无锡小型水库管理体制改革实践与探索

王鸿涌

（江苏省无锡市水利局，214031，无锡）

无锡小型水库管理体制改革实践与探索

王鸿涌

（江苏省无锡市水利局，214031，无锡）

小型水库；管理体制；改革实践；无锡

2014年，江苏省水利厅明确无锡宜兴市作为苏南板块推进小型水库管理体制改革试点市。宜兴市以明晰小水库产权、明确管护主体和责任、落实管护经费为目标，以依法有据、适度创新、统管共享、突出重点、政府主导、镇村配合为原则，在全市17座小型水库中展开小水库“四权”（即所有权、使用权、管理权、经营权）分开为核心的管理体制改革试点工作。

一、主要特点

一是工程产权得到明确。在“两线范围确认书”、部分土地流转、征用协议签订的基础上，全市17座小型水库全部以政府名义颁发了小型水利工程产权登记证，其中16座小水库归当地镇政府所有，1座归村委所有。同时制作完成17座水库的两线界桩定位图，并形成完善的台账资料。

二是管护主体和责任得到明确。小水库管护全部以镇、村文件以及使用权和经营权相关协议的形式予以明确。

三是安全主体和责任得到明确。所有小水库的防汛责任人、安全责任人全部以文件的形式进行公布。实现了以管理网络图库明确管理职责，每库编制相关预案明确安全责任和追究制度。

四是管护经费得到明确。宜兴市政府对小水库进行定额补助，镇财政落实配套管护经费。其中小（1）型水库每座2万元/年，小（2）型水库每座1.2万元/年，5万m3以上重点塘坝每座6 000元/年，张渚镇小水库视频集中监控系统6.5万元/年。

五是实现了集成化管理模式。成立张渚镇小型水库管理中心，17座小水库全部做到专人管护并签订管护协议或合同。2015年10月，无锡小水库改革工作顺利通过省水利厅组织的验收，其中主要指标产权证发放、管护主体和责任落实、管护经费落实均达到100%，群众满意度超过85%，试点工作达到验收标准。

二、具体做法

1.精心谋划，合理制定方案

认真研究《江苏省深化小型水利工程管理体制改革实施方案》《江苏省水库管理条例》等有关文件，结合宜兴小水库管理实际情况和改革要求，经多方征求意见后正式下发了《宜兴市小型水库管理实施细则》，为小水库改革提供法律依据。同时坚持依法有据、让利于民、突出重点、政府主导的原则，制订实施方案，明确小水库改革路径和改革目标；坚持民生水利思维，在涉及一些具体经济利益时让利于民，减轻改革阻力；坚持因地制宜，不搞“一刀切”，结合本地实际综合推进改革。通过明晰所有权、界定管理权、明确使用权、搞活经营权，着重解决水库安全、管护主体、管护责任和管护经费等问题。

2.广泛宣传，凝聚改革共识

在推进改革过程中，首先解决思想认识问题，通过前期对小水库“四权”的调查摸底，全面排摸全市17座小水库的管理现状。由宜兴市水利局牵头，分组下乡按镇、水利站、管理单位三级多层次宣传和征求相关意见建议，列出改革的重点难点，取得共识，寻求突破，首先取得各村的支持，再由各村进行村民矛盾的调解。

3.因地制宜，尊重地方意见

确权划界坚持因地制宜，对于水库校核洪水位以下的土地，在有效管理前提下各地可结合政府财力、群众意愿、规划方向等自行决定流转或征用。按照尊重历史、让利于民、突出重点、协调一致的原则，由各村调解村民矛盾，并由各村党总支和村委会进行范围确认，在两线范围内的土地明确为水库所有，无权属争议，并经两委及负责人签字盖章确认形成书面材料，为所有权确认提供基础依据，其中大坝保护范围线内的土地全部流转，流转费用由镇政府按年支付。水库管理范围线内的土地明确责权，对有权属争议的小面积土地按相关政策进行土地流转。同时为顾及原有土地使用者或水库经营者的利益，坚持“让利于民、安全第一”，对使用权、经营权作适度变通，明确管理权，下放使用权、经营权，即管理权归管理单位所有，使用者或经营者在原有基础上继续使用或经营，所得收益归原有使用者或经营者，但新增经营设施或改变使用方式必须无条件接受管理单位管理。在实际操作中对使用方式或经营范围作出详细规定，例如将水库分成大坝、水面、周边土地等区域，将原有使用或经营行为进行范围框定，与管理单位签订新的使用或经营合同，防止新的争议问题发生以及无序开发。

4.确权发证，巩固改革成果

在两线范围和所有权确定的基础上，按照谁所有谁管理的原则，明确管理权、使用权和经营权，由各镇政府以政府文件形式下发至各相关村和成员单位，进一步确保了水库日常管理中违章处置的可操作性，为小水库法制管理、规范管理、良性发展提供有力保障。作为产权的凭证，宜兴市设计了“小型水利工程产权登记证”，内容包括产权人名称、范围、期限等，并在宜兴市政府法制办审定的基础上以宜兴市政府盖章印发的形式，下发了17座小型水库的产权登记证，明确小型水库工程所有权归属。同时水库现场按照确认的“二线”范围安装围网，进行物理隔断，杜绝与周围村民的牵涉。

5.统分结合，完善管理机制

在明晰工程产权基础上积极完善水库协调管理机制、社会化服务机制、日常管护机制、责任落实机制、社会融资机制等，发挥水库应有的价值和功能，促进水库持续健康发展。主要成果是创立镇级小水库管理中心，在小水库相对集中的张渚镇专门成立张渚镇小型水库管理中心，配备两名专门的技术人员统筹区域内水库的管理工作，并为其余镇的小水库管理提供技术支撑，镇水利农机站受镇政府委托，直接管理小型水库管理中心，中心管理13座水库的日常运行，各水库只设管护点。对张渚地域范围内水库实行视频和水雨情观测集中监控，实时监控大坝溢洪道、库区水位活动情况，及时发现在大坝管理范围内的违章建设、生产作业等情况，第一时间处置。在小水库改革过程中，同步推进小水库的大坝保护范围线、水库管理范围线管理，在小水库管理过程中积极推行三统一和六集中，即统一管理制度、统一管护体系、统一台账记录和集中巡查管理、集中监控检查、集中业务培训、集中资料保管、集中重要物资储备、集中经费使用。

三、存在问题

一是小型水库缺少保护和利用规划。目前，无锡的小型水库已经从传统的供水、灌溉功能拓展到景观、生态功能，作为品质优良的生态旅游资源发挥着越来越重要的作用，但在合理处理好小型水库的安全性和经济性、有效保护和合理利用关系方面，缺少明确且可持续的规划方案。

二是小型水库管理权落实存在薄弱环节。存在不少小型水库违建侵占问题且难以处理，这既有长期积累的原因，也有意识、执法偏弱的问题，更重要的是权属主体和执法主体不耦合，需要在依法管理和可持续利用方面找到平衡点。

三是小型水库所有权确立后自我发展能力不足。小型水库两项经费主要来自于市、镇，以政府财政支持为主，水库自身积累能力不够，自我发展能力偏弱，良性运行日常经费难以从政府保障转向自身创收从而实现市场化社会化管理。

四是改革后的水库技术管理问题依然存在。这次改革从体制上解决了权属和责任问题，但还没有建立水库有效运行的内生技术机制。

四、对策建议

当前，无锡市正在总结推广试点地区改革经验，全面铺开全市改革工作。应以此为契机，建立适应无锡市市情、水情与农村经济社会发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制，达到五个效果。

一是建立产权明晰、责任明确的工程管理体制。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，确保工程安全和公益功能有效发挥，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权。

二是建立社会化、专业化的多种工程管护模式。所有小型水利工程均明确工程产权所有者是工程的管护主体，管护主体落实管护责任，加强工程维修养护，确保工程正常运行。地方政府是涉及公共安全的小型水利工程安全责任主体，负责落实工程安全责任。涉及公共安全的小型水利工程可实行所有权、管理权、使用权和经营权“四权”分置，将其管理权明确给水行政主管部门或其派出机构、乡级基层水利服务机构承担，并确定使用权和经营权。

三是建立制度健全、管护规范的工程运行机制。针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理与社会化管理等管理（护）方式。切实加强基层水利服务体系建设，健全完善基层水利服务机构，结合实际成立专业化维修养护队伍，组建农民用水合作组织，开展集约化维修养护服务，落实工程社会化管护保障。

四是建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制。积极拓宽工程管护经费投入渠道，建立稳定的管护经费保障机制。完善 “民办公助”“一事一议”等机制，引导和组织农民群众参与小型水利工程管护。市级财政设立专项资金，对全市小型水利设施维修养护和项目建设给予适当分类分档补助，并逐年增加。

五是建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制。结合本地实际，制定相应的实施细则和经费保障办法，定期检查各项制度的落实和工程管护情况，促进小型水利工程管理进入良性运行轨道；强化对小型水利工程的行业监督，有效防止水资源浪费和掠夺式经营。

责任编辑 董明锐

TV621

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1000-1123（2016）16-0032-02

2016-08-10

王鸿涌，局长、党组书记，高级工程师。