水电移民逐年货币补偿安置方式理论研究与实践

吴立恒

（水电水利规划设计总院，100120，北京）

水电移民逐年货币补偿安置方式理论研究与实践

吴立恒

（水电水利规划设计总院，100120，北京）

从我国征地补偿价格理论、生产安置基础理论、资金时间价值理论、征地补偿特征等方面入手，深入探讨了逐年货币补偿安置方式的理论基础，以期为我国水电工程移民逐年货币补偿安置方式的进一步实践提供有益的理论指导。

水电工程；移民安置；逐年货币补偿；理论基础

一、背景介绍

水电工程建设征地量大且集中，迁移人口较多，征地移民工作较其他基础设施行业更为复杂。长期以来水电工程移民安置思路是实行以土地为主的大农业生产安置方式，以当地的资源承载力和环境容量为基础，对征地涉及移民给予妥善安置。随着水电工程向河流上游高山峡谷地带推进，土地资源紧缺、耕园地资源匮乏、人地矛盾逐渐突出，资源承载力和环境容量已经不足以完全以农业为主来进行移民安置，传统的移民安置方式不能适应当前移民安置的需要。目前，我国水电开发已经跨越了资金制约、市场消纳制约和技术制约阶段，移民已经成为我国水电开发的主要制约因素。创新移民安置方式，通过采用 “少土”“无土”等非农安置措施来进行移民安置，使得逐年货币补偿安置方式应运而生。

逐年货币补偿安置，在其发展历程中也被称为 “长期补偿”“长效补偿”等。1990年起，我国先后在四川、云南、贵州、广西和湖南等地的水电工程进行了一定程度上的试点探索，取得了良好效果。把传统的以土安置转变为以长效补偿为基础的多渠道安置方式，有助于缓解有土安置压力，减少移民远迁，减轻电站融资压力。《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）中对逐年货币补偿方式在试点工程移民安置中的有效性表示肯定，并指出各地要根据自己的实际情况，稳步探索逐年货币补偿的安置方式，同时也为深入研究逐年货币补偿方式，提供了政策依据。

目前逐年货币补偿安置方式还停留在试点实践阶段，缺少对问题本质的深刻思考，还未形成统一的概念和定义，各地在试点探索时对补偿范围、兑付标准和补偿期限等还存在诸多差异，国家层面尚未有统一的政策和规范，缺乏理论的正确指导。实践是理论研究的基础，而理论对实践又有指导作用，没有理论指导的实践是不科学的，缺乏生命力。因此，深入探讨逐年货币补偿安置方式的理论基础，对我国水电工程移民的逐年货币补偿安置方式十分必要。

二、我国征地补偿价格理论

我国土地政策是以社会主义公有制为基础，在土地权属上为两级所有，即全民所有的国有土地和劳动群众集体所有的集体土地，宪法授予了国家土地征收、征用的权利，为了公共利益可以将劳动群众集体所有的土地强制性的征收为国家所有并给予补偿，在征收土地的过程中，就产生了对被征地的农村集体经济组织和农民进行补偿和安置的问题。

征地补偿是一种行政补偿。我国征地补偿定价是以马克思的地租地价理论为基础，借鉴西方地租地价理论，发展并形成了符合我国实际情况的土地价格理论。征地补偿价格理论为研究逐年货币补偿安置的兑付标准和资金来源提供了重要指导。

1.马克思地租地价理论

马克思的地租价格理论是我国制定征收土地补偿费用标准的基础依据，从1986年全国人大通过的第一部《中华人民共和国土地法》（简称土地法）开始，就确立了按照马克思的土地价格理论计算征收土地的土地补偿费和安置补助费的思路。产值倍数法和片区综合地价法是到目前为止我国大部分地区应用比较广泛的征地补偿方法之一。在目前各地对逐年货币补偿的探索中，移民安置补偿资金基本上来源于被征收耕地的土地补偿费和安置补助费。马克思地租地价理论是土地法确定征地补偿标准的基础，也是逐年货币补偿资金计算方法研究的理论依据。同时马克思的地租概念也为逐年货币补偿确定逐年兑付标准提供了依据。

2.西方地租地价理论

我国在制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价时基本依据为马克思地租理论，也将西方地价理论作为测算理论的补充并运用其对地价进行修正，特别是征地片区综合地价测算在一定程度上体现和运用了西方土地价格理论。征地片区综合地价和统一年产值测算除考虑地类、产值、位置、等级和人均耕地数量外，还要考虑土地的市场供求、当地经济水平和居民最低生活保障水平等因素，对我国征地补偿补助标准进行修正。

3.地租地价理论在我国的应用与发展

目前，我国实行土地所有权和土地使用权相互分离的制度，在现今社会主义制度的框架下，绝对地租和级差地租依然存在。社会主义绝对地租有着不同的形式，主要包括国家所有土地发生的国家与单位及个人之间的土地出让（或租赁）关系等，或者集体所有土地发生的集体与农户之间的土地承包、租赁关系，以及其他的关系形式。

从20世纪九十年代末开始的土地使用制度改革，建立起了我国社会主义地租理论体系和土地价格的制度体系，形成了具有我国特色的土地征收补偿和估价的理论、方法和技术标准，建立起了符合我国国情的，以基准地价、标定地价和协议出让最低价为核心的地价体系。深刻了解和掌握我国地租地价理论和土地价格市场管理体制机制，对逐年货币补偿的资金计算方法研究有重要的理论作用和实际操作意义。

三、生产安置的基础理论

我国的土地属于全民所有或集体所有，其性质是社会主义公有制。土地不能进行买卖，农民被征地后，个人是没有权利和办法获得土地自我生产安置的，在我国是由政府负责被征地农民的生产安置，通过某种补偿安置方式，来替代土地对农民的功能。因此，在理论上研究土地的功能以及马克思土地资本理论和资产社会政策理论，是妥善做好被征地农民的生产安置问题的前提。

1.土地功能理论

归纳起来，土地主要有5个方面的功能：一是生产要素功能，这也是土地最基本的功能，土地作为最基本的农业生产资料，为人们提供了满足日常生活所必需的粮食等生活资料；二是提供就业岗位的功能，土地是人们基本的劳动对象，人们在土地上劳作，土地为农民提供了稳定的就业岗位和农业生产劳动技能培训机会；三是社会保障的功能，土地是农民对生存的一种依赖，土地维系着农民赖以生存的必要条件；四是经济收益的功能，土地的经济意义在于利用土地生产有效益的产品，除满足农民正常需求外，多余的部分可以通过商品交易取得经济报酬；五是社会稳定的功能，土地保障居民粮食需求的供给，维持着国家和社会的稳定。

从本质上讲，对农村移民进行生产安置，即在农村移民的土地被征收后，或者通过为被征地农民筹措新的土地资源以替代原有土地，使得被征地农民不因征地而失去土地，或者通过为被征地农民提供就业扶持等措施替代原有土地功能，以保持被征地农民的生产生活水平。逐年货币补偿也是一种生产安置方式，从理论上讲，研究重点就是这种安置方式对被征收土地功能的替代程度。

2.马克思土地资本理论

在马克思资本理论当中，土地资本理论是其重要构成。土地资源具有双重属性，即自然属性和社会属性。能够带来经济价值的土地资源就是土地资产。土地资产是土地的经济形态，以财产状态呈现，因而明确的权属关系及排他性是其鲜明特点，价值量是其计量标准。

马克思的资本理论是以资本主义的雇佣劳动关系为研究背景的，但就我国农村目前实行的土地制度而言仍然适用。首先，我国现行的家庭联产承包责任制的客观条件，表明了土地所有权和经营权能够分离，这种分离使农户逐渐成为独立的经济实体，土地经过长期经营，成为农户生存和发展的重要渠道,这使得农户对承包地的产权和收益权提出要求，来扩大生产增加福利。其次，虽然我国法律规定农村土地的归属是农村集体，但不同集体经济组织拥有的土地数目和质量不等，土地距离市场与城市的远近也不尽相同，因此，等量的劳动投入所产出的经济收益相差很大，就自然而然地产生了绝对地租和级差地租。农民土地被征收后，农民集体经济组织对土地的所有权、收益权及用益物权不复存在，由原有的实物形态转化为逐年货币补偿资金的形式，将原有资源的积聚转变为现金收入的流动，相当于移民征地补偿费用资本化，在一定期限内移民每年获得相当于土地受益。

3.资产社会政策理论

以资产为基础的社会政策理论是1990年由美国华盛顿大学麦克尔·史乐山教授在《资产与穷人》一书中首次提出的。史乐山所指的资产涵义广泛，不仅包括货币储蓄、金融证券、不动产（如住房等）、农场或耕地等有形资产，还包括基于个人因素和社会经济关系的信誉、人力资本等无形资产。史乐山以资产为基础的社会政策，是为了解决贫困和社会福利问题而提出的，对于水利水电工程移民安置也有指导意义。移民土地被征收后，通过筹措土地给移民重新配置土地、利用征地补偿费用入股电站建设、利用征地补偿费用置办其他可以为移民带来收入的资产等，都属于通过为移民增加资产解决移民生产安置问题，都符合以资产为基础的社会政策理论。逐年货币补偿，也相当于移民被征收土地后重新给移民提供了在一定期限内为移民能够提供相对稳定收入的资产，也应该用以资产为基础的社会政策理论进行解释。

四、资金时间价值理论

逐年货币补偿安置实质是一种以一定期限的动态补偿代替一次性静态补偿的征地补偿模式。从经济学角度，“资金的时间价值”是客观存在的一种经济现象。确立资金的时间价值观念对研究逐年货币补偿的资金支付和补偿期限有十分重要的意义。

资金时间价值是指一定量的资金在不同时点上的价值量差额。在工程经济分析中，无论是技术方案所发挥的经济效益还是所消耗的人力、物力和自然资源，最后都以价值形态即资金的形式表现出来。资金的价值随时间变化而变化，是时间的函数，随时间的推移而增值，其增值的这部分资金就是资金的时间价值。

逐年货币补偿安置是将来源于被征收耕园地的土地补偿费和安置补助费的资金，在征地后的一定期限内逐年支付一定金额的征地补偿费用。和传统的移民安置方式比较，相当于补偿费用由原来的一次性补偿支付转变为若干年逐年支付。由于逐年货币补偿安置的补偿期限长，在补偿期限内对补偿对象的收入影响和逐年补偿资金进行经济分析，期限内每年都会产生现金流量，需要将不同时间的逐年货币补偿金按其时间价值折算为同一时间的资金值进行分析比较。

五、我国征地补偿的特征

征地涉及农民集体所有的土地所有权、用益物权和担保物权的改变，逐年货币补偿安置方式与被征地农民的土地收益息息相关。研究我国征地补偿的特征是研究逐年货币补偿安置方式补偿方法的基础。

由于我国特殊的国体，征收征用及补偿也有自身的特点：一是确定补偿标准,我国的补偿标准用法律、法规或者规章进行规定；二是征收的最终决定权或者裁决权在政府，其他国家则是采用共同委托评估、协商乃至法院裁决；三是对“公共利益”认定宽泛，难以成为“征收”的前置条件；四是依据马克思理论，征地补偿标准按照被征土地的原用途确定。

六、结 语

逐年货币补偿是针对水电工程水库库周土地资源匮乏、农业生产安置移民容量不足而采取的一项新的生产安置方式，它将征地补偿费用由为移民筹措土地等生产措施的一次性支付调整为在一定期限内的逐年支付，目前已在一些省市进行了试点实践，取得了良好的效果，有助于缓解了人地矛盾，有利于推进水利水电工程建设和移民搬迁安置。分析结果表明，逐年货币补偿安置方式具有扎实的理论基础，是一种切实可行的移民安置方式，也是对现有生产安置政策的有益补充。本文研究成果为逐年货币补偿安置方式的进一步实践及科学发展提供理论支撑和规范指导。

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责任编辑 安天杭

Theoretical studies on ways of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects and its practical application

//Wu Liheng

In-depth analysis is conducted on the theoretical basis of yearly monetary compensation to resettlement of hydropower projects,considering theory of pricing,production arrangement,time value of money and special features of land acquisition compensation.It is expected to provide a base for further application in China.

hydropower;resettlement arrangement;yearly monetary compensation;theoretical base

TV632+D632.4

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1000-1123（2016）16-0018-03

2016-06-29

吴立恒，工程师，主要从事水利水电工程移民政策研究。