国外医疗卫生领域行业组织功能定位及启示

卫李梅 胡琳琳 金平阅 刘晓宁 刘远立

中国医学科学院 北京协和医学院公共卫生学院 北京 100730

·卫生治理·

国外医疗卫生领域行业组织功能定位及启示

卫李梅 胡琳琳 金平阅 刘晓宁 刘远立

中国医学科学院 北京协和医学院公共卫生学院 北京 100730

国外医疗卫生领域行业组织的主要职能包括：行业准入和再认证、行业自律、学术交流与促进、参政、服务行业及会员、维权等，权威的法律授权机制、综合的监管机制以及竞争性的市场化机制是其职能得以充分发挥的重要保障。

医疗卫生； 行业组织； 职能； 机制

欧美等发达国家的行业组织有较高的权威性，行使强大的行业管理职能，充分代表行业的利益[1]，这与其完善的运行保障机制是密不可分的。我国医疗卫生领域的行业组织发展较晚，管理体制和运行机制还存在很多不完善的地方，职能发挥不够充分。本文梳理国外医疗卫生领域行业组织的职能发挥情况及其机制保障，以期为我国医疗卫生领域行业组织更好地发挥其职能提供经验借鉴。

1 国外医疗卫生领域行业组织主要职能

1.1 行业准入和再认证

医疗专业人员的资格认证和准入是发达国家行业组织的一项重要职能。德国、英国、美国、加拿大等国家医疗卫生领域的行业组织依据法律授权开展行医许可和注册工作，并负责继续教育、行医资格再认证等工作。例如，德国的《The Medical Licensure Act》和《Medical Practitioner’s Act》要求医生到所执业地区的医学委员会(state chamber of physicians)注册，并要求医生接受各州医学会(State Medical Associations)组织的继续教育。[2]英国的医学总会(General Medical Council, GMC)和美国各州的医学委员会(State Medical Boards)也参与了医疗许可和医生登记注册和继续教育等活动。[2]意大利所有的医生必须经过医生秩序组织(The Order of Physicians，Ordine dei medici)的注册才能行医。[3]奥地利、法国、德国、荷兰等国强制医师参加再认证，比利时和西班牙等国医师自愿参加，再认证合格者方可继续从业。[4]

1.2 行业自律

行业自律是行业对其自身进行的规范和监管。国外行业自律的常见形式包括评估评审、制定和实施行业规章制度，并对违法违规行为进行惩戒等。例如，加拿大各省医师协会的行业自律形式包括医疗活动调查、纪律处分、处理医患关系并受理病人的投诉、每年对医生的执业水准进行评估等。对于出现医疗事故的医生，省医师协会行使警告、停权停牌、吊销行医资格等处罚权；如果触犯刑律则由法院审理处罚。[5]

(1)通过行业评估评审来加强行业自律。美国医院评审联合委员会(The Joint Commission)独立于政府，通过评估来鼓励医疗机构提供最高质量、最大价值、安全、有效的医疗服务。[6]为了获得该组织的黄金认证标志(The Joint Commission’s Gold Seal of Approval)，医疗机构至少每三年接受一次该组织的现场调查(医疗相关实验室至少每两年接受一次调查)。[6]荷兰医学专业团体为改善医疗服务质量，审核医师的执业水准，自1966年起对教学医疗机构进行同行实地审查(visitatie，同行实地审查项目是通过组织被审查医师所在机构外部的同专科医师形成一个访问团队，每三到五年访问非教学医疗机构进行实地调研，并对其中专科医师的医疗服务质量开展系统性的检查和评估)，20世纪70—80年代在医院建立起医学审计项目(medical audit)，90年代起对非教学医疗机构也开始开展同行实地审查。[4]

(2)注重利用行业规章制度加强行业自律。美国的医学团体特别是全美医生协会制定的各种医疗规程, 不仅是指导医生规范行医的标准, 也是法院处理医疗纠纷的依据之一, 在客观上也起着补充和完善法制的作用。[7]英国医学总会除了主管英国的医学教育和培训以及登记许可以外，还主要负责该国的医疗实践标准的设定，为此制定了《良好医疗实践法案，Good medical practice》，定义了一个优秀的医生应该具有的职业价值观、知识、技能和行为。医生应服从的核心行业标准在这部法案中均有涉及，包括医生的角色、与病人的协作以及尊重病人等,并在一些医疗道德问题上进行了细节性的指导，例如如何让患者知情同意以及对患者进行隐私保护等，尤其提醒医生注意患者安全、儿童保护、临终医疗等方面的责任。[8]

(3)对违法违规行为采取惩戒措施来加强行业自律。德国各州的医学委员会根据行业法(Professional Law)对于违反行业行为法典(the professional code of conduct)的行为采取警告和行业通告的措施，医师委员会发布的违法人员能力不胜任的通告将会直接导致各地的卫生主管部门吊销该违法人员的行医许可。[2]英国医学总会依据1983年颁布的《医学法案》对不法行为采取警告、暂扣或吊销行医许可等措施。[2]法律法规完善且立法地方化的美国，各州都制定有《医疗实践法案》，美国各州的医学委员会(State Medical Boards)会据此开除违反道德标准的会员；对违法的会员采取留用观察或行医限制、暂扣或注销行医许可等措施。[2]

1.3 教育培训和学术促进

一些国家的专科医师培训由行业组织负责。[9]以色列、荷兰和德国等国的行业组织负责制定培训标准、选择培训机构、组织培训和考试等，医师培训合格后由政府颁发合格证书(表1)。

表1 部分国家行业组织对教育培训的参与方式

资料来源：Malke Borow, Baruch Levi and Michelle Glekin, Regulatory tasks of national medical associations-international comparison and the Israeli case. Israel Journal of Health Policy Research 2013, 2:8

除主管专科医师培训以外，国外各行业组织还开展讲座、年度大会等活动，让会员有机会与同行交流，扩大知识面，提高临床操作技能，获得继续学时。[10]此外，许多行业组织还兴办了一批世界闻名的医学杂志，如美国医学会的JAMA，英国医学会的BMJ等，向全世界提供先进的医学信息、杂志、报告、书籍、指南、在线服务等。[11]

1.4 服务行业及会员

提供技术和管理支持是行业组织服务行业及会员的重要方式。美国医院协会是一个非营利的行业组织，下设医疗卫生问题解决方案工作小组，该工作组与卫生部门领导者以及市场合作，致力于解决医院的人力、财务、病人流量和科技等问题，并提供相关的市场分析和教育培训来支持医院的管理决策。[12]

提供生活支持和救济等服务是行业组织服务行业及会员的另一种方式。英国医学会(British Medical Association, BMA)有一个重要的职能是为所有处于经济危机中的医生及其家属、医学生提供经济救助。英国医学会下设BMA Charities Trust Fund和The Dain Fund两大基金。BMA Charities Trust Fund主要为经济困难的医学生和医生、准备参加PLAB考试和GMC考试的贫民提供救助，并为失业医生提供水电费、旅行费用和助残障设备等。The Dain Fund主要资助失业和低收入的医生的子女，包括校服、校园旅行费用、基本的IT设备、助残障设备、早餐俱乐部费用和短期的学费等。[13]

1.5 行业维权

行业组织在维护从业人员法律、经济等方面权益时发挥着重要作用。英国医疗辩护联盟(Medical Defense Union)1895年在伦敦成立,是世界上第一个医生保护组织。成立之初联盟主要为卷入诉讼的会员提供法律援助,促进有利于医学发展的立法。进入20世纪，英国的医疗过失损害赔偿案件急剧增加,法院判决的损害赔偿责任也逐步提高,1924年联盟开始为会员医生提供法律服务,而且承担相关费用,并为医疗过失损害赔偿责任提供全额补偿。2000年联盟与苏黎世财务服务公司组建合资公司——医疗辩护联盟服务有限公司(MDU Services Ltd. MDUSL)，为从业人员提供执业保险产品、管理保单和处理索赔等。[14]英国医学会作为英国医疗卫生领域的工会组织，代表全英国所有的医生行使议价权，学会的会员列席当地的谈判委员会(local negotiating committees，LNCs)，开发和维护医生的就业条款。[15]加拿大各省医师协会也参与医师服务定价管理，纳入卫生医疗体系的医生不论全科、专科和从业形式，其服务费用和报酬计算都由省医师协会和省政府卫生厅协商定价。[5]

1.6 参政

代表行业、会员以及病人的利益进行倡导是行业组织的重要角色。美国精神病学者学会、美国医学会、美国家庭医生协会、美国内科医学协会、美国护士协会等都资助“国会日”，并组织会议安排会员与立法者会面。[16]美国医师协会(American College of Physicians, ACP)每年举办一次“国会日”活动，并利用博客(The ACP Advocate Blog)收集会员对行业有关问题提出的倡议，通过实时通讯平台The ACP Advocate Newsletter对外发布。[17]

2 国外医疗卫生领域的行业组织职能发挥的机制保障及启示

从上文分析可以看出，欧美发达国家的医疗卫生行业组织在行业中地位较高，拥有较多的行业管理权，在行业自律、维权、服务等方面都发挥了比较充分的作用。这些国家行业组织作用的发挥与其完善的运行保障机制是分不开的。

2.1 完善法律授权机制，明确行业组织职能

英、德、美等国行业组织大多接受明确的法律授权行使行业管理职能。例如英国的Medical Act 1983、德国的The Medical Licensure Act以及the 1961 Medical Practitioner’s Act、美国各州的Medical Practice Act等法律授权行业组织制定行业准入标准，并规定从业人员必须经过行业组织的考核和注册才能行医、惩戒行业违法行为、举办学术会议、开展继续教育等活动。国外的法律授权是行业组织职能得以开展的有利保障。目前我国的行业组织在法律授权下实施的管理职能非常少，仅《医疗事故处理条例》授权医学会负责开展医疗事故技术鉴定工作，行业组织的其他职能均没有得到正式的法律授权。因此，要充分发挥行业组织作用，应该在明确行业组织职能的基础上，以法律授权的形式对行业组织职权进行确立，保证其合法性和权威性。

2.2 完善行业组织监管机制，严防行业组织腐败

充分的授权辅之以严格的监管，使行业组织能够规范地地开展行业管理活动，这是国外行业组织充分发挥作用的又一重要保障。一是社会监管。实行严格的信息公开制度，将行业组织置于全社会的监督之下。例如欧洲心脏病学会(European Society of Cardiology, ESC)的信息公开制度规定所有的董事会成员、常务委员、高层固定员工等每年必须根据经济来源的种类(奖金、演讲所得、咨询所得、持股所得、工资等)和多少进行细节性的公开。[18]二是政府监管。2003年，英国成立Council for the Regulation of HealthCare Professionals(CHRE)专门用于监管医疗卫生领域的行业组织，具体职能包括监管行业组织的职能执行情况，对行业组织开展年度审核，对有异议的行业组织内部监管处理结果向议会提供报告。2008年，英国政府设立the Office of the Health Professions Adjudicator专门监管行业组织的专业行为，作为CHRE的补充。[19]目前我国对行业组织的政府监管存在职能交叉和管理空白的问题，不能形成有效的监管。同时，行业组织的社会监管非常薄弱，还没有建立起信息公开制度，也没有形成社会监督的机制。我国行业组织要健康发展、不断壮大，必须建立起适合行业组织特点的监管机制，使其行为得到有效规范，保证其社会公信力。

2.3 构建行业组织的竞争机制，释放行业组织活力

欧美等国的行业组织采取一定的市场化运作机制，行业组织可以对其提供的服务进行自主定价。行业组织之间也存在着一定的竞争关系，使其能够开展形式多样、贴近需求的会员服务。例如美国医学会按照企业的模式运行，可自行制定会费等项目的收费标准，政府只从税收方面进行管制。由于提供了有价值的会员服务，行业机构或人员自愿入会的比例较高，会费收入就成为行业组织收入的重要来源。我国的行业组织由于大多是政府主导建立的，存在一定的垄断性，竞争机制不强。行业组织按照事业单位管理，政府对行业组织的收费标准进行了比较严格的限定。据调查，目前我国医疗卫生领域行业组织的资金来源中，会费收入仅占很小的比例，主要收入来源是企业或基金会赞助、举办培训或会议收入。这就使得很多行业组织只能将精力主要放在组织培训和举办会议上，忽略了其他职能的发挥。我国应促进行业组织有序竞争，建立行业组织的市场化运作机制，推动行业组织工作重心从政府转向行业和市场，提供指导、咨询、信息等服务，充分释放行业组织活力。

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[5] Canadian Institute for Health Information. 加拿大健康信息研究所年度报告[R]. 2014.

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[14] 李国炜. 我们需要什么样的行业组织—以英国医疗辩护联盟为例[J]. 医学与哲学, 2005(11): 64-65.

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[16] William P Moran. Establishing a Health Policy Strategy at the Association Level. Health Care Advocacy: A Guide for Busy Clinicians[M]. Berlin:Springer Science+Business Media, LLC, 2011.

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[19] Seán Boyle. Health System in Transition—United Kingdom(England)[M]. Copenhagen: the European Observatory on Health Systems and Policies, 2011.

(编辑 薛云)

International experiences on the functions of healthcare professional organizations and its enlightenment for China

WEILi-mei,HULin-lin,JINPing-yue,LIUXiao-ning,LIUYuan-li

SchoolofPublicHealth,ChineseAcademyofMedicalScience&PekingUnionMedicalCollege,Beijing100730,China

The aim of the present paper intends to explore the international experiences of healthcare professional organizations and its enlightenment for China. The functions of health professional organizations in advanced countries include certification and accreditation, self-discipline, academic exchanges, political participation, service for industry, member rights protection and so on. The legal authorization, comprehensive supervision and competitive market mechanisms which make sure these functions perform well are worth learning for China.

Healthcare; Professional organizations; Functions; Mechanisms

国家卫生计生委法制司委托项目(2015)；中央级公益性科研院所基本科研业务费(2013)

卫李梅，女(1990年—)，硕士研究生，主要研究方向为社会医学与卫生事业管理。E-mail：738154724@qq.com

胡琳琳。E-mail: hulinlin@sph.pumc.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.12.006

2016-06-07

2016-11-20