河北省农业水价综合改革模式初探

马磊

（河北省财政厅，050051，石家庄）

河北省农业水价综合改革模式初探

马磊

（河北省财政厅，050051，石家庄）

面对水资源供需矛盾日益突出的问题，河北省把农业水价综合改革作为农业农村节水用水的核心和关键，科学合理地将区域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人，让农业用水价格正确反映水资源的稀缺程度，建立符合市场导向的水价形成机制。制定出台了《关于推进农业水价综合改革的意见》和《河北省农业水价改革及奖补办法》，按照“分水到户，确权定价”的体制机制模式在全省推行“超用加价”和“一提一补”两种农业水价改革模式，激发了群众节约用水的内生动力。

农业水价；改革模式；河北省Abstract:Facing the challenges brought by demand over supply,Hebei Province has focused on reform of agricultural water pricing system and making effective use of water,by allocating water in a sustainable manner and making adjustment of water tariff to reflect degree of scarcity.The aim is to create a market-driven water pricing system.Two regulations namely Comments for Promoting Comprehensive Reform of Agricultural Water Pricing and Methods for Reform of Agricultural Water Pricing and Award were issued,with a target at stimulating general public for water conservation.Two models of“tiered water tariff”and “price increase+subsidy”have been implemented in line with the mechanism of allocating water to households with clear water rights and tariffs.

河北省多年平均年降水量 532 mm，水资源总量205亿m3，人均水资源量只有307m3，相当于全国人均水平的1/7，现状一般年份总缺水量124.3亿m3。同时河北没有过境的大江大河，客水资源严重不足。近年，河北省通过开展地下水超采综合治理试点，积极推进农业水价综合改革，不断激发广大用水主体节水压采的内生动力，使其成为节水压采的实施主体和受益主体，调动全社会的积极性、主动性和创造性，形成长期有效的节水行动和效果。

一、河北省农业水价改革实施背景

1.水资源利用现状

河北省地处海滦河、辽河、内陆河流域，其中91%面积位于海滦河流域。现状河北省地下水供水量占供水总量比重近80%。长期以来，经济社会发展被迫长期超采地下水，致使地下水采补严重失衡，地下水水位持续下降，形成全国最严重的地下水超采漏斗群，全省已形成影响较大的地下水漏斗区7个。地下水的大量超采带来地面沉降和地裂、河流断流和干涸、湿地萎缩和泉水断流、海（咸）水入侵等环境地质灾害。

20世纪80年代以来，从河北省出境水量中流入北京水量221.6亿m3，入天津水量53亿m3。为保障京津供水安全，国家从河北省无偿划拨年用水指标19.6亿m3支援京津，为京津供水作出了巨大贡献。河北省作为全国13个粮食生产主产省之一，现状年粮食产量占全国粮食总产量的5.5%左右，每年调出原粮约200万t，在蔬菜和肉蛋奶方面也是调出省，存在隐性水量输出。据有关研究成果估算每年调出隐性水量达29亿～33亿m3，与南水北调中线一期工程分配给河北省的水量相当。

2.水资源浪费主要原因

①水价未反映水资源的稀缺性。河北的水价总体偏低，与水资源的稀缺现状不相称，全社会节水用水内生动力不足。特别是长期以来农业用水只需支付打井费用和取水消耗的电费，使用水资源并没有相应的费用体现，使得农民习惯“只看电表不看水表”，对大水漫灌现象并不在意，用水浪费严重。

②水资源供给与需求矛盾突出。在供给方面，自20世纪80年代以来，河北连续枯水年份增多，降雨量明显减少，同时随着上游省份工农业用水的增加，入境水量由20世纪50年代的100亿m3减少到24亿m3。在需求方面，随着河北经济社会的快速发展，现状基准年全省总用水量达到194亿m3，其中生活用水24亿m3，工业用水23.3亿m3，农业用水143.8亿m3，生态用水2.9亿m3。

③农业用水配置使用效率偏低。河北作为全国13个粮食主产省之一，农业用水占到了全省总用水量的70%以上。然而河北农业生产水利基础设施薄弱，农艺节水技术推广较为滞后，直接影响着水资源的配置和使用效率。一是水系连通不畅。大多数农田水利设施老化失修，一些地方的灌排渠道已经不复存在，河道坑塘普遍淤积严重，蓄住外来水和雨洪资源能力不强，难以合理调配水资源。二是节水灌溉技术普及率低。大多数地区农业灌溉用水方式依然采用漫灌方式，喷灌、微滴灌等高效节水灌溉技术应用范围较小，仅占全省有效灌溉面积的6%。三是种植品种和技术比较传统。抗旱小麦品种普及率低，保护性耕作、水肥一体化等现代农艺节水技术尚未得到普遍使用。

④地下水资源管理能力较弱。一方面，地下水管理制度体系不健全，在总量控制、区域限制、奖惩措施等方面没有明确的法律规章制度，政府实施地下水开采管理缺少强有力的法律支撑。另一方面，技术手段不完备，农业灌溉机井的取水计量设施安装率低，对取用地下水缺少精确的计量控制；地下水水位监测站点少，监测点信息采集、传输、处理、预警等自动化程度低，难以实施对地下水水位、水量的有效监控。

二、河北省农业水价改革路径

1.实施水权确权登记

按照“政府主导、公平公开，可持续、留余量，生活优先、注重生态”的原则，科学合理地将县域内可持续使用的水量分配给取用水单位和个人，对水资源使用权进行确权登记。

①明晰确权方式。农业（农林牧渔）用水按灌溉面积确定各用水户的水权，即按地定水，水随地走，分水到户，核发水权证。

②核定确权办法。农业用水户的水权额度按承包的灌溉面积和亩均灌溉可分配水量核定。亩均耕地可分配水量按县域内农业可分配水量平均分配。

③规范管理程序。县级水行政主管部门组织编制水权确权登记实施方案，经本级政府批准后实施并报省、市水行政主管部门备案。农业用水户水权确权先公示后发证。水权证由县级人民政府登记发放。水权证有效期届满后根据实际情况对用水户水权进行重新调整分配。

目前，河北制定出台了《河北省水权确权登记办法》，以县为单位对可分配水量确定、水权确权、登记发证等操作环节作出了具体规定。全省已有49个县完成了水权确权登记，发放水权证470万户。制定出台了《河北省农业水权交易办法》，对实施水权交易的方式方法、平台建设、组织管理等方面作出了具体规定，要求各县利用农村产权流转交易中心平台，增设农业水权交易功能。

案例：安平县水权确权改革。一是确定可分配水量。包括多年平均浅层地下水可开采量3 284万m3、当地地表水扣除损失后的可分配水量为27万 m3、南水北调水（主要供工业和生活使用）扣除损失后的可分配水量1730万m3，合计可分配水总量为5041万m3，且不超“三条红线”用水总量控制指标。二是确定现状用水量。以近3年用水量平均值测算，城镇及农村生活水量为859万m3，非农生产用水量（工业、建筑业、采掘业等各用水企业全部用水量）为856.24万m3，生态环境用水量经核定为50万m3，预留水量确定为14.76万m3。农业用水量按照县域内可分配水总量扣除生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量计算，为3 310.50万m3。三是发放水权确权证。生活、非农生产、生态环境用水户核发取水许可证，农业用水户核发水权证。其中农业水权证核定用水量为亩均农业可分配水量乘以承包经营的耕地面积。安平县耕地面积为47.54万亩 （1亩=1/15 hm2,下同），亩均农业分配水权为70 m3。

2.制定农业用水价格

按照 “定额管理、超用加价”或“一提一补、按亩返还”方式，结合本地实际，制定农业用水价格。

①施行“定额管理、超用加价”的方式。水权额度为农业用水户水权证所载明的年度用水量，以井口或斗（渠）口计量为准，农业用水户水权额度内用水实行平价水，按不包括取用水设施折旧费的运行成本核定。超过水权额度用水实行高价水，在平价水基础上加价不低于20%，加价部分作为节水资金，重点用于对实施节水的农户、经营主体和农民用水合作组织进行奖励。

案例：成安县“超用加价”改革。一是根据水权确权分配结果，结合现状农田灌溉技术水平，确定目前全县农业灌溉定额210 m3/亩，到2018年逐步降低到150 m3/亩。按照每户的耕地亩数，计算每户可使用的灌溉用水额度，分配给农户。二是分级水价。采用两级水价，即定额内平价水，定价标准为地表水灌区运行成本 （0.12元/m3），浅井灌区运行成本 （0.3～0.5元/m3），深井灌区2倍于浅井灌区运行成本（0.8～1.0元/m3）。超定额加价，不区分水源，超定额部分在平价基础上加收0.1元。三是计量方式。试点区内井口安装IC卡计量设施，实施“一证一表一卡”，将灌溉数据通过智能灌溉管理系统传输到县水利局监控中心，实现用水精准计量。地表水在扬水站安装总表，按水量收缴水费。暂没有安装计量设施的，以电折水、按电量或亩次收缴水费。全县不同灌区根据不同工程管理模式，在政府指导价基础上上下浮动20%。

②施行“一提一补、按亩返还”的方式。在现行水费基础上农业用水每立方米加收0.2元，作为节水调节资金；政府对农业用水每立方米补助0.1元，第二年开始逐年递减20%，第6年退出补贴。节水调节资金和政府补助资金一部分作为精准补贴资金，以行政村为单元，按灌溉面积平均返还给用水户；另一部分用于节水奖励资金。具体比例由各试点县自主确定。

案例：阜城县“一提一补”改革。“一提”就是农民浇地每用一度电，除正常缴纳电费（0.4855元）外，农民用水者协会再多收水费0.3元。“一补”就是首先财政按照农民浇地用电量和每度电0.15元标准，将水费补贴拨付农民用水者协会；然后，农民用水者协会将收取的全部浇地水费和财政水费补贴合到一起 （每度电0.45元），除以试点区耕地亩数，计算出亩均水费补贴额；最后，按照每户耕地亩数返还给农民。

3.健全水费计收使用管理

建立健全县、乡、村农民用水户合作组织，制定出台本地水费计收使用管理制度，加强水费收管使用。

①明确征管主体。实施超用加价的，农业水费分别由县、乡、村农民用水户合作组织（水管员或承包人）负责收缴。实施一提一补的，农业水费由县、乡、村农民用水合作组织负责计收。

②制定征缴办法。县、乡、村农民用水户合作组织建立用水管理平台，委托农业银行等金融机构建立水费收缴管理系统，设立水费专户，实行分村记账，为每个用水户发放能够自动刷卡取水的水电费存储卡。

③规范水费使用。以超用加价方式收缴的平价水费，用于运行成本的支出；收缴的加价水费由农民用水户合作组织安排使用，主要用于农户节水奖励、灌溉工程维修养护、灌溉用水计量设施维护、农业水价改革培训宣传等。以一提一补方式收缴的水价提高部分与财政补助一并作为补贴资金，以行政村为单元，按灌溉面积平均返还给用水户。提补资金返还范围与农业水价改革范围、财政补助范围一致。

④严格监督管理。水费账户资金实行专人管理、封闭运行、定期公开，接受审计、纪检、财政等部门和社会群众的监督。

4.建立水权交易市场

农业水权交易遵循政府引导、双方自愿、信息公开、公平公正、规范有序的原则，不能损害第三方的合法权益。

①明确交易对象。包括拥有农业水权的农户、专业大户、家庭农场、农民专业合作组织等农业经营主体。水权交易额度不能超过水权证（取水许可证）载明的有效期内尚未使用的水量。

②规范交易方式。水权交易采取取用水户间自主交易、产权流转交易中心平台交易、委托用水合作组织交易和政府回购等形式。农业取用水户间自主交易自愿选择交易对象和交易方式，通过双方协商实行有偿转让或无偿转让；通过产权流转交易中心平台进行交易的由交易双方分别提出交易申请，在平台上发布交易水量、期限、价格等信息，达成协议后签订书面交易合同；委托农民用水合作组织进行交易的由需求方向农民用水合作组织提出委托交易申请，载明交易水量、期限、价格等，由农民用水合作组织确定交易方式和交易对象；政府回购农业水权，经县级水行政主管部门核准后由当地政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位予以回购，回购价格不低于当地市场均价，具体回购办法由当地县级政府制定。

③严格交易管理。水行政主管部门是水权交易管理的责任主体。交易双方及时将交易信息在有管辖权的农民用水合作组织备案，村、乡级农民用水合作组织将当年的交易情况分别汇总后逐级上报，由县级农民用水合作组织统一报送县级水行政主管部门。土地承包经营权流转时农业水权一并流转使用。灌溉耕地性质改变为建设用地的，由水权证发放单位无偿收回。水权交易收入扣除规定的交易费用后归出让人所有。

三、建 议

①支持河北利用南水北调中线工程兼顾生态和农业用水。国务院批复的《南水北调工程总体规划》明确工程要兼顾生态和农业用水。中线工程全线自流，不会因多引水而增加费用，从国家粮食安全战略和生态文明建设出发，要尽快制定农业和生态用水的调度运行机制和优惠水价政策，发挥南水北调工程综合效益最大化。河北有比较完善的水网工程体系，可通过总干渠分水口门、退水闸等设施放水入河湖和漳滏河、石津、沙河等大型灌区，实现总干渠向生态和农业供水，涵养地下水，增加地下水资源战略储备，促进受水区生态环境的修复，发挥南水北调中线工程的综合效益。

②支持河北扩大和完善引黄工程。对于资源严重缺水地区，特别是深层承压水超采区，通过调水工程增加水资源量替代地下水超采非常关键。在南水北调东中线工程实施前，国家分配河北18.44亿m3的黄河水量，但河北缺少引黄线路，需要国家加大支持力度，尽快实现位山引黄入冀、引黄入冀补淀、李家岸等多线路引黄。

③给予河北省生态修复支持。按照国务院《水污染防治行动计划》，在严控地下水超采的同时要加强江河湖库水量调度管理，完善水量调度方案。采取闸坝联合调度、生态补水等措施，合理安排闸坝下泄水量和泄流时段，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。

[1]汪恕诚.水权和水权市场：实现水资源优化配置的经济手段［J］.中国水利，2000（11）.

[2]郑通汉.推进水价综合改革建立农田水利良性运行机制 [J].中国水利, 2007（23）.

责任编辑 杨 轶

Exploitation of models on comprehensive reform of agricultural water pricing in Hebei Province

//Ma Lei

tariff for agricultural water use;reform model;Hebei Province

S274

B

1000-1123（2016）16-0038-03

2016-06-21

马磊，经济师。