新时期坚持和完善大中型水库移民后期扶持政策的思考

范敏

（水利部水库移民开发局，100053，北京）

新时期坚持和完善大中型水库移民后期扶持政策的思考

范敏

（水利部水库移民开发局，100053，北京）

从实践和理论两个层面论述了坚持和完善大中型水库移民后期扶持政策的必要性和重要性，提出了进一步完善后期扶持政策的建议，对正确认识大中型水库移民后期扶持政策和更好地在实践中发挥后期扶持政策的作用具有较强的针对性和可操作性。

水库移民；后期扶持；政策；思考

2006年，国务院印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号，以下简称国务院17号文件），扩大了水库移民后期扶持范围，明确了后期扶持目标，提高了后期扶持标准，规范了后期扶持方式，落实了后期扶持资金来源，为加快解决全国大中型水库移民生产生活存在的突出问题，推动库区和移民安置区经济社会发展发挥了重要作用，取得了显著成效。近年，随着经济社会的发展，提高征地补偿标准、实现同地同价成为我国征地管理制度的改革方向，新建大中型水利水电工程建设征地补偿标准将与其他工程建设征地补偿标准一致。在这种新形势下，水库移民后期扶持政策是否还有必要继续实施，成为需要回答的一个重要问题。笔者认为，水库移民后期扶持政策事关水利水电事业可持续发展，事关库区和移民安置区社会安定，新时期坚持和完善大中型水库移民后期扶持政策是十分必要和十分重要的。

一、水库移民后期扶持政策发挥的重要作用

国务院17号文件实施以来，全国各地建立健全了水库移民管理机构，制定了一系列规章制度，加大了水库移民后期扶持投入力度。截至2014年年底，中央累计拨付各地后期扶持基金近1 770亿元，部分省（自治区、直辖市）已累计征收0.5厘钱电价加价资金160亿元，累计征收库区基金77亿元。此外，国务院有关部门因地制宜加大了对库区和移民安置区项目和资金的倾斜力度。这些资金重点用于几个方面，包括移民生活直补，关系移民群众以及库区和移民安置区长远发展的基本口粮田建设及配套水利设施建设，交通、供电、通信和社会事业等方面的基础设施建设，生态建设和环境保护建设，移民村群众劳动力就业技能培训、职业教育、生产开发项目等。水库移民后期扶持政策的实施对促进水库移民安稳致富发挥了重要作用，取得了显著成效。

1.移民收入大幅度增长，脱贫致富步伐明显加快

水库移民后期扶持政策实施之前，我国农村移民人均纯收入仅相当于全国农民人均纯收入的50%左右，近一半的移民属于绝对贫困和低收入人口，移民温饱问题突出。自2006年水库移民后期扶持政策全面实施以来，国家加大了对水库农村移民脱贫致富的扶持力度，实行“一个尽量、两个可以”的扶持方式，直补方式可使每人每年直接增加600元的现金收入，同时通过改善库区和移民安置区基础设施和经济发展条件、生产开发、职业技能培训等项目扶持方式，降低移民生产生活成本，增强移民自我发展能力，移民收入有了较大增长，脱贫效果显著。据调查统计，2014年农村移民人均纯收入7 563元，较2004年的1 556元显著增加，占2014年全国农民人均纯收入的76%，贫困发生率降低约15%。从总体来看，水库移民温饱问题基本得到解决，农村移民与农村居民收入差距进一步缩小。

2.库区和移民安置区基础设施薄弱问题有效缓解，移民生产生活条件明显改善

水库移民后期扶持政策实施之前，全国水库移民生产生活条件普遍较差，库区和移民安置区基础设施薄弱、经济社会发展滞后，有1/4的移民村不通机耕路，近1/3的农村移民饮水困难或不安全，2/5的移民村没有卫生室。水库移民后期扶持政策实施以来，各地加大了库区危旧房改造和交通、通信、供水、供电、医疗、教育等基础设施建设的投入，有效缓解了水库移民群众的行路难、吃水难、就医难、上学难、住房差等问题，为库区、移民安置区加快脱贫致富和经济社会发展步伐带来了机遇，注入了活力，有些村组已成为当地社会主义新农村建设的示范村。根据2014年的监测数据，移民村饮水安全率超过85%，基本实现了村村通公路、村村有卫生室、组组通电，适龄儿童入学率基本达到100%，农村移民参加新农合比例大幅度增加。

3.库区和移民安置区社会稳定的基础进一步巩固

水库移民后期扶持政策实施之前，水库移民工作遗留问题较多，积累的矛盾突出，长期以来一直是影响社会稳定的重要因素。水库移民后期扶持政策的实施，不仅使领到600元直补资金的移民感到满意，也缓解了库区和移民安置区“五难”问题，帮助他们解决了一批历史遗留问题，同时还兼顾了非农业户口移民、淹地不淹房人口、小型水库移民、原住村民等连带影响人口的受益问题，消除了非移民人口的不平衡心理，促进了移民与当地居民的团结，为安置区社会和谐稳定奠定了基础。近年各地移民信访量持续下降，突发群体性上访事件明显减少，库区和移民安置区社会总体稳定，移民精神面貌大有改善，对发展前景信心增强，为构建社会主义和谐社会提供了有力支撑。

二、新时期坚持水库移民后期扶持政策的必要性和重要性

水库移民后期扶持问题具有长期性、复杂性和艰巨性的特点，水库移民后期扶持政策是一个符合水库移民安置工作规律的政策，水库移民后期扶持是一条经过实践证明的适合解决移民发展问题的正确道路。在我国新的历史条件下，坚持和完善水库移民后期扶持政策是非常必要和非常重要的。

1.继续实施水库移民后期扶持政策是由水库移民的特点决定的

水库淹没影响具有范围广、集中连片、程度深、涉及人口众多的特点，往往涉及整村、整乡镇、整县人口的大规模迁移，不仅涉及移民生产生活的恢复和经济的发展，而且涉及移民社会重建和融合。例如三峡水库淹没涉及重庆、湖北两地20多个区县，需搬迁城市和县城12座、集镇114座。水库库区和移民安置区一般经济基础差、交通不便、投资环境差，生态环境脆弱、生产条件落后、土地资源匮乏，移民就业能力不足。移民搬迁安置后，其生产生活水平的恢复存在明显的U形特征。相当一部分移民搬迁后，因生活环境改变，原有的生产技能、生活习惯被迫改变，原有的维系社会可持续发展的人文与社会基础被破坏，以及个人消极心态影响等，很容易发生介入型贫困风险，产生 “次生贫困”。水库移民的这种特点，决定了水库移民搬迁后，其生产生活水平恢复和社会融合需要一个较长的过程，难以一下子得到恢复和超过搬迁前的生活水平，需要给予适当的后期扶持。

2.继续实施水库移民后期扶持政策是弥补水库移民承担的隐性成本的需要

目前，我国水库移民补偿范围仅限于被征用的财产价值以及可以量化的财产损失、迁移损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的实物损失，而难以量化的社会功能损失和个人心理调适等方面未能得到补偿。水利水电工程前期论证时间长，国家对拟建水库所在地区的投资力度往往会相对较低，一定程度上限制了库区的经济发展，再加上从停建令发布到移民搬迁安置期间，库区不能与其他地区同步发展，现阶段无法将隐形机会成本纳入补偿范围，基本是由当地和移民来承担。部分水库移民异地搬迁后，其原有的农业生产技能无用武之地，失业风险增大，往往需要重新学习生产技能，掌握新的生产技术，适应新的生产习惯，这种移民人力资本损失目前也没有得到完整的补偿。水库移民远迁后，原有社会关系网络会被破坏。社会关系网络是社会资本最直接的载体，社会关系网络的破坏将直接影响水库移民个体社会资本的减少，新的社会关系网络重建困难，目前这部分移民社会资本损失也未能得到完全补偿。因此，需要通过后期扶持有针对性地帮助移民尽快发展，提高生产技能和适应能力，重建社会网络。

3.继续实施水库移民后期扶持政策是移民合理分享工程效益的需要

水库工程建设在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面具有巨大综合效益，但是水库移民往往难以分享这些效益，反而要承担水库工程建设带来的负面影响。而公路、铁路等工程建设中被征地农民往往能从工程建设中分享效益，沿线被征地农民在工程完工后，都可以直接从工程中受益，如改善交通出行条件，间接分享工程建设对当地社会经济发展带来的效益。解决这一问题的途径就是要在政府干预下，强制某一经济活动主体承担部分或者全部社会成本，但目前在实践中效益分享机制尚未有效建立。近年国家提出了研究建立生态补偿机制，有些地方开展了一些积极探索并取得了一定成效，但是由于生态补偿涉及复杂的利益关系调整，移民分享效益的机制尚未建立。在此情况下，后期扶持是补充移民损失机会成本、分享工程效益的一种较好形式，是有效促进工程建设与移民安置共赢的政策措施。

4.继续实施水库移民后期扶持政策是构建和谐稳定新库区的需要

水利水电工程移民是一项庞大而复杂的系统工程，涉及人口、资源、环境、政治、经济、社会、文化等诸多领域，与其他工程项目相比，涉及的利益关系最为复杂，移民过程总是会产生各种矛盾、冲突甚至对抗。移民问题解决的好坏不仅关系着水利水电工程的顺利建设，更关系着社会的稳定和长治久安。水库移民后期扶持政策正是从机制层面化解经济利益冲突和社会矛盾的有力举措。因此，继续实施后期扶持政策，将可持续发展理念融入库区工程建设、移民安置和生态环境保护建设中，逐步建立库区经济发展、水库移民增收、生态环境保护、农村社会稳定的长效机制，使水库移民共享改革发展成果，这是实现库区和移民安置区经济社会可持续发展的有效途径。

5.继续实施水库移民后期扶持政策是维护移民政策严肃性和持续性的需要

《中华人民共和国水法》第29条以法律形式赋予后期扶持政策以合法地位，国务院令第471号和国务院17号文件以行政法规的形式对后期扶持政策作了详尽的规定。水库移民后期扶持政策的实施，从规划编制、人口核定、组织实施，到资金征收与管理、监督管理、保障措施以及机构设置等已经形成一套相对完整、稳定、系统的政策体系。水库移民后期扶持政策涉及广大移民群众的切身利益，涉及水利水电事业的健康发展，必须保持稳定性、平衡性、持续性和严肃性，不宜朝令夕改。因此，只有继续实施后期扶持政策，保持相对稳定性和持续性，才能促进经济稳定、政治稳定、人心稳定和社会稳定。

6.继续实施水库移民后期扶持政策是移民工作面临新形势的需要

新时期党中央、国务院的一系列重大战略决策对移民工作提出了更高要求，需要更加注重保护移民的合法权益，让广大移民群众共享改革发展成果，实现移民与全国人民同步进入小康社会的目标。同时，随着改革开放不断深入，市场配置资源发挥决定性作用，利益多元化和投资主体多元化发展，对有效协调和整合多元化的利益需求提出了更高的要求。继续实施水库移民后期扶持政策，进一步加大后期扶持力度，对加快解决移民生产生活中存在的问题、促进库区和移民安置区发展、为水利水电事业发展创造良好环境具有重要的意义。

三、完善水库移民后期扶持政策的对策建议

认真总结水库移民后期扶持政策实施的经验，适应水库移民工作面临的新形势、新要求，对水库移民后期扶持工作提出以下建议。

1.着力解决移民长远生计，促进移民增收

后期扶持政策近期目标已基本实现，今后重点应转向解决移民生计、促进移民增收上。同时，应丰富移民精神文化生活，提高其参与社区建设的主人翁意识，增强其社区归属感，促进移民尽快融入当地社会，实现库区和移民安置区的长治久安。

2.因地制宜，集中力量实施精准帮扶

大力推行 “一村一策”“整村推进”，受益对象到个体。以移民安置村为基本单位，以建设移民美丽家园为目标，因地制宜，统一规划，综合施策，集中力量解决移民基础设施和移民生计问题，确保移民受益。

3.整合资金，拓宽筹资渠道

大中型水库移民问题量大面广，投资需求较大，仅靠移民部门的资金是无法完成的。需要拓宽投资渠道，坚持以后期扶持资金为引导，有效整合各行业、各部门支农惠农资金，积极鼓励和引导民间资本，投入到移民后期扶持项目中。

4.充分发挥移民群众的主动性

项目选择由移民群众民主决定，项目建管实行移民群众“自建、自有、自管、自用”，积极加强政府监管服务，使移民权益最大化、投资效益最大化、行政成本最小化、跑冒滴漏最小化，带动移民群众自建家园的积极性和创造性。

5.切实加强监督管理

在现有监督检查制度基础上，由省级水库移民管理机构开展年度、阶段性和总结性的验收，确保达到年度计划、规划的阶段性和最终目标。

[1]曾培炎.在全国水库移民工作会议上的讲话[R].2006.

[2]杨云彦，等.社会变迁、介入型贫困与能力再造[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[3]孙中艮，施国庆.水库建设对移民社会资本影响及其重构路径[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2009（2）.

责任编辑 张金慧

Reflection on upholding and perfecting follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration

//Fan Min

The paper expounds the necessity and importance of upholding and perfecting follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration in practice and theory.The suggestions are put forward of further perfecting follow-up supportive policies,which produce a strong pertinence and maneuverability in correctly understanding follow-up supportive policies for large and medium-sized reservoir region immigration and better exerting the role of follow-up supportive policies in practice.

reservoir region immigration;follow-up support;policy;reflection

TV632+D632.4

B

1000-1123（2016）05-0062-03

2016-01-05

范敏，调研员，高级经济师。