淮安市水资源管理问题及对策

贾士权，唐茂清，缪向华

（1.江苏省淮安市水利局防汛抗旱办公室，223005，淮安；2.江苏省淮安市淮阴区水利局河湖管理处，223300，淮安）

淮安市水资源管理问题及对策

贾士权1，唐茂清2，缪向华1

（1.江苏省淮安市水利局防汛抗旱办公室，223005，淮安；2.江苏省淮安市淮阴区水利局河湖管理处，223300，淮安）

水资源管理；问题；对策建议；淮安市

一、基本情况

江苏省淮安市地处淮河流域下游，境内河湖交错，水网密布，具有良好的水资源禀赋和水生态条件。全市多年平均降雨量为970.3 mm，折合水量96.84亿m3，多年平均地表径流量为22.70亿m3，平均地下水资源量为13.23亿m3，多年平均水资源总量为32.64亿m3，年人均水资源量仅636.1 m3，过境水量270.05亿m3。特定的地理位置和气候条件决定了淮安市水资源有其明显特点：一是本地水资源较为贫乏，过境水资源量较多，过境水量是本地水资源量的8.27倍；二是年际变化较大，年内分配不均，汛期降雨占全年的60%～70%；三是降雨量大，产水率低，实际降水产生经流仅为降水的1/4；四是降雨时空分布不均，总的趋势自北向南递增。

为切实加强水利工程管理，合理开发利用和保护水资源，淮安市先后成立了58个国管水利工程管理单位，其中河道类14个，涵闸类3个，泵站类7个，水库类5个，灌区类22个，电站、船闸类7个，现有在职人员1 531人。这些单位承担着全市9条485 km流域性河道，895 km防洪堤防的管理、维护，3座中型涵闸、5座中型水库等控制运用、维护，城区防汛排涝，480万亩（约32万hm2）农田灌溉用水计划编制、调度及维修养护等任务。

二、存在的问题

随着经济社会的快速发展，水资源浪费、水污染、水域占用、水生态环境恶化等问题日益突出，已成为制约淮安市经济社会可持续发展和人民群众生活质量提高的重要因素。

1.输水工程漏损率大

作为用水权重超过60%的淮安市农田灌溉工程依然存在许多薄弱环节，输水损失大，工程配套率、完好率均较低。据统计，中沟以上建筑物配套率80%、完好率66%，中沟以下建筑物配套率65%、完好率56%；全市灌溉工程渠系水利用系数平均水平不足 0.6；镇供水管网漏失率为20%～40%。

2.水资源利用水平不高

首先是水资源利用水平低。淮安市总用水量36.72亿m3，全市人均用水量696 m3，高于全国的人均用水量432 m3；单位GDP用水量654 m3/万元，是江苏省平均水平的2倍；一般工业单位增加值用水量73 m3/万元，高于省平均水平64 m3/万元；农田灌溉亩均用水量622 m3，高于江苏平均水平520 m3。其次是用水管理混乱。改革开放前，集体经济时期实行自上而下的灌溉用水统一管理，采取轮灌制度；改革开放后，农村实行生产承包责任制，分田到户，特别表现在灌溉用水时，大、中、小沟到处架设临时机泵，争水、抢水现象严重，水事矛盾纠纷不断，导致水资源浪费。

3.水资源供需矛盾突出

淮安市现状工程可供水总量是：一般干旱年为34.5亿m3，特殊干旱年为32.7亿m3，可供水量中不含江水北调水量。淮安市现状需水量总体情况是：丰水年为30.5亿m3，平水年为35.2亿m3，一般干旱年为39.9亿m3，特殊干旱年为43亿m3。目前，淮安市一般干旱年缺水5.4亿m3，特殊干旱年缺水10.3亿m3。

4.水资源污染严重

全市废污水排放量2.49亿t，其中工业废水排放量0.84亿t，占33.73%；生活废水排放量1.65亿t，占66.27%；集中式治理设施排放废水8.652万t。水资源浪费增加了废污水排放量，污水直接排入河湖，严重污染河湖。湖泊因长期被围垦、养殖，面积缩小、淤积，大量污染物排放入湖，在湖泊内部沉淀，日积月累，形成严重内源污染。有关研究成果表明，湖泊底泥中氮磷的释放对水体污染率高达20%。全市主要河道上33个水质监测站点、547.4 km河长的水质监测结果表明：水质为Ⅰ类的已不存在，Ⅱ类水河长占评价河长的57.0%；Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水河长分别占28.4%、8.4%和6.2%。

三、主要原因

1.水资源管理体制不顺

长期以来，淮安市的水资源管理体制是分部门管理，即水源工程由水利部门管理，供水与排水由建设部门管理，水质由环保部门管理，导致“管水量不管水质，管水质不管供水，管治污不管污水利用”现象，引发水资源浪费、水环境污染久治不愈等问题。

2.水利工程建设滞后

首先是工程老损严重。近年，尽管对20世纪70、80年代老损工程陆续进行了改造、重建，但是20世纪90年代及21世纪初建的工程也在逐步老化损坏，加之治水理念的改变和经济社会的发展，城市化率不断提高，经济结构不断调整，现有水利工程状况、标准已不能满足新形势下经济社会发展要求。其次，多部门参与工程建设，缺乏统一规划，工程效益得不到发挥。目前，涉及水利工程建设的部门有发改、国土、农业、财政、水利等部门，建设过程中各部门缺少统一规划，时常出现工程立项交叉、重复建设、选址不当、设计不合理等问题，导致工程建成后不能发挥效益。

3.盲目开发围湖造田

过度地开发利用河湖资源，如围湖造田、填河开发、网箱养殖，导致河湖生态环境问题越来越严重，水域面积锐减。洪泽湖从解放初期的2 684 km2萎缩成现在的2 465 km2，缩小了219 km2；里下河湖荡地区最为典型，面积锐减幅度惊人，湖荡面积由新中国成立初期的1 073 km2缩小到现在的58.5 km2。其他湖泊均存在不同程度面积萎缩。

4.污水处理能力不足

目前全市废污水排放总量已达2.49亿t，预计到2020年全市城镇废污水排放总量约4亿t。而目前现有污水处理厂13座，实际治理能力只有1.2亿t；加之管网配套不够、污水处理厂实际运行效率低下，致使大量污染物随污水直接排放河流和湖泊，河、湖、水库污染严重。

5.节约用水意识不强

相当一部分人缺乏节约、保护意识，不仅浪费了宝贵的水资源，同时增加了废、污水排放量，对水环境、水生态产生了不同程度的影响和危害。

四、对策研究

1.理顺水资源管理体制

积极推行水务一体化，由水务局对辖区涉水事务统一管理，改“多龙管水”为“一龙管水”。只有实行供水、用水、排水、治污统一管理，才能定量供水，限制排放，保证水质，实现水资源可持续利用。对水利工程管理单位准确定性，同时要根据定性情况，明确人员编制、管理经费和工程维修养护经费渠道，特别是纯公益性水管单位的管理经费和工程维修养护经费渠道要纳入地方财政预算。

2.确立水资源可持续发展理念

正确处理经济社会发展和水资源可持续利用的关系，主动适应水资源和水环境承载能力，以水定需，量水而行，因水制宜。在城乡规划和建设中，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，充分考虑当地水资源、水生态条件，强化保护优先，统筹考虑涉水事务，科学编制水系规划和河湖整治方案，保证适宜水面率和透水面积，城市绿地和绿岛高程应尽量低于周边地面，以利雨水汇集下渗；有条件的地区可规划新建人工河道、湖泊等，提升城镇品位。在工程设计中，坚持节约集约用地，注重河湖水系沟通、水陆和谐，优先采用生态建材和措施，充分考虑对水生态环境的影响。在工程建设中，要注重维护水的自然循环，尽量保持河湖岸坡的自然状况，优化水利工程建设形式。在水利调度中，保证防洪、供水、除涝功能的同时，注重维护河湖生态水位，保证生态流量。

3.落实最严格水资源管理制度

一是用水总量控制制度。加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。制定有利于水资源优化配置、提高用水效率的技术标准，制定不同地区、行业利用水产品的用水效率控制指标，推广先进适用节水技术；培植各地区、各行业、各流域的节约用水、循环利用、废污水回用和“零排放”先进典型，以点带面，逐步形成节水工程体系。三是水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，加强限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。从严核定水域纳污容量，提出水功能区、重要河流限制排污总量及年度排污总量意见；严格入河排污口审批管理，限制审批新增取水和入河湖排污口。四是水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，定期组织区域用水效率检查、用水户用（节）水审计，评价取用水合理性，强化节水责任和考核，建立动态监测和评价考核机制。县级以上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。

4.全面加强河湖水域管理

从严控制河湖水域占用，确需使用水域的要按照“占补平衡”原则，编制水域等效替代方案，建设等效替代水域工程，并与建设项目同时设计、同时审查、同时竣工和投入使用。切实加强洪泽湖、白马湖等湖泊的保护与管理，建立健全湖泊保护联席会议制度；建立健全骨干河道管理与保护的“河长制”，落实管理机构、职责和经费，积极推行河道保洁社会化管理，建立长效管护机制。河湖岸线开发利用应统筹考虑水生态、水景观要求，留出一定范围的生态隔离带，建设生态廊道。加快主要输水干线清水通道建设，确保水质达到规定目标。加大对非法侵占水域、采砂取土及取水排污等破坏河湖生态健康行为的打击力度，确保公益性功能不衰减、水域面积不减少。

5.大力实施水生态保护与修复

以河湖及水利工程为依托，兴建一批国家级和省级水利风景区。大力实施河湖水系连通工程建设，增强水资源配置调控能力。建设城市活水清水工程，通过控源、清淤、调水、岸线治理等综合措施改善水环境，推进城市黑臭河道整治，消除劣Ⅴ类水体。深入推进水土保持生态建设，积极开展小流域生态治理，加快实施丘陵岗地、荒山、滩涂植被恢复工程，努力减少水土流失。大力开展生态健康河流、湖泊、水库、小流域和水生态文明乡镇、水环境优美乡村建设，丰富水生态文明建设内容。加大自然湿地保护力度，大力建设湿地公园，逐步修复退化湿地，扩大湿地保护面积。大力推进退圩退渔退养、还林还湖还湿地工程，充分发挥湿地净化水质和改善水生态环境的作用。会同市有关部门在洪泽湖、白马湖、里下河湖荡等重点湖泊推行水生态补偿机制建设，鼓励各地开展多种形式的水生态补偿探索。

6.加强水功能区监测管理

积极开展水资源和水生态等指标监测，建立健全水生态监测评价相关技术标准体系。加强县际等重要控制断面、水功能区和地下水水质、水量、水位监测能力建设，监测核定数据作为考核各县区落实最严格水资源管理制度落实情况的依据。加快全市水资源管理信息系统建设，建立水资源管理“三条红线”的控制监测网络和评价指标体系。按照统一规划、统一管理、统一标准的要求，整合各类监测资源，积极建设水资源、水生态和水环境共享平台。充分利用遥感、物联网等先进技术，对水域变化和水生态状况进行监测评估。

责任编辑安天杭

TV213.4

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1000-1123（2016）03-0037-02

2015-12-07

贾士权，高级工程师。