、监测评价、信息化建设、宣传、教育、科技支撑、机构能力建设与社会服务等内容。这次全国水土保持规划中，除非工程措施专项规划外，同时开展了水土保持监测网络建设(含水土保持信息化建设)和水土保持科技支撑(含水土保持科学研究、技术推广、标准体系、科技示范园、科学普及等)专项规划，而在非工程措施专项规划中，重点完成了政策法规、机构能力、宣传、教育和社会服务五大体系建设方面的内容。

3水土保持非工程措施专项规划的主要内容

已完成的水土保持非工程措施规划包括了发展现状与形势，规划指导思想、原则与目标，主要任务、近期重点工作、重点项目及投资等5章内容。为便于基层开展相应的工作，现将各章的内容简述如下：

3.1发展现状与形势

本章按水土保持政策法规、机构能力、宣传、教育和社会服务等5个方面的工作，分别回顾和总结了发展历程与现状，阐述了面临的形势和要求，分析了存在的主要问题。

3.2规划指导思想、原则与目标

本章阐述了非工程措施规划的指导思想、原则和目标。原则是三个适应：一是适应依法行政的要求。按照水土保持法赋予水行政主管部门的职责要求，不越位，不缺位。在上位法的指导下建立完善的法律体系，建立健全水土保持机构，配置足够的人员力量，强化业务培训，配备开展工作必备的技术装备。二是适应建设服务型政府的要求。强化各级政府水土保持社会服务职能，完善社会服务体系，建立行政许可网络服务平台，配备服务人员，提高水土保持社会服务水平。三是适应社会和科技发展的要求。适应社会发展对水土保持提出的新要求、新任务，不断完善管理制度。适应科技和信息化的发展趋势，强化水土保持教育和宣传，购置新设备，采用新手段，提供新服务。

3.3主要任务

本章是规划的重点。

政策法规体系建设方面的主要内容包括：完善水土保持法配套法规和制度，适时修订水土保持法实施条例，各级地方政府修订水土保持法实施办法。制定和完善重大制度，建立水土保持行政督查制度；完善水土保持规划制度，建立完整的规划体系，完善规划约束制度，完善规划评价制度；完善公众参与制度和激励机制，推动建立水土流失危害受害人索赔机制；完善程序化管理制度，制定生产建设项目水土保持方案行政审批和专项验收程序，制定生产建设项目水土保持监督检查制度。

机构能力体系建设方面的主要内容包括：建立健全水土保持管理机构，完善水土保持综合协调机构，完善技术服务机构，加强机构人员配备，强化基层监督管理机构建设；提高从业人员业务素质，建立定期轮训制度，规范培训内容，建立职工自学激励机制。

宣传体系建设方面的主要内容包括：完善宣传队伍建设，加强宣传平台建设，做好宣传顶层设计，强化日常业务宣传。

教育体系建设方面主要内容包括：完善水土保持高等教育，完善水土保持学科设置，建立全国水土保持高等教育网络体系；推广中小学水土保持教育，将中小学水土保持科普教育作为考核地方政府水土保持工作的内容，推动中小学水土保持科普教育制度化，大力培训中小学水土保持师资力量，推动中小学水土保持读本教材本地化；推动水土保持继续教育，推动继续教育的制度化和继续教育市场的规范化建设；搞好水土保持教育培训基地建设，完善其综合服务功能，完善科技示范园区硬件服务功能，配备固定的科普教育人员。

社会服务体系建设方面的主要内容包括：完善社会服务机构种类和数量，支持社会服务机构的发展壮大，引导社会服务机构的良性发展，鼓励成立行业协会等社团组织，建立水土保持社会服务质量评估和信誉评价体系，强化对外交流平台建设。

3.4近期重点工作

根据规划内容提出了今后10年水土保持非工程措施方面应当开展的重点工作，并就各个方面提出了具体的工作内容，估算了需要的投资。

政策法规体系建设：分为中央和地方两个层面的配套法规和制度建设，重点是将水土保持法中提出的相关制度具体化，使之在全国范围内得到落实。共提出了基础法规、组织协调、调查与公告、规划、政府目标责任、重点防治区管理、生态补偿、社会参与、生产建设项目管理、工程建设、脆弱区保护、监测评价、人员培训等13个方面的25项制度。

机构能力体系建设：主要是完善地方水土保持行政管理机构和人员配置。提出以各行政区内重点防治区面积为主要指标，以生产建设项目管理强度、重点治理投资和国家级重点防治区面积所占比例等为调节指标，明确省、市、县分别应当配备的水土保持行政管理人员具体数量。强化县级水土保持监管工作，提出以县级行政区域内监督管理区面积(山区、丘陵区、风沙区和容易发生水土流失区的面积)为主要指标，以生产建设项目管理强度、监督检查难度为调节指标，明确需要配备的监督执法人员数量，确保县级水土保持监督管理人员每月最少对辖区内所有动用土石方的生产建设项目和施工点进行一次现场监督检查，每月对辖区内的重点保护区域进行一次现场巡查。根据监督管理工作任务和监督管理人员数量为基层监督管理部门配备适当数量的交通工具和定位系统、摄像机、照相机、执法记录仪等基本执法装备。

宣传体系建设：制订水土保持宣传工作顶层设计方案。明确水土保持宣传工作的目标和定位，对宣传工作的人员、方式、渠道、投资等进行全面的梳理；建立水土保持现代化宣传平台。充分利用网络和移动通信技术，适应自媒体时代的特点，建立健全面向移动终端的水土保持宣传平台，安排专人发布水土保持信息，建立畅通的交流渠道。

教育体系建设：推广中小学水土保持科普教育。实现中小学科普教育的制度化，大力培训中小学水土保持师资力量，鼓励各地的水土保持行政管理人员、科研人员作为志愿者参与当地的中小学水土保持科普教育实践，实现中小学水土保持读本教材本土化。编制统一的水土保持业务培训系列教材。

社会服务体系建设：以市场为导向，鼓励尽快设立一批能够承担水土保持工程质量技术评估和投资绩效评价的技术服务机构，以政府购买服务的方式支持此类机构的发展。完善水土保持对外交流平台建设，增强我国在生态建设领域的国际话语权。

3.5重点项目及投资

根据当前的工作实际，明确了水土保持重大制度建设和流域机构水土保持监督管理能力标准化建设2个重点项目。水土保持重大制度建设主要是对当前全国水土保持工作影响较大又急需出台或修订的水土保持调查与公告制度、水土保持规划制度、重点防治区政府目标责任制与考核奖惩制度、重点防治区划分公告与管理制度、水土保持生态补偿制度、新形势下社会参与水土保持激励政策、生产建设项目水土保持方案审批制度、生产建设项目水土保持监督检查制度、生产建设项目水土保持设施验收制度、水土保持督查制度等10项制度，开展前期调研论证、研究确定技术指标、提出草案等，总投资约需3 600万元。流域机构水土保持监督管理能力标准化建设主要是根据各流域机构水土保持监督管理人员数量和工作量，提出满足最基本监督管理工作需要配备执法装备的数量标准，将各流域现有装备数量与标准需求量对比，即可得到需要配备的各类装备的数量，此项目投资约需2 100万元。

[参考文献]

[1 ]胡方荣.美国非工程防洪措施[J].河海科技进展,1992，12(3):109-121.

[2] 刘国纬.论防洪减灾非工程措施的定义与分类[J].水科学进展，2003(1)：99-104.

[3] 刘方贵，刘岩峰，高学新，等.防洪非工程措施探讨[J].水利科技与经济，2009，15(7)：7-9.

(责任编辑孙占锋)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)01-0014-03

[作者简介]宁堆虎(1963—)，男，山西阳城县人，教授级高级工程师，硕士，长期从事水土保持管理和科研工作。

[收稿日期]2015-10-28

[关键词]水土保持；非工程措施；规划；定义；内容