赋予设区的市以地方立法权之审视

吴晓南

武汉大学法学院，湖北　武汉　430072



赋予设区的市以地方立法权之审视

吴晓南

武汉大学法学院，湖北武汉430072

摘要：地方立法是中国特色法治建设的一个重要环节，赋予设区的市以地方立法权可以更大限度的发挥地方的自主权，改变目前中央权力过大，地方无权的窘境。与此同时，改革必须在法治的框架下进行，赋予设区的市以地方立法权也有利于确保改革不偏离法治的轨道。但是如何防止重复立法、维护法制统一性也是亟待破解的难题。

关键词：设区的市；地方立法；法治

一、引言

立法权是国家权力中的核心环节，洛克曾指出：“立法权是最高的权力，是指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。”那么到底何种主体享有立法权就涉及到立法权限的问题。而立法权限，即在一个法治国家，可以通过立法形式来行使的全部国家权力。立法权限的划分则体现了一个国家立法权行使的方式以及不同立法主体所享有的立法权的范围。立法权限可以从横向和纵向两个角度来考量，从横向上来看主要指的是中央国家机关之间立法权力的配置，从纵向上来看主要指的是中央与地方立法权限的配置问题。本文主要论述的就是立法权限的纵向配置。中央与地方立法权力的配置问题是国家权力纵向配置中的核心组成部分，决定着整个国家权力配置的状态和中央与地方关系的基本格局。一个国家立法权力纵向配置得当，能使国家权力有序、高效、健康的运行。立法权力纵向配置不当，则可能产生重大危害，轻则导致立法体系内部混乱，重则可能导致中央与地方发生权限争议，导致政治冲突、地方暴乱或国家政权不同程度的变动等。①

二、赋予设区的市以地方立法权的积极意义

十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，对中国的政治发展乃至整个社会主义现代化事业建设来说，具有重大而深远的理论意义和现实影响。

国家治理现代化必然要求强化宪法和法律的权威，法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力。发挥法治在国家治理过程中的作用是国家治理现代化的重要要求，当下不少城市在进行城市治理的过程中，由于缺乏地方立法权，完全依靠各式各样的行政规范——“红头文件”。这是行政主导下治理模式的必然产物。由于受制于制定者的水平，质量难以达到国家治理现代化的要求，在现实生活中政府乱用“红头文件”，增加公民的负担，设置不合法的行政处罚等屡见不鲜。同时目前法律没有规定人大对这类规范性文件的监督方式，仅仅规定了市级政府制定的规范性文件必须要报省政府备案，但是否要向人大备案并没有作出明确的规定。以致监督方式过于单一，难以防止其违反宪法、法律以及其他上位法的规定。赋予设区的市以地方立法权能够使相关的城市名正言顺地进行立法活动，将行政规范上升为法的形式，保证权力行使的权威性，将国家治理的主导权由行政机关转变为立法机关，同时通过相应的备案审查制度有效防止地方权力的滥用，维护法制统一，保障公民的合法权益。

国家治理现代化必然要求授予地方政府更大的自主权，强化地方自治。我国作为一个统一的多民族国家，单一制下的中央政府享有极大的权力。但随着市场经济的不断发展，地方越来越强调其自身所享有的自主权。有人担心地方自治权扩大会威胁国家的统一，使国家处于“无政府状态”。但是，一个民主国家，一个真正信仰人民主权的政府，是不应有这种“担忧”的。通过纵向分权建立起一个有权威、有内聚力的中央政府和上级行政机关以及有活力、有向心力的地方政府和基层行政机关。改革开放以来，经济发展的区域差异已是一个不争的事实，一刀切的立法模式显然不利于各地因地制宜的发展。实践证明，依靠行政性的收放权，是难以实现兼顾地方差异性的国家正常发展的。要改变行政体制中权力循环的怪圈，必须着眼于从立法体制上对中央与地方的权力进行正确的划分。②赋予设区的市以地方立法权，从纵向上有效实现中央与地方的分权。

国家治理现代化必然要求加强人民代表大会制度建设。国家治理现代化需发挥各级人大及其常委会在立法、法律监督上的重要作用。地方人大要摆脱地方政府“橡皮公章”的窘境，就必须要让人大的立法权落到实处。依法治国，建设社会主义法治国家，离不开地方各级人大的积极作为，特别是在全面深化改革的关键时期，要用法治引领改革，更加需要地方各级人大强化自我主体意识，科学立法，为地方经济建设保驾护航。赋予设区的市以地方立法权，从外部给予地方各级人大及其常委会一定的压力，促使其改变过去不作为的工作方式，积极履行职责。赋予设区的市以地方立法权亦在促进人大强化自身建设，当前地方人大工作人员法律素养普遍不高，难以承担地方立法的重任是赋予设区的市以地方立法权的重要内在障碍。如今立法法明确赋予设区的市以地方立法权，迫使人大工作人员加强自我学习，提升自我的法律素养，为法治中国添砖加瓦。

国家治理现代化必然要求公民有序参与民主政治实践。从国家统治向国家治理转变，最为重要的特点就是主体的不同，过去国家管理的主体主要是政府或其他国家公共权力机关，现在的国家治理主体则是多元的，强调公民的政治参与。现代民主政治的核心问题之一，就是公民如何参与到国家的运行管理中，通过有效的政治参与达到自治和对政府行为的有效规控，从而在政治决策中反映自己的政治诉愿，影响政治决策的落实与执行。随着经济社会的发展，公民主体意识的觉醒，公民渴望参与到国家治理活动中去，不仅关注立法规定了什么，而且关注立法为什么这样规定；不仅关注立法的结果，而且关注立法形成的过程。赋予设区的市以地方立法权，扩大地方立法权的主体范围，让更多的公众亲身参与到立法活动中去，不仅直接向国家权力机关表达自我的意愿，而且可以有效监督立法活动。

三、赋予设区的市地方立法权必须直面的挑战

赋予设区的市地方立法权是一个较为争议的话题，在相关制度尚未健全的情况下，盲目赋予设区的市以地方立法权，可能会造成地方保护主义盛行、破坏法制统一、县市关系混乱等。笔者对此提出三点浅薄的建议：

(一)以特色立法破解重复立法的诟病

当前地方立法中重复立法的现象广泛存在，这也是学界反对赋予设区的市地方立法权的主要原因。重复立法不仅包括下位法对上位法的原则、目的的简单重复，还包括同级法律、对下级法律的照搬照抄。重复立法使得地方立法的注意力不是通过地方立法的自主性来解决地方的特殊问题，而是徘徊在地方立法的创新条款与中央立法之间的边缘，体现地方立法的怠惰。面对这样的问题，就更加要突出立法的地方特色，赋予设区的市以地方立法权，使地方立法主体范围进一步扩大，盲目的照搬照抄式立法，不但无法产生应有的作用，而且会对法治建设造成严重的破坏。未来的地方立法应坚持宁缺毋滥、提高质量，从当地经济社会发展的实际需求出发，结合实际情况，有效立法，让法律真正发挥应有的效能。

(二)以开门立法提高立法质量

立法质量不高，公众对法律缺乏认同感，难以信仰法治，地方立法的效果就会大打折扣，有法而不执行比没有法进行规制对法治建设的破坏性更大。赋予设区的市以地方立法权，导致地方人大工作压力变大，对专业性的人才需求也就更大。首先，充分利用当地的高校资源。邀请知名教授提出立法建议，让先进的法治理念、法治思想融入到地方立法实践中，推动地方立法科学化进程。其次，拓宽公民参与立法的途径。一是让公民参与到立法规划中，编制五年立法规划和年度立法规划是立法工作的重要前提。在编定立法规划时，立法机关可邀请民众参与，积极听取意见并及时反馈。二是强化公众对立法的监督，立法活动是一个复杂的过程，特别是赋予设区的市以地方立法权之后，对立法的监督就更为重要。当一些地方性法规、地方性规章不再适应地方经济建设发展的需要，或者说存在违反宪法、法律或其他上位法的情况时，人大要定期进行清理以维护法治的权威。三是要完善听证制度，立法法应将听取公众的意见作为立法的必经程序，如果没有经过该程序有可能会导致相应的法律被撤销的后果，但目前听证制度，仅仅是选择的一个方式，而非必经程序。

(三)以强化监督维护法制的统一性

地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，赋予设区的市以立法权意味着享有地方立法权主体的扩容，随之而来的极有可能是立法越多，秩序越混乱的怪象。立法权本来就是国家权力，地方所享有的立法权也是来自于国家的授权，维护法制的统一性是强化法治权威的必然要求。若要强化对立法的监督，从目前来看，还是由立法机关作为监督的主导方较为合适。首先，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由作为国家权力机关和立法机关的人大主导监督再合适不过。其次，司法审查制度虽然在世界范围内备受推崇，但它并非一条不证自明的公理，即使在其发源地美国也是一直备受争议，采用司法审查制度进行监督，最关键的问题就是该国的立法权强大到已经引起社会的不安，而司法权又得到充分的社会信赖，目前来看，我国还不具备相应的条件。同时现行的宪法、立法法也赋予了人大的立法监督权，因此发挥人大的立法监督是新形势下势在必行的措施。一是明确地方立法授权的范围，过往一直我们关注的焦点是如何防止立法权的膨胀，如今设区的市享有立法权之后，要防止的就是地方政府绑架立法机关，将自己的意志强加给立法机关，为自我的扩权寻求合法的外衣，这就必须要限制地方立法权，将设区的市的立法权仅仅限定在城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项，并且细化相应的标准，明确越权的法律后果，从源头上防止立法权的滥用。二是强化省级人大及其常委会对地方立法前质量评价机制，从立法的必要性与可行性、合法性；效益与成本来具体分析，从立法项目所涉及的上位法、同位法、其他地方的同类型法规进行立法比较分析和法律分析，对该立法调整对象过去与现在管理状况进行历史分析与事实分析。③三是建立法规的定期清理机制，及时协调法与法之间、法与社会变化和需要之间的关系，从而能够及时地发现与避免立法冲突，防止集中清理带来的不良影响。④

四、总结

赋予设区的市以地方立法权是对地方自治的积极回应，也是对纵向权力的再分配。但是由于高水平法律人才的缺乏，配套的监督制度尚未完善，全面放开地方立法权，难免会带来破坏法制统一的隐忧。作为全面深化改革的一项重要举措，应当遵照循序渐进的改革原则，不能妄图毕其功于一役，否则可能是事倍功半，不仅达不到良好的法律、政治、社会效果，还会危及国家的法治基石。

[注释]

①任广浩.当代中国国家权力纵向配置问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2012：112.

②郭万清.应赋予设区的市地方立法权——对城市地方立法权的新思考[J].江淮理论，2010.3.

③俞荣根.地方立法前质量评价指标体系研究.地方立法的理论与实践[M].北京：法律出版社，2013.91.

④汪全胜.制度设计与立法公正[M].济南：山东人民出版社，2005：361.

作者简介：吴晓南(1991-)，男，汉族，广东佛山人，武汉大学法学院，宪法与行政法学专业2013级硕士研究生，研究方向：地方政权建设与人大制度研究。

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)01-0074-02