新常态下避灾移民城镇化安置模式研究——以陕南移民搬迁为例

周君璧

新常态下避灾移民城镇化安置模式研究
——以陕南移民搬迁为例

周君璧

随着人地矛盾的日趋加重，传统大农业安置方式面临越来越大的困难。以城镇化安置作为避灾移民安置思路，不仅能很好地解决人地矛盾问题，而且会促进城镇化发展，实现一举多得。以陕南移民为例，提出在新常态下，因地制宜，采取城镇化安置模式，以实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

新常态；避灾移民；城镇化安置；陕南

1 引言

新中国成立以来，在移民安置方面，尤其是重大建设工程移民安置，有很多种方式，按照是否外迁，可以分为就地安置和外迁安置；按照是否给移民土地生产资料，可以分为有土安置和无土安置；按照移民搬迁后的生产生活方式，可以分为农业安置和非农业安置；按照移民的居住方式，可以分为集中安置和分散安置。其他类型的还有避灾移民、生态移民、扶贫移民等，而“以农为主，以土为本”的大农业安置方式是传统移民安置所遵循的原则。

避灾移民是指为躲避频发的自然灾害，在灾害发生前，自发或有组织的大规模人口迁移现象。与传统的事后救援不同，避灾移民改变了人与天斗的旧思维，旨在把居住在危险地带、偏僻山区的群众集中搬迁到宜居地区，保障生命和财产安全，改善生存发展条件，实现脱贫致富。近年来，由政府组织进行的避灾移民，是国际社会常态，迁移原因则包括躲避频发的干旱、洪水、狂风、滑坡、泥石流、山崩、暴雨、冰雹、蝗虫、海啸、火山爆发、瘟疫、地震等自然灾害。面对频发的自然灾害，将人们从灾害频发的山区搬迁出来，既减少了人类活动对大自然的干扰，又减少了灾害对人类生命财产的威胁，是双赢的选择。

陕南地区地处秦巴山区腹地，地形地貌复杂，地质环境脆弱，长期以来深受地质、洪涝等自然灾害威胁。据统计，2001-2010年间，共发生地质灾害两千多起，造成590多人死亡或失踪，直接经济损失460亿多元。面对这种局面，从2011年5月起，陕南启动了中国有史以来最大规模的避灾移民工程。

我国是一个耕地资源紧张的农业大国，农村人口自然增长和耕地逐年减少所带来的人地矛盾正日趋严重，传统“以农为主，以土为本”的大农业安置方式面临越来越大的困扰。基于人多地少、环境容量有限的客观现状，本文以陕南避灾移民为例，论述在移民安置工作新常态背景下，符合我国国情的避灾移民城镇化安置模式。

2 避灾移民城镇化安置模式的内涵及外延

2.1 避灾移民城镇化安置模式含义

我国学者对于移民城镇化安置模式中，与城镇化安置相关的研究有：高奇（2000）提出兴建“移民城”，集中实现农村移民非农化的观点；杨文健（2004）以飞来峡水库为例，提出城乡联动移民安置模式；蔡依平（2006）、郑瑞强（2011）提出移民安置模式选择必须考虑多种因素，因地制宜，根据实际情况，进行多样化合理组合安置；冯海军等（2013）将水库移民城镇化安置界定为一种“无土、少土”的农村移民安置模式，是指将移民搬迁到城镇或新建移民集镇进行生活安置，将移民劳动力逐步由传统农业向非农产业转移，最终实现移民人口转移的新型安置方式。施国庆等（2015）按照空间选择模式将移民城镇化安置模式分为集镇安置、县城安置和中心城市安置。

本文涉及的避灾移民城镇化安置是广义上的城镇化，是将处于灾害频发地区的居民转移出来，向现有城镇靠拢或集中新建城镇社区，把移民的发展和新型城镇化建设结合起来。生产安置采取因地制宜，以二、三产业安置为主；生活安置在市、县或离城镇较近的区域，移民安置区配有相应的水电医校等基础设施，采取城镇社区管理模式。城镇化安置模式又以小城镇为主，因为小城镇是联系农村和城市的纽带，兼具城市性和农村性，生活成本相对低，移民更容易适应。

与传统大农业安置最大的区别在于，由农村向小城镇靠近，由较分散到相对集中，因地制宜，结合产业形成移民区经济发展的持久动力，原有的自留山、自留地实现土地流转，使避灾移民和新型城镇化建设相结合。生产方式则较为灵活，采取“政府引导，群众自愿”，以二、三产业为主，大部分移民不再从事以农业为主的生产，移民原有的土地可以自愿流转，也可以既打工又务农。按照“移民搬迁、小城镇建设、农业现代化”三位一体的创新思路，将避灾移民搬迁与产业发展结合、与新型城镇化建设结合、与新农村建设结合。陕南移民搬迁可以视为在特定范围内进行的以政府为主导，市场为辅助的城镇化推进模式。但是，这个特定范围的新型城镇化绝对不能以一元化方式来推进，而要结合小城镇化、农业现代化、新农村建设、新型社区建设等，以人为本、多元并举的战略思维来推进。

2.2 避灾移民城镇化安置的政策背景

2．2．1 新型城镇化大背景

党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2014年政府工作报告提出，要着重解决好“三个一亿人”问题，其中包括引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。《国家新型城镇化发展规划(2014-2020)》于2014年3月16日颁布，并且在城镇规划目标中提出，要有重点地发展小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。

2．2．2 新型农村社区建设

中央在关于新型农村建设的政策中提出，小城镇建设要同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，引导金融机构按市场经济规律支持小城镇发展，引导更多的农民进入小城镇，逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制。政府依托现代农业园区、工业园区和旅游景区建设，引导搬迁户从事务工、经商、旅游服务等二、三产业，搬迁户收入由单一的种养业，逐步向加工业、运输业、服务业、劳务输出等多元化转变，拓宽增收渠道，加快致富步伐。

2.3 避灾移民城镇化安置的优势

2．3．1 移民城镇化安置缓解山区贫困

山区的一般特点是，地广人稀，生产生活条件恶劣，人均耕地不足，产业发展滞后，商品化程度较低，发展困难，脱贫致富难度大。如果村民始终在山里，恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。在尊重群众意愿的基础上，如果能够把移民引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区，分类引导农民就地、就近有序进城入镇，就能为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造条件；另一方面，随着山区人口有序进城入镇，促进了农民承包地、山林等经营权的流转，较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的问题。近两年，陕南农民人均纯收入增长幅度高于全国和全省平均水平，充分证明移民城镇化安置的显著作用。

2．3．2 城镇化移民安置整合公共资源

山区群众居住分散，解决基础设施问题成本高。相比而言，城镇的交通、通讯、供电、供水以及科教文卫等方面的公共基础设施更为齐全，建设、维护成本也相对较低，而且由于人口相对集中，公共设施的利用率也较高，更为经济。通过移民搬迁，较好地发挥了资源聚集效应，探索加快“城”“乡”融合、促进公共服务均等化的途径，这是陕南移民搬迁“稳得住，能致富”的关键之举。

2．3．3 城镇化移民安置缓解人地矛盾

陕南三市绝大部分地区耕地少、坡地多、土层薄、质量差、产量低，生态环境敏感度高，人地矛盾突出。多数移民安置后，人地矛盾更加突出，面临环境容量不足，基础设施落后，产业单一等问题。另一方面，安置区土地资源紧张，农业安置难度较大。避灾移民城镇化安置既能节约土地，提高资源利用效率，又能达到较好的防灾减灾效果。

2．3．4 城镇化安置促进农业现代化

随着山区人口有序进城入镇，必然为农民耕地、山林等经营权的分离和流转创造条件，为化解以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约奠定基础，为小农经济向社会化大生产迈进提供现实需要。以城镇化安置为契机，可促进工业化、城镇化、农业现代化的“三化”协调，实现工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展。

2.4 避灾移民城镇化安置的可行性

2．4．1 自然资源可行性

迁入地资源环境条件是影响生态移民安置模式选择的首要因素，因此，选择什么样的移民安置模式，必须综合考虑区域内资源环境条件和资源环境的人口承载能力。迁出地一般地质环境脆弱、气候变化频繁、拥有大型建筑工程，以滑坡、崩塌、泥石流等为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频繁的区域，通过搬迁让群众彻底离开“灾害源”，有效保障人民群众生命财产安全。安置区主要为资源环境承载能力强、地质、气象灾害风险小、产业发展前景好、可以较大规模集聚人口的区域，适宜在县城、建制镇和集镇进行移民安置。同时，城镇的区域承载力要强于同等条件下的农村，能够确保迁入地的生态环境不致遭到破坏，实现经济、社会与自然、生态的协调发展。

2．4．2 经济可行性

安置区社会经济发展状况是影响移民安置效果的另一重要因素。把贫困人口聚集到城镇等经济条件好的地区，彻底刨掉穷根，可促进贫困人口脱贫致富；另外，搬迁实现了公共财政资金与人口“两集中”，较好地发挥了资源聚集效应，促进“城”“乡”融合和公共服务均等化。在进行安置区选择时，要评估安置区环境容量，尤其是产业发展情况，是否有较强产业支撑能力和发展潜力，选择经济社会发展水平较快速的县、建制镇。选择条件主要包括两个方面：一是经济发展基础。迁入地要具有产业优势、区位优势，能够为移民发展后续产业或从事第二、第三产业提供空间和条件，避免移民因搬迁而失业或失去收入来源，即经济陷入边缘化，进而产生社会和心理的边缘化，对安置区的社会稳定产生影响。二是公共服务设施。城镇社区相比较农村社区具有较为完善的公共服务设施，能够有效满足移民对公共服务设施的需要。

2．4．3 社会可行性

城镇化安置能够将“移民搬迁、新型城镇化建设、新农村建设”结合起来，有效改善受灾害影响的农民的生产生活条件和发展环境，加强农村产业培育和农村劳动力素质培训，加快农场内人口外迁步伐，促进农民向而、三产业有序转移。搬迁属于相对集中安置，并没有大规模破坏移民原有的交际圈子，不会成为影响安置区社会稳定的因素。

2．4．4 移民自身可行性

采用不同的安置模式，移民的社会适应过程不同，因而对移民在经济条件、文化素质、适应能力等方面的要求也不一样。从经济条件看，由于移民大多属于贫困人口，在安置模式的选择上要考虑脱贫的因素。而采取有土安置，即一家一户的传统耕作，没有形成集约化与规模效应的现代化农业，移民的收入仍不能保证。从文化素质看，移民迁入新的城镇安居，原有的生产、生活方式大多会发生改变，原有的生产技术、谋生技能难以运用，需要进行必要的技术技能培训。从适应能力看，现在农村的年轻人外出务工频繁，城镇生活的适应能力较强，部分老年人适应能力较弱，因此需要更加注重老年人城镇化的适应。

3 陕南移民城镇化安置路径及思考

3.1 搬得出——城镇化安置的必要前提

“搬得出”是实施陕南移民搬迁安置工程的前提。陕南移民搬迁对象主要为受地质灾害、洪涝灾害或其他自然灾害影响严重的村、户，他们大多距离行政村中心较远，基础设施、服务设施落后，发展条件较差，经济收入来源少。陕南的移民安置应当与城镇化建设一并推进。在充分尊重移民意愿的基础上，凡是有条件在城镇安置的，尽可能采用城镇化安置模式。在靠近城镇、川道的安全地带上建设安置房，一方面，城镇附近的水电路基础设施较完备，能够改善移民的生活居住条件；另一方面，有些移民有进城意愿，希望在外面务工，城镇化安置更能满足其愿望。

城镇化安置的核心问题是安置方式、安置地点、户型标准和新社区建设这几个方面。在移民搬迁安置方式上，要尽量以集中、非农化为主，充分考虑陕南山区的实际，因地制宜，实行集中安置、分散安置和有土安置、非农安置相结合；在安置地点的选址上，继续遵循“三避开，三靠近”原则，即避开地灾隐患点、避开洪涝灾害隐患区、避开自然保护区；向城镇、产业园区、中心村靠近；在户型标准上，应充分考虑群众的生活习惯和传统习俗，建设不同面积户型供移民自主选择，满足不同搬迁移民需求；对于集中安置点新建社区，要加强搬迁移民的管理与服务，以满足不同搬迁移民的需求；在新社区建设上，要实施社区综合配套工程，妥善解决搬迁群众关心的交通、饮水、广播电视、通讯覆盖、就医、购物、娱乐、子女上学等民生问题。同时，已搬迁入住的移民，应当向其颁发国有土地使用证和房屋产权证，为将来移民房屋进入市场流通奠定基础。

城镇化的核心是人口城镇化，通过城镇化安置，改变了农民的居住条件、生活环境和生活理念。一方面让移民享受着城镇的居住条件、生活环境、便捷交通、教育与医疗卫生资源。并且，其住房的产权归属又从法律层面得以明确，这种激励措施能够让一部分有积极性的老百姓先搬迁出来，通过他们的示范带动效应，让更多的老百姓自愿加入到搬迁队伍中来，从而有效解决“搬得出”的问题。

3.2 稳得住——享受权益的城镇化

只有原有的收益和权利得到保障，移民才能“稳得住”，否则移民还是要回去种地，不会安心在小城镇居住。从目前的情况看，农民越来越看重土地的价值。无论是出于传统的“恋土”情结，还是出于经济效益考虑，移民搬迁后对土地的诉求都应当受到保障。2011年国务院出台的第9号文件明确规定了“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”但是移民因为搬迁而失去了原有的土地收益，这是对移民权益的侵害，是影响搬迁稳定的重要因素。

保留农村居民的宅基地、承包地等权利，即“带着土地权利城镇化”，符合新型城镇化以人为本的核心要义。搬迁户搬迁后原来承包的耕地、林地应维持包关系不变，对于原土地，可以借助镇、村两级土地流转服务中心，建立价格形成机制和风险保障机制，依靠市场将原土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体流转。

保障移民的社会保障权益，也是“稳得住”的一个重要方面。移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生产、生活面临一定的风险和困难。要确保新型农村养老保险、新型农村合作医疗等基本社会保障的继续推广落实，同时也要做好搬迁后与城镇居民养老保险、城镇居民医疗保险的接轨，对于没有工作岗位、没有生活来源者，应当纳入城乡居民最低生活保障体系。

移民搬迁后，在经济、文化、社会心理等方面都面临着过渡期的一系列不适应问题：一是物质上的经济贫困；二是文化上的困惑和与诸多不适应。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但这个过渡期非常关键。若不从长远发展的角度来解决经济贫困、文化心理失衡等现实问题，移民的搬迁乐业就会打折扣，潜伏下来的问题就会成为区域社会经济发展的“瓶颈”。

3.3 能致富——稳定的生产生活来源

产业基础薄弱、移民劳动技能缺乏是制约搬迁移民致富的因素之一。为此，首先要注重城镇的产业发展，只有产业发展了，才能为移民提供大量的就业机会。在陕南移民搬迁中，要充分发挥市场的力量，简政放权，培育更多民营资本进入生态型产业。如陕南的紫阳县已积极探索发挥本地富硒茶的资源，构造以民营资本为主导的产业发展模式，既解决了城镇化的就业问题，又解决政府资金压力。具有区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，将自己培育成为集文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽为一体的专业特色镇。远离中心城市的小城镇、林场、农场等，要完善基础设施和公共服务，将自己发展成为服务农村、带动周边地区的综合性小城镇，促进新农村建设、产业发展、旅游业开发。考虑到城镇化必须有产业作为支撑这一关键点，过去两年陕南三市通过移民搬迁共流转土地1．86万亩，建成各类农业园区267个，推动了陕南偏远山区一家一户的自然经济形态向规模化农业市场经济形态的过渡，实施了山上是园区、山下是社区，以各种产业类型为支撑的城镇化路径探索。

要让有劳动能力的移民有一个就业的岗位，可以从以下几个方面着手考虑：第一，可以开发农家乐、生态旅游服务、中药材加工、小型民营企业等产业等第三产业，让农民从事服务工作，这是重要的岗位来源。第二，充分利用搬迁移民所在区域的特点，加强与周边企业联系，合理调剂城镇就业岗位，努力为搬迁移民就业提供更多机会。第三，加强技能培训，通过提高移民的劳动技能，鼓励移民劳务输出，以增加收入；对于有创业意愿的移民，应予以扶持和鼓励，如提供小额贷款、加大实用技术培训力度，不断增强搬迁移民创业致富本领。最后，要搞好社区建设，对于特别困难的移民家庭，政府应负责为其提供公益性岗位，保证最困难的家庭每户至少有一个人进入公益性岗位。例如安康市所实行的“一区一策、一户一法”的政策，要求实现搬迁户每户主要劳动力至少掌握1-2门致富技能、至少一人稳定就业，确保搬迁群众有稳定的就业增收渠道，为搬迁户提供了发挥所长、增收致富的平台。

3.4 建立实施保障制度

避灾移民城镇安置模式将会带来移民生产生活方式的重大转型。因此，根据城镇化发展要求，在对移民安置过程中，必须着力解决好以下几个问题。

3．4．1 城镇的选择

由于在城镇安置模式下移民没有土地或土地很少，他们必须通过转产转业维持生计，因而安置区的产业发展情况，是否有较强产业支撑能力和发展潜力尤为重要。因此，在选择安置点时，要搞好小城镇规划和布局，充分评估当地经济发展水平、区位特点和资源条件，结合城镇化发展趋势，选择劳动力就业潜力大，特别是服务行业就业吸纳能力强的城镇。对于一些周边环境恶劣、发展潜力小、资源缺乏的小城镇，不应作为移民安置的选择之地。

3．4．2 城镇基础设施和基本公共服务均等化

移民迁入城镇后，必然增加对城镇基础设施和公共服务设施的需求，如水、电、路、医、校等。建立节约集约、人与自然和谐、生态宜居的社区是新型城镇化的重要目标，要坚持共建共享原则，提高基础设施的使用效率，不断完善城镇功能体系和社区公共服务体系，优化城镇功能，科学管理公用设施。要让移民享有与当地原城镇社区居民同等基本公共服务、社会保障等权益，真正实现安居乐业。

3．4．3 移民的培训与就业

如何创造非农就业岗位、提高移民非农产业就业能力，是依托城镇集中安置能否成功的关键。目前，全国城镇就业形势严峻，而移民文化程度偏低，尤其是年龄较大且文化素质低的移民就业难度更大，而要使移民劳动力在双向选择的竞争中处于较为有利地位，就必须加强职业技能培训。一方面要抓住工业化、城镇化和农业产业化快速发展的机遇，大力发展生态工业园、物流业、服务业等第二、第三产业，为移民创造更多的就业机会，并对吸收移民的企业给予政策优惠和扶持，另一方面，可以按照市场和企业的需求，开展定单式培训，提高培训的针对性、有效性。

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[3]蔡依平,张梦芳．水利水电工程移民安置模式多样化实证研究[J]．安徽农业科学,2006,34(5)：996-997．

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[5]冯海军,等．水电工程移民城镇化安置模式探析[J]．青年与社会,2013(11)．

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[7]张祝平．经济后发达地区水库移民城镇化问题探讨——以浙江丽水市为例[J]．广西大学学报(哲学社会科学版),2014(3)．

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[10]陕西省人民政府．陕南地区移民搬迁安置总体规划(2011-2020年)陕政发 [2011]49号[ED/0L]．(2011-09-14) http：//www．shaanxi．gov．cn/0/103/8644．htm．

责任编辑：蒋亚林

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C912

A

1674-4144（2016）-11-25（5）

周君璧，河海大学公共管理学院中国移民研究中心博士研究生。