改革要相忍为国、让利于民

改革要相忍为国、让利于民

三年来，简政放权、放管结合、优化服务协同推进。李克强曾表示，“放管服”改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。计利当计天下利，要相忍为国、让利于民，用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放。以舍小利成大义、以牺牲“小我”成就“大我”。

总理如何推进简政放权

过去三年，中央政府果如李克强所言，紧紧扭住“简政放权”这个改革的“牛鼻子”。回望刚刚过去的2015年，简政放权取得了哪些突破？

哪些办事难题改了

过去一年，奇葩证明引发全民吐槽。获知公民出游需证明“你妈是你妈”，2015年5月，李克强在国务院常务会上，当着一众部委负责人直言：“这怎么证明呢？简直是天大的笑话！”他批示说：此事很典型，一些类似的荒唐事群众反映强烈，推进职能转变协调小组要加强对部门和地方指导，下力气减掉不必要的公章，打破不合理的规矩，使公权力真正发挥方便群众办事创业的作用。

2015年11月，国务院推进职能转变协调小组办公室副主任吴知论公开承诺，年底前将对社会上诟病的“奇葩证明”拿出解决办法并实施。当月，《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》印发，明确要“坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。”

2015年5月6日的国务院常务会上，李克强还讲了一个故事：故事发生在海南，海南省歌舞团董事长彭煜翔要评选“全国劳模”，报全国总工会的表要盖8个章，结果省歌舞团的人跑了几天也没盖上，最后是海南省委主要负责人指定专人和彭煜翔一起跑，在截止日期的最后一刻盖齐了所有章。

李克强讲到这个故事时，费解地发问，“老百姓办个事咋就这么难？”两个月后，这件事有了下文——人力资源和社会保障部、国家公务员局向社会公布将简化劳模评选程序，8个公章简化成一个公章。

此外，很多人可能都不会知道，美甲师竟然还有级别之分。根据国家职业技能鉴定指导中心发布的《美甲师国家职业标准》，美甲师共设初级、中级、高级、技师、高级技师等五个等级。李克强由此感慨道，“这种资质评价，本来应由市场去认可。政府监管应该重点放在医疗美容方面，真正去管一管那些伤天害理的‘假美容’案件。”

会后，人社部即要求在全国范围内立即停止美甲师职业资格考试鉴定活动并停止发放职业资格证书。此后，国务院部门设置的没有法律法规和国务院决定作为依据的准入类职业资格基本取消，国务院部门和全国性行业协会、学会未经批准自行设置的水平评价类职业资格基本取消。

如何保障简政放权“含金量”

过去一年，李克强提起简政放权时总会强调“含金量”。2015年5月，全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，李克强表示，年底前，再取消一批“含金量”高的行政审批、投资项目核准及前置审批、资质资格许可认定、评比达标表彰等事项。

此前两年半时间内，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，本届政府承诺减少三分之一的目标提前两年多完成。但李克强认为：“政府一些该放的权还没有放，手伸得还是太长”，要从政府部门“端菜”变为群众“点菜”。桔子酒店集团CEO吴海、中国政法大学翟继光因为“吐槽”找政府办事中的难处，被请进了中南海，为简政放权“点菜”。

2015年5月6日，李克强郑重宣告“非行政许可审批”这个历史概念从此终结。当天的国务院常务会议后，原来国务院部门直接行使的非行政许可审批事项有453项，258项被取消，4项直接转为行政许可，16项履新新设行政许可程序，84项调整为政府内部审批事项，91项调整为其他权力有待进一步改革，其中被取消的占总数的57%。

9月，全国行政审批标准化工作组成立，工作组要围绕行政审批的事项内容、管理行为、审批过程和评价手段等方面制定相关标准，以让中国行政审批工作进入标准化、规范化、精细化的新阶段。

一个月后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，规范地方行政权力运行。据悉，截至2015年年底，全国31个省份公布了省级政府部门权力清单。

国务院部门的权力清单编制也已启动。2016年1月，《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》印发，确定在国家发展改革委、民政部、司法部、文化部、海关总署、税务总局、证监会开展试点。根据要求，试点部门要全面梳理部门现有权责事项，在依法审核清理规范基础上，形成部门基础权责清单，列明权责事项名称、类型、设定依据、调整意见以及追责情形等内容，于2016年6月底前报送中央编办。据透露，这项工作马上就要启动，而在这方面“中央部门向地方学习”。他说：“请这几个部门的同志一同到地方学习，比如安徽，省级政府部门清单搞得比较好、比较实。”

小组如何促使部门放权

不为外界所知的是，2015年的许多简政放权改革是在一个小组的推进下进行的。实际上，国务院推广随机抽查规范事中事后监管、简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业工作这些改革背后的主导都是这个小组。奇葩证明取消、劳模公章瘦身也都与该小组直接相关。

这个小组就是国务院推进职能转变协调小组，2015年4月成立。组长由国务院副总理张高丽担任，另设两名副组长，分别由国务委员兼国务院秘书长杨晶、国务委员王勇担任，9名小组成员中3名国家级领导人，规格可见一斑。

据了解，协调小组由原国务院机构职能转变协调小组变身而来，原小组由中编办牵头，但变身后，常设机构设在国务院办公厅，并要求集中办公。在外界看来，这种转变主要是为加大综合协调、加大改革力度，凸显中央政府抓简政放权的决心。

据悉，成立半年以来，组长张高丽先后组织小组召开6次全体会议，就统筹协调各项改革部署。以商事制度改革组为例，第一次全体会议后，该组就小组内各部门加强协调配合、完善工作流程等进行部署安排；第二次全体会议后，小组明确改革任务，路线图、时间表基本细化完成。

根据此前国务院的通知，协调小组的主要职责包括统筹研究重要领域和关键环节的重大改革措施，研究拟提请国务院常务会议审议的有关重要事项，协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题，指导地方相关工作，督促各地区各部门落实改革措施。

以“人工影响天气作业组织资格认定”事项为例，国务院审改办负责人曾透露，取消该事项需先报国务院推进职能转变协调小组会议同意，提请国务院常务会议审议后，按法定程序提请全国人大常委会修改相关法律后取消。

对协调小组来说，更重要的作用是“协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题”。据悉，评选劳模从盖8个章变为只需一个章，就是协调小组出面协调的。按照规定，评选全国劳模有一张上报全国总工会的征求意见表，上面要盖8个部门的章，包括税务、工商、环保、计生等，可以说是“一个都不能少”。而要协调这些部门，由国务院副总理出任组长的协调小组显然更容易做到。

值得一提的是，李克强得知“你妈是你妈”的奇葩证明后，其批示也是批给这个小组的。李克强在批示中强调，推进职能转变协调小组要加强对部门和地方指导。要知道，简政放权纵深推进之后，上头改了，下头没改的问题并不少。2016年，这个小组仍将继续发力。

为什么想省钱的制度浪费了钱

为企业减负，是推进简政放权的重要一项。日前，中央经济工作会议将降低制度性交易成本列为降成本“组合拳”中的第一招。然而，多家企业表示，制度性交易成本种类繁多、弹性较大且其中暗藏“灰色地带”，正成为当前企业的最大困扰。

好政策常被困在“最后一公里”

今年3月，郑州市政府下发了《郑州市降成本优供给推进实体经济持续健康快速发展的若干意见》。为了降低企业用地成本，《若干意见》取消了工业企业厂区范围内容积率、厂房高度的上限指标限制，并且鼓励多种形式的出让。

郑州一家服饰公司的副总经理王先生拿着文件，兴冲冲地跑到规划局，想调整一下厂房规划，把部分工业厂房出租。谁知，办事人员却说：“我们没收到这样的文件，办不了。你让市里专门给我们发一个文件，就给你办！”

王先生的经历并非个案。多次简政放权后，制度性交易成本有所下降。然而，也有一些简政放权举措在落实中被困在“最后一公里”，有时甚至导致好政策成了“空头支票”。

“有的审批权从省里下放到县里开发区后，工作人员干脆对企业说，‘我们还没弄明白呢，你们先等着吧’。可是市场瞬息万变，企业哪儿等得起啊。”一家企业的总经理如此感慨。

近年来，行政服务大厅在各地兴起。不过，在企业看来，“一些服务大厅只是一个领表格的地方，真正办事还得去这局那局，盖几个章还得跑几个地儿。”

本是提高效率的一些网上申报，也让企业直言“耽误时间”。调查中，河南一家食品企业以某项工商年检为例说，“以前要准备好材料跑到工商局现场办理，现在网上申请就可以了。看起来省事了，可网上申请要30天才能批下来，以前跑一跑反倒一周之内就能办完事。”

简政放权“最后一公里”落实难，也有缺少配套细则和具体措施的原因。中国一拖财务总监姚卫东坦言，一些降成本的好政策，因为没有细化，对企业来说犹如画饼充饥。“比如驻外合资企业境外融资渠道进一步放开，这是大好事。但是人民币资金池、外币资金池与企业税收等政策如何衔接没有配套细则，企业根本不敢做。”姚卫东说，由于缺少操作细则，企业“再饿”也不敢“吃螃蟹”，生怕踩了偷税漏税的雷。

“一些产业政策较难操作。”相关人士说，现在各级政府出台的降成本政策很多，有些10页纸的优惠政策恨不得有50页解读，各种名词比较难懂。“企业搞经营可以，研究文件不在行，我们总不能专门建一个政策研究室吧？”

制度性交易成本让企业不胜其扰

简政放权让企业看到了降低制度性交易成本的希望，只要“最后一公里”再加把劲，改革效果就能更好显现。而进一步正视并尽快清除制约企业轻装前行的体制机制性障碍，则是企业对降成本的更大呼声。

河南一家办公家具企业的董事长张先生表示，一到年底，税务人员就拿着指标找企业要钱。“如果企业说没效益不给，他们就天天查账，只好硬着头皮凑钱给，有时甚至要借钱交税。”一些企业也反映，耕地占用费、租赁费等原来已不收的税费，现在又开始收缴。“地方上专门成立了非税收入管理局，到实体门店来收钱。前年就要求预交两年的税费。”

一些政府收费项目，虽然师出有名，却不太符合实际情况，也在一定程度上增加了企业负担。残疾人就业保障金的征收标准偏高，就是调查中企业反映的焦点问题。

根据国家规定，企业安排残疾人就业的比例不得低于在职职工总数的1.5%，凡安排残疾人就业达不到该比例的企业，需按其差额人数全额征收保障金。鸿富锦精密电子（郑州）有限公司大约有30万名员工，这就意味着其需要安排4000多名残疾人就业。企业在当地很难找到那么多有劳动能力、符合岗位要求的残疾人。中航光电也算了一笔账，根据洛阳市残疾人就业保障金的计算公式，企业近两年每年支付逾200万元的相关费用。聘用了残疾人，还得证明残疾人是残疾人，这个过程也很麻烦。“不是所有残疾人都有残疾证。一些企业不得不租借残疾人证来充数。”

“几乎每个月都要做各种评估。”郑州通达光缆总经理助理谢育龙以环境评价为例，企业每新上一台设备，就要新做一次环评，生产线改造也要重新做环评，“甚至一台设备从一个车间搬到紧挨着的另一个车间，也要重新做一次环评。做一次至少就得几万元，企业真的受不了。”

如果说税费、评估是所有企业呼吁尽快降低的制度性交易成本，那么中小企业、初创企业往往还要应对一些莫名其妙的成本。

浙江两家制药企业刚刚经历了搬迁，其中一家药企的财务总监说，“由于搬迁投入、新工厂头两年较高的折旧，以及大幅增加的土地使用税，去年企业的盈利能力降了不少。企业最怕的就是折腾。”

此次调查中，中小企业普遍反映，“卡要”现象并没有杜绝。一家小型企业，每年可能有上百万元用于“维护关系”。“不少法规里罚单额度从2万元至50万元，执法尺度与关系亲疏程度相关，不利于公平竞争和企业减负。”河南一家企业负责人说。

①混凝土面板垂直缝。“A”形垂直缝为张性垂直缝，位于面板靠近两岸的张拉区，缝内均设两道止水，即底部铜片止水、顶部柔性填充料止水。“B”形垂直缝为压性垂直缝，位于面板中部挤压区范围内，接缝底部设一道止水铜片。为了吸收压力变形，避免面板混凝土受压破坏，选择其中10条压性缝（位于河床部位），缝内充填2 cm厚沥青杉木板。

降低成本亟待政府出手

降成本，需要企业迎难而上，却也不是完全靠企业自身就能完成的。

北京大学国家发展研究院教授周其仁分析，包括法定经营成本、企业对潜在机会做出反应的成本，以及企业抓机会获得关键要素的成本在内的体制机制性成本，正让市场主体获得关键要素的过程艰难而漫长。“降低制度性交易成本，政府要有所作为，要创造让企业和市场发挥作用的良好制度环境。”

中国企业研究院首席研究员李锦认为，降低制度性交易成本，在很大程度上是政府对自己“动刀”的过程。

本届政府先后多次取消和下放行政审批事项，推行商事制度改革、营改增等等。“应当进一步转变政府职能，加快建设服务型政府，切实把企业成本降下来。”

浙江、河南的多家企业表示，要真正降低企业的制度性交易成本，不仅应当把权往下放，同时也要减权、削权。“‘削’掉一些不必要的权力，抹掉一些不必要的审批，这样的‘简政减权’才能真正给企业松绑。”

企业呼吁，“减”的力度要加大，让每一家企业真正感受到成本的下降。比如，3年来有关部门取消或下放行政审批事项约600项，据测算每年减轻企业和群众负担近千亿元。一些企业反映，这千亿元的负担平摊到7000多万市场主体上，每家企业减负约为千元左右。“能否力度再大一些？”

调查中多家企业表示，评估、认证、检测等中介服务有其必要性，但现在名目过多、频率过密、收费偏高，希望能“合并同类项”，降低企业成本。

简政之道在“放管服”并重

三年多来，“放管服”虽然取得了一定成绩，但也存在着诸多问题。

“随着行政审批权力、监管服务职能下放，基层政府面临着能否接得住、接得好的考验，力量不足、基础薄弱等问题日益凸显。”全国人大代表韩军说，深入推进简政放权，既要做好顶层设计，确保该放的权力都能放下去；更要做好力量和权能的对应配比，确保该接的职能都接得好。

韩军建议“双管齐下”解决问题。要建立健全权力清单制度，做到“所有权力进清单、清单之外无权力”。在此基础上，把社会中介服务特别是与企业经营、社会民生相关的，也通过清单的方式界定下来。

“近年来国家取消下放了大量行政审批事项，企业和群众总体反映良好，但调研中也发现不少企业反映放权含金量不高”全国政协委员李卫华表示，进一步提高简政放权含金量，要真正以群众和企业的需求为导向，从反映的突出问题着手，完成政府“端菜”向企业和群众“点菜”的转变。

“红顶中介”是放权向纵深推进必须破解的顽疾。“有些环评机构、检验检测机构挂着中介服务组织的牌子，但其实与政府主管部门有着千丝万缕的联系，利益牵扯不清。”全国人大代表郑孝和直言，一些政府部门在办理行政审批时，指定中介服务组织提供评估或检验检测结论，存在“设租”“寻租”现象。“必须以更大气力推动行政协会商会等社会组织与行政机关脱钩，并清理规范‘红顶中介’，才能让放权真正到位。”郑孝和说。

当前，监管领域“政出多门”的现象普遍存在，各部门职能定位、管理权限、服务领域相互交叉，既有“都能管”的地方，又有“三不管”的盲区。

全国人大代表耿学梅认为，要抓紧建立统一的监管平台，把部门间关联的监管事项都放到平台上来，同时清理整合各类行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，让几个“大盖帽”合成一个“大盖帽”，形成监管和执法合力。

综合监管和执法会不会导致有关部门权力过大？对此，耿学梅提出，阳光是治理监管和执法不公最有效的手段。监管和执法应该自觉接受社会监督，这样才能防止权力过度集中带来的弊病。

借助新兴手段和技术，进一步创新监管方式，有利于提升监管效能。全国政协委员汪利民建议,积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式。

通过完善顶层设计、整合信息资源，解决当前各地各部门存在的“各自为政”现象，加快部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通。

监管要做到有违必究，必须依靠完善的责任追溯机制。“专业合作社的农产品质量安全比分散农户更有保证，正是因为在组织化生产的背景下，一旦出现问题，监管部门易于追查到合作社，而合作社也易于找到问题农户。”全国人大代表胡大明认为，要建立完善的责任链条，通过责任传导，倒逼生产、销售各环节遵规守纪。

同时，要加快推进统一的社会信用体系建设，对失信违规者登记入档，方便企业和群众查询，做到一处违规、处处受限。

优化政府服务，方便企业和群众办事，让创业创新之路更顺畅，是建设服务型政府的必然要求。

“少数政府部门和工作人员习惯于管理，还不会服务。”耿学梅代表说，现实中，有的部门存在一种惯性思维，就是以管理的观念提供服务，没有主动作为的服务意识，经常坐在家里等服务对象上门，没人上门就没有事做，没有管理手段就不知道该怎么办。这种惯性不打破，优化服务就是一句空话。

“加大简政放权力度，要牢固树立‘小’政府‘大’服务的理念，为大众创业、万众创新提供全方位服务，为经济和社会发展构建高效的政务环境。”全国政协委员余渐富说，要切实帮助创业者解决实际困难，通过增加公共产品和服务供给，在租金、场地、税费等方面加大支持力度，提供适当优惠，实实在在减轻创业者负担。

同时，进一步完善投融资机制，破解创业资金来源的难题，为广大创业者提供更多大展身手的机会。

全国人大代表余林建议，凡是能够在网上办理的行政审批和公共服务事项，都应放到网上办理，让数据多“跑路”，群众少跑腿。同时，还要明确办事标准并做好信息公开。“每个审批事项需要提交哪些材料，要走哪些流程，要写得清楚明白，并通过最贴近群众的方式让社会广泛知晓，既方便办事，也有利于监督。”余林说。

（《人民日报》2016.5.9、《北京青年报》2016.3.4等）