盐城市水利工程确权管理对策探讨

何玉良，童国华，杨启明，唐如洋

（1.江苏省盐城市水利局，224002，盐城；2.江苏省盐城市河道管理处，224002，盐城）

盐城市水利工程确权管理对策探讨

何玉良1，童国华1，杨启明2，唐如洋1

（1.江苏省盐城市水利局，224002，盐城；2.江苏省盐城市河道管理处，224002，盐城）

水利工程；管理；对策措施；盐城

一、盐城市水利工程现状

新中国成立以来，江苏省盐城市先后掀起了3次较大规模的治水高潮，一批规模大、影响广的水利重点工程项目相继上马建成，平地开挖了苏北灌溉总渠，拓浚了“四大港”，修建了挡潮闸，建成了通榆河和淮河入海水道，加固了沿海堤防,启动实施了城市防洪，防洪、排涝、挡潮、灌溉工程体系日益健全。

二、盐城市水利工程确权划界中的问题

1.历史问题

1992年9月，根据原国家土地管理局、水利部﹝1992﹞国土籍字第11号《关于水利工程用地确权有关问题的通知》精神，盐城市政府批转原市土地管理局、市水利局《关于水利工程用地确权定界工作的意见》（盐政发〔1992〕204号）推动了全市首轮水利工程确权定界工作。盐城市市直及所辖县（市、区）水利工程管理单位层层摸底，查找工程建设时征地的原始资料，调查管理范围的现状及土地被占原因，对管理的范围进行认真界定，初步绘制管理平面图，由土地管理部门与水利工管单位进行勘查定界，埋设界桩，绘制水管单位地籍图，并由土地管理部门颁发土地使用证。由于时间跨度长，基层单位历史资料不全，给水利工管单位确权定界工作带来一定的难度，只在大型骨干工程取得了一定成果。至2005年，市直工程管理处和通榆河枢纽处所属工管单位、运东船闸都相继进行了确权定界，领证率达95%。盐城市境内苏北灌溉总渠、海堤、废黄河堤、灌河堤相继完成确权定界；淮河入海水道建成后由省入海水道管理处进行了确权定界；通榆河（中段）全线贯通后由市水利工程管理处对通榆河（中段）全线河堤进行确权定界，成为唯一由市掌握土地使用权的河道。其他河道工程确权定界相对滞后。

2.现存问题

一是确权划界覆盖率低。20世纪90年代初开展的确权划界仅对部分省管重点水利工程进行了确权划界，而对于90年代后期至今兴建的一批大中型水利工程，大部分均未进行确权划界，水利工程确权划界总体覆盖率不高。二是部分已划界成果发生变化。已埋设的界桩及保护标识牌相继损毁、破坏；不少地段已确权划界范围地籍情况发生变化而未及时更新，有的管理范围已被建筑物、农田占用。三是已确权成果不适应现行管理要求。鉴于当时条件限制，已确权的成果资料均为纸质件，绝大部分地籍权属图采用手绘图纸，未进行信息化处理，不适应水利管理现代化、信息化要求。

三、水利工程管理范围划定工作必要性

1.政府依法行政的需要

《中华人民共和国水法》等涉水法律、法规对河道堤防管理范围划界确权作出了明确规定，河湖和水利工程管理范围是进行水行政执法管理工作的界域，是依法行政的基本条件，如果没有明确的管理界线，水行政执法管理工作就没有基础和依据。

2.贯彻新时期治水方略的需要

党的十八大以来，习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期水利工作方针对加强水利工程管理、保证水利综合效益的长期发挥提出了更高要求。党的十八届三中全会提出“对水流等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。新出台的“水十条”对保护生态空间、严格水域岸线用途管制提出了明确要求。江苏省委十二届六次全会要求按照中央统一部署，明确实现自然生态空间统一确权登记，切实加强河湖和水利工程管理与保护。因此，加快实施河湖和水利工程管理范围划定工作是贯彻新时期水利工作方针、进一步明晰水利资产产权、加强水利工程管理、促进水利工程兴利除害效益长久发挥的一项重要基础工作。

二战结束后，科恩前往纽约大学深造，并获得生物化学博士学位，当时他的研究方向是抗体。后来，他前往巴黎巴斯德研究所，与法国生物化学家雅克·莫诺（Jacques Monod）共事，并成功描述了一组名为“乳糖操纵子”的大肠杆菌基因。这组基因负责为分解糖分（尤其是乳糖）的蛋白质编码。他们还共同探讨了基因如何开启和关闭，莫诺更是凭借此项工作，荣获1965年诺贝尔医学或生理学奖。

3.推进水利管理体制改革的需要

《水利部关于深化水利改革的指导意见》明确提出要强化河湖管理与保护，加强河湖空间用途管制，并按照分级管理的原则落实河湖管护主体、管护责任和经费。针对全市水利工程权属不清、责任不明以及管理队伍不健全、专业化水平不高、管养分离不彻底等问题，必须积极按照水利管理体制改革的要求，扎实开展河湖和水利工程管理范围划定工作，进一步界定水利工程资产权属，为科学利用水土资源，推进管养分离制度的实施，建立科学、规范的管理体制提供基础条件。

4.确保工程安全运行的需要

河道、湖泊、堤防、闸站等水利工程是保障经济社会发展的公益性基础设施，是防洪保安的生命线工程。由于不少地方重建轻管的传统观念尚未完全扭转，与水争地、乱占乱建、无序开发的违法现象时有发生，严重时引起河道缩窄、岸线崩塌，造成行洪排涝不畅、堤防险情加剧，削弱了水利工程兴利避害功能，影响了区域防洪除涝安全。因此，开展河湖和水利工程管理范围划定工作，加快建立科学规范的工程管理体系对于确保工程安全运行十分必要。

四、本轮确权划界任务及难点分析

1.总体目标和任务

根据水利部、江苏省关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的总体要求，结合盐城市实际，本次需要划定管理范围的水利工程重点是165条 （段）列入江苏省骨干河道名录以及重要县内的河道、11座湖泊、671 km一线和二线海堤、117座大中小型闸站工程。具体目标为：2016年完成40条（段）河道、10座湖泊、601 km海堤、86座大中小型闸站工程管理范围划定工作；2017年完成75条（段）河道、1座湖泊、70 km海堤、31座大中小型闸站工程管理范围划定工作；2018年完成其余50条（段）河道管理范围划定工作；2019年全面完成验收。

2.难点分析

①历史遗留问题多。长期以来，水利工程管理边界不清、权属不明现象比较突出。水利工程管理用地被侵占现象较为普遍，有的地段历史上就一直由老百姓耕种甚至被地方政府作为责任田分给农户种植、建房；有的工程由于建设时间久远，档案资料不全，给办理确权手续带来一定难度。

②用地指标落实难。大部分中小型水利工程在工程建设时没有将工程和管理范围征用列入工程概算，未能办理土地征用手续，本次如办理确权手续，涉及耕地的需要增加用地指标还要承担资金补偿，地方政府落实耕地占补平衡和资金补偿难度大。

④组织协调工作量大。河湖和水利工程管理范围划定工作政策性强，涉及面广，工作量大，从实施方案的编制、符合性审查、政府批复到实施过程的项目管理、资金保证、矛盾协调、总体验收等环节都离不开地方政府及财政、国土、规划、林业、环保等相关部门的配合支持，特别是工程属地乡镇、村、组在用地范围、界桩埋设方面的矛盾协调工作尤为重要。同时，在技术层面上完成水利工程管理范围划定工作离不开测绘、档案、检测等相关行业的技术支持和服务支撑。

五、对策措施

1.建立机制，协调推进

首先必须建立政府主导、相关部门参与的组织协调机制。盐城市以及所辖各县（市、区）政府均成立了河湖和水利工程管理范围划定工作领导小组，政府分管领导任组长，市、县（市、区）水利局主要负责人为副组长，发改、水利、国土、财政、规划、交通、城建等相关部门负责人为成员，并明确了部门职责。

2.先易后难，分类指导

遵循先易后难、分类指导、分批分类推进的原则，在保证划界工作的基础上，对于具备条件的同步实施权属界定。对于管理范围已领取土地使用证的河湖和水利工程，本次对权属边界作进一步核实确认，并做好地籍信息化工作；对于在前期工作阶段已划定用地红线、征用补偿但管理范围未领取土地使用证的河湖和水利工程，须完善土地权属登记手续，领取土地使用证，并进行地籍信息化；对于虽未办理征用手续但其占用管理范围现状为国有土地范围的水利工程，按照水利工程用地的土地性质进行确权登记。

3.试点先行，示范引导

江苏省水利厅、国土厅、财政厅于2015年开始了试点工作。盐城市东台市作为全省13个试点县（市）之一，明确以海堤和大中型泵站作为试点内容先行开展管理范围划定工作，在试点项目推进过程中实行项目法人制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和代建制，取得了很好成效，将为从面上全面推进管理范围划定工作提供示范引导，发挥积极作用。

4.规范实施,保证质量

科学组织实施河湖和水利工程管理范围划定是保证工作取得成效的关键。为加强这项工作的过程控制，规范管理程序，建议参照水利基建程序，县（市、区）或水利工程管理单位成立项目法人，通过公开招标或竞争性谈判确定实施单位，推行监理制，引进第三方检测，有条件的地区可试行“代建制”的建管模式，通过规范实施，把好过程质量控制关、进度工期关，确保有序推进，按期保质完成工作任务。

责任编辑 董明锐

F323.213+TV

B

1000-1123（2016）18-0046-02

2016-06-29

何玉良，副局长，高级工程师。