关于水土保持供给侧改革的思考

乔殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

关于水土保持供给侧改革的思考

乔殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

[关键词]水土保持；供给侧；改革

[摘要]加强供给侧结构性改革是我国当前经济新常态下深化改革、调整结构、促进发展的战略举措。对于水土保持工作来讲，从供给侧的角度推进水土保持改革发展，促进生态文明建设，面临着新的形势和挑战。对如何加强水土保持供给侧改革、优化供给服务、提升供给水平、提高供给效益进行了分析和思考，并从供给制度、服务、产品、要素等方面提出了建议。

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧结构性改革”的概念，供给侧改革成为我国新形势下经济发展的主方向和着力点。供给和需求就像硬币的两面，合二为一，休戚相关，是所有工作不可或缺的两个方面。对于水土保持来说，从供给侧的角度出发，提高认识、更新理念、深化改革、推进发展，对于提升贡献率和保障力、服务经济社会发展和生态文明建设大局，意义重大。

1水土保持供给现状

国家对水土保持的要求是预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，保障经济社会可持续发展。因此，提供水土流失防治产品(成果)是水土保持工作面临的首要需求，是水土保持供给的核心任务。同时，水土保持供给还包括与其相关的制度、管理和服务等。

(1)供给产品。水土保持产品涉及软硬件两方面。硬件方面，主要是水土流失治理、生态文明建设的成果。截至2015年底，全国累计完成水土流失综合治理面积117万多km2，建成水土流失监测点780多个，建成国家和省级水土保持示范园150多个[1]，建成水土保持示范工程1 600多个。软件方面，主要是提供水土保持技术和治理模式、水土保持普查和动态监测成果、年度水土保持公报(2003年起)、水土保持科研成果、水土流失与生态安全科考成果，以及科普读物等文化产品。

(2)供给制度。我国水土保持工作经过60多年的发展已形成基本的制度框架和体系。一是法规体系。1991年水土保持法颁布，2011年3月1日修订后的新水土保持法开始施行。目前，已有27个省份颁布了水土保持法实施办法(条例)，相关配套法规正在陆续出台。二是规划体系。自1993年批复《全国水土保持规划纲要(1993—2000年)》后，国务院又于2015年批复了《全国水土保持规划(2015—2030年)》。水利部相继批复了水土保持信息化、预防监督、监测、科技发展、南方崩岗防治和三峡库区水土保持等专项或区域规划等[2]。三是政策体系。国家出台了《关于加强水土保持工作的通知》(国发〔1993〕5号)等一系列政策文件，涵盖了水土保持监督、治理、监测、信息化、规划、科技、宣传等各个方面。四是标准体系。水利部负责制定水土保持技术标准体系[3]，目前已颁布实施51项。

(3)供给服务。服务社会是水土保持的一项重要工作，主要是从行政审批和监管的角度为社会提供各项服务。一是行政审批。水利部简化了水土保持方案审批和水土保持设施验收两项行政许可审批程序。二是取消资质。拆除市场准入门槛，取消了水土保持方案编制和监测两项工作的资质要求，规定所有企业都可以参与。三是政府购买服务。规定水土保持方案评审和生产建设项目水土保持设施验收技术评估费用由政府财政负担，降低了企业成本。

(4)监督管理。依法、依规实施行业监督管理是水土保持依法行政的重要职责。一是开展水土保持执法检查，落实“三同时”制度。“十二五”期间，全国累计开展各类执法检查近6万次[4]。二是实施重点工程管理。下放水土保持重点工程前期审批和竣工验收权，简化前期工作，加强检查、稽查和督查，规范验收。三是引导社会参与。从20世纪90年代的拍卖“四荒”、户包、租赁、股份合作等形式，到现在的大户治理、公司参与等，国家陆续出台各种激励政策鼓励民营资本参与水土流失综合治理开发。“十二五”期间，民营资本投入水土保持累计达200多亿元[4]。四是加大资金投入。积极争取中央和地方财政资金、国内外银行贷款和赠款等支持水土保持事业发展。2015年中央投入各类水土保持资金80多亿元。1994年和2006年分别启动实施的黄土高原与云贵鄂渝水土保持世行贷款项目共利用世行贷款4亿美元、欧盟赠款1 000万欧元、英国赠款361.22万英镑。

2存在的主要问题

(1)供给制度有待完善。制度体系需要不断丰富完善；按要求应出台的法规、规划和标准，存在不及时和滞后的问题；新形势新发展对水土保持提出了新要求，需要不断制度创新。

(2)供给质量有待提升。现阶段水土保持提供的产品质量整体不高；服务效率仍有提升空间；水土流失动态监测成果具有局限性，还不能全面衡量水土流失变化情况。

(3)供给数量有待加大。全国有水土流失面积295万km2，根据国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》，到2030年全国新增水土流失治理面积94万km2，年均约5.875万km2，供给数量远不能满足需求，与经济社会的发展和生态文明建设的要求差距较大；目前我国现有国家级水土保持科技示范园104个、生态文明工程60个，覆盖范围小，涵盖人群少，与普及生态文明教育的要求有着较大差距；水土保持科技贡献率不高，科研与生产结合不紧密。

(4)供给时效有待加强。供给缺乏时效性，将会导致供给失去其应有的作用，甚至变为无效供给，降低供给的能力和效率。比如，水利部6年前批复了三峡库区水土保持和崩岗治理等规划，但迄今没有实施专项工程，现今项目区状况已经发生较大变化，导致所批规划未实施就已过时；自2003年水利部发布水土保持公报以来，发布时间一般在下一年的年底，历时太长，缺少时效性，作用和影响大打折扣。

3供给侧改革的总体设想

供给侧结构性改革，就是从供给端入手，提高供给效率，增强供给的有效性，实现供给与需求的平衡与统一。对于水土保持来讲，就是提升水土保持工作效能，满足公众、社会和国家对水土保持的需求和要求。

一是需求决定供给。没有需求的供给，是无效供给和资源浪费。应根据需求提供相关产品。如果水土保持提供的产品得不到认可，则很可能就是供给方面出现了问题，供给与需求脱节。要从需求端倒推供给，根据需求确定水土保持产品及其数量、时效等。

二是供给满足并引导需求。一方面供给要满足需求，这是第一任务，要根据需求提供足够多的优质产品；另一方面供给还要引导需求，培育消费理念，引领发展方向。水土保持不仅要满足现阶段的需求，还应具备一定的前瞻性，积极提供符合社会发展趋势的新产品，把水土保持的理念和功能潜移默化地传播给社会公众，培育潜在需求，争取更多理解和支持。

三是实施区别对待政策，提供不同供给。不同地方情况不一，需求也不尽相同，应因地制宜，有的放矢。比如，西部地区对水土保持的需求重点在于发展生产、促进增产增收，而东部地区的需求重点则趋向于改善生态、生态休闲等，这就要求水土保持在不同的地区工作重点有所不同、提供产品有所侧重。

四是需求与供给互为一体，不可分割。没有需求，供给就没有效益；没有供给，需求就会成为空想。水土保持要统筹考虑供给与需求，实现二者的有机统一，贴近民众、走近社会、契合国家发展需求，提高贡献率，增强实效性。

4思考和建议

水土保持是我国的一项基本国策，是生态文明建设的重要内容和基础。随着经济社会的发展和民众生活水平的提高，全社会对水土保持提出了更高的要求，寄予了更多的期望。加强供给侧改革，就是要求水土保持能够提供优质高效、数量充足、内容丰富、品种齐全的产品和服务，满足群众生活、生产和生态需求，也就是要增产能加快治理速度、增库存加大措施保存面积、增杠杆加大社会投入、降成本提高企业效益、补短板提高供给效能。

(1)完善供给制度。制度是顶层设计，是方针和引领。需要不断丰富完善制度设计，为水土保持依法行政提供健全的法规体系和严密的制度保障。一是制定出台省级水土保持法实施办法(条例)和各项配套法规，特别是水土保持补偿费征收使用管理办法；二是贯彻水土保持法的要求，抓紧制定国家水土流失重点防治区地方政府水土保持目标责任制和考核奖励制度；三是推进建立水土保持生态补偿制度；四是研究落实党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计等制度；五是落实国务院批复的《全国水土保持规划》的要求，抓紧编制省级和专项水土保持规划；六是解决撂荒和管护不到位的问题，研究落实水土保持重点工程管护制度。

(2)优化供给服务。管理就是服务，服务是行政的窗口。根据国家深化改革要求，水土保持部门要积极转变政府职能，推进简政放权、放管结合、优化服务，提高效能，激发市场活力和社会创造力。一是进一步优化水土保持行政审批，规范程序，缩短审批时间，明确界限和责任，借助网络平台第一时间告知申请结果；二是规范市场管理，抓紧建立水土保持中介机构信用评价制度，引导市场有序竞争，促进水土保持市场健康发展；三是加大政府购买服务，明确政府职责，把水土保持生态文明工程和科技示范园评定等工作列入政府购买服务目录，减轻地方和企业负担；四是履行行政职责，建立“负面清单”制度，对于不符合规定的生产建设项目的水土保持方案依法限批和不批，落实生态优先，从源头上保护生态环境。

(3)提升供给品质。品质是产品的核心竞争力。要聚焦供给质量、数量和时效等关键环节，切实提高供给品质，提供优质供给。一是提升供给质量，继续提高水土保持重点工程的标准和质量，提供高水平的水土流失防治和高质量的水土流失动态监测成果，以提高财政投资效益，有效评价和反映水土流失变化和水土保持效益情况。二是加大供给数量。扩大水土流失治理面积，提供更多的水土保持防治成果；加快生态文明工程和水土保持科技示范园创建，扩大覆盖范围，涵盖更多人群；加大科技成果、地方水土保持公报和科普读物等软成果的供给数量。三是增强供给时效，加快水土保持重点工程治理进度和速度，及时公报动态监测成果，增强时效性。

(4)丰富供给产品。随着社会的发展，公众和社会对水土保持生态建设的需求越来越多，要求越来越高。水土保持要全面考量各方需求，因需定产，区别对待，整体推进，提供种类丰富的产品。一是根据群众对人居环境、美好生活的需求，加大生态清洁小流域和美好家园建设工作；二是拓宽融资渠道，积极争取水土保持财政资金、吸引民营资本，弥补融资不足的短板；三是加大外资利用，针对“十二五”以来国家层面基本没有新的水土保持外资项目的状况，根据需要和可能，加强对外资特别是赠款的争取与利用，加快水土流失治理速度。

(5)提高供给要素效率。科学配置资源要素，有效聚力生产要素，优化供给体系，提高供给水平和效率。一是建立投入持续增长机制，科学安排水土保持财政资金，“雪中送炭”与“锦上添花”统筹兼顾，突出精准扶贫与小康社会建设；二是发挥政策效益，制定水土保持激励和优惠政策，通过政策红利推动水土保持供给新发展；三是提高技术供给水平，加大科技贡献率，通过技术创新推动水土保持新突破；四是提高管理水平，加强现代信息技术和设施设备的应用，优化水土保持管理系统，强化实时监管。

[参考文献]

[1] 乔殿新.水土保持科技示范园发展探析[J].中国水土保持,2016(1):34-37.

[2] 乔殿新,鲁胜力,王莹.贯彻新水土保持法 做好水保规划工作[J].中国水土保持,2011(10)：1-3.

[3] 中华人民共和国水利部.水利技术标准体系表[S].北京:中国水利水电出版社,2014:27-32.

[4] 刘震.回顾“十二五” 展望“十三五” 水土保持为生态文明建设提供有力支撑[J].中国水土保持,2016(1):1-5.

(责任编辑李杨杨)

[中图分类号]S157

[文献标识码]C

[文章编号]1000-0941(2016)05-0011-03

[作者简介]乔殿新(1970—)，男，山东莱阳市人，调研员，高级工程师，从事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-01-30