美国海军海外母港的效益和成本

陈传明

2015年11月26日，中国外交部发言人在例行记者会上表示，中国和吉布提正就在吉布提建设保障设施进行协商。这再次引起人们对中国海外军事基地问题的高度关注。随着经济的不断发展，海外利益保护已经成为中国迫在眉睫的安全问题，建设海外军事基地的呼声也越来越高。那么，海外军事基地好不好、如何建设海外军事基地也是值得深入探究的问题。2015年5月，美国政府审计局发布了题为《为缓解舰船母港设到海外带来的长期风险而进行的全方面评估及可持续计划》的报告，就海军水面舰船母港设到海外的效益问题进行了研究。这份报告有助于我们加深对海外军事基地的认识，从而对中国的海外军事基地建设问题进行更深入的思考。

海外设立母港的重要性

美国海军通过“前沿存在”，有效履行建设合作伙伴关系、阻止侵略、化解威胁、遏制冲突以及防止更大范围破坏等多种使命和任务，是美军全球“前沿存在”的重要组成部分。

美国海军舰船“前沿存在”有3种基本部署模式：一是“远征部署”，即舰船及其舰员从美国本土母港出发赴海外进行阶段性部署;二是“前沿部署”，即执行部署任务的舰船母港设在海外，舰员及其家属居住在东道国;三是“轮换部署”，即舰船长时间在海外地区实施部署，但由来自本土的舰员轮换操作。

近些年来，美军全球各大作战区对海军兵力“前沿存在”的需求越来越大。例如，2015财年美国海军为正在进行的作战行动及战区安全合作需要进行的兵力分配中，有44%给了各大作战区的作战指挥官。为此，美国海军采取多种办法提升“前沿存在”水平：一方面扩大舰船活动范围、提升行动节奏、压缩或推迟维修和训练;另一方面着力推进在海外设母港并创新采用轮换部署机制。

美国海军的每艘舰船都有自己的母港。所谓舰船母港，即舰船“总部”所在地，舰员及其家属在这里居住，舰船在这里进行管理和维修。所有舰船开始服役时，美国海军都会为其指定本土母港，但可能会因为战略需要进行调整。例如，从2014年开始，美国海军4艘“阿利·伯克”级导弹驱逐舰的母港要调整到西班牙的罗塔海军基地，原因就是美国政府决定为欧洲提供弹道导弹防御体系。

2006年以来，美国海军分配到海外母港的舰船数量已经翻了近一番。2006年，20艘舰船进驻海外母港，占舰队舰船总数的7.1%;2015年底，估计40艘舰船会进驻海外母港，占舰队舰船总数的14.1%;到2017年，另有1艘驱逐舰的母港设到日本横须贺，届时41艘舰船的母港将设在海外，占舰队舰船总数的13.9%。

当前及未来几年，美国海军海外母港及进驻舰船的情况图

海外设立母港的程序

一般来说，美国海军新舰船进入舰队服役，会首先在本土设立母港，后根据战略需要和优先事项，这艘舰船的母港可能会从美国本土调整至海外。这个过程叫做“组织变更”—前沿部署舰船进驻海外母港，通常为期7～10年，直到被来自美国的同级舰船取代为止。事实上，将一艘舰船的母港设到海外，是涉及美军全球部队结构调整的大事，主要涉及的工作包括：海军舰队的航渡与机动、军事能力的引进或去除、外交条约与协议的签署、与当事国的协调、海外部队结构的公共宣示等内容。其程序主要包括以下几个步骤。

首先，根据战略需求，舰队指挥官（美国舰队部队司令或美国太平洋舰队司令）在各自的司令部启动母港变更的早期规划程序，明确母港变更在人力、后勤、预算编制等方面的近期需求。

其次，舰队指挥官向海军作战部长提交组织变更申请，启动正式程序。海军作战部长批准后，该申请提交海军部长批准。设立舰船母港要遵守包括从环境法规到考虑规划军事建设项目在内的13项标准。

再次，海军部长办公室以“海外部队结构更变建议”的形式向联合参谋部和国防部长办公室提交母港变更建议。联合参谋部对此进行评估，了解成本、东道国反应、对舰员及家属的影响等要素。

美国将舰船母港设到海外需经过严格程序

最后，联合参谋部和国防部长办公室向国防部长提交海外部队结构变更建议。国防部批准之后，国务院与东道国展开协调;国防部发布军事指令，让海军舰船做好准备。

海外设立母港的作战效益

“前沿作战”是美国海军作战部长提出的海军三大原则之一，另外两个是“战斗第一”和“做好准备”。海军认为，在海外设立舰船母港，对海军履行国家赋予的各项战略任务意义重大。通过在海外设立母港，各大战区司令部在应对危机时有更多的反应时间，各部队也有了更多与盟友伙伴协作的机会。从量化角度，母港位于海外的1艘舰船持续部署的效能，相当于母港位于本土4艘舰船持续部署的效能，作战效益有以下5点。

第一，有助于建设区域伙伴关系。美国海军舰船母港设在海外，与东道国开展联合演习和训练，实施联合行动更容易，建设区域伙伴关系就有更多的机会。例如，2014年秋天，美国海军总部设在巴林的第5舰队在波斯湾主导举行了迄今为止世界上最大规模的水雷对抗演习，44个国家的海军参加演习，包括母港设在巴林的美国海军4艘水雷对抗舰。

第二，有助于强化区域威慑效应。美国海军认为，美国海军舰船母港设到海外，是实践对盟国安全承诺的重要手段。这等于告诉盟国：美国致力于全球接触，美国海军的存在对美国及其盟友现有和潜在的敌手是一种威慑。这对取信于盟友、强化同盟关系具有重大的现实意义。

第三，有助于增强维修的灵活性。母港设在海外的美国海军舰船在维修方面有灵活性强、容量大和多样化的特点，它们不像美国本土舰船那样受到一定的法律约束和限制。根据美国法律的规定，母港设在本土的美国海军舰船主要在美国造船厂进行维修，只有在航维修才能在海外船厂进行。

横须贺海军舰队基地是美国海军在西太平洋最大的基地，也是西太平洋惟一可修理航母的大型维修基地

第四，有助于缩短危机反应时间。前沿部署舰船可以更快、更有效地应对地区危机。当危机出现必须增兵时，这些舰船可以立即出动，不必远涉重洋即可到达现场。例如，2013年“海燕”台风造成重大破坏后，母港设在日本的美国舰船就在很短的时间内，向菲律宾提供了人道主义援助。

第五，依靠有限兵力满足存在需求。通过在海外设立舰船母港，海军依托现有兵力规模，即可满足作战指挥官日益增长的“前沿存在”需求。从舰船在作战区的行动时间、舰船可执行任务的类型以及舰船实际在航时间三大“前沿存在”能力指标来看，如果按照目前母港设在海外的舰船提供的存在水平，母港设在本土的舰船要出动的数量要多得多。

海外设立母港的困难和代价

当然，美国海军把舰船母港设到海外也有一定的困难。例如，东道国对外政策可能会发生不可预见的变化，从而影响双边协议谈判，可能限制基地的使用，或者可能完全排除外国海军的存在。例如，1991年，菲律宾和美国之间的长期防务协议结束，克拉克空军基地和苏比克湾海军基地关闭，美国海军1.2万名舰员和家属返回本土。这里曾经是美国海军第7舰队主要的后勤和维修中心。即使美国与东道国签署了协定，东道国也可以就海军存在的规模和范围提出谈判要求，并设法对如何使用这些舰船进行限制。不过这些协定需要定期重新谈判，其更改可能会影响到美国海军和国务院政策制定者的灵活性。此外，美国海军舰船母港设到海外，还要找到合适的演习训练场地。东道国港口面临的安全威胁，要比美国本土母港复杂得多，所以安保工作也困难得多。

除了上述困难，母港设在海外的舰船需要更高的成本，且对舰船物质状态和战备水平有不利影响。美国海军在海外设立舰船母港还需付出一些其他代价。

第一，作战和支援成本高。通过对2004～2013财年水面作战舰和两栖战舰的人员、作战和维修费用进行分析，结果发现，所有母港设在海外的舰船，每年每艘舰船的作战和支援费用比所有母港设在本土的舰船高出约15%或900万美元（同一级别舰船比较）。母港设在海外的舰船成本高的主要原因有3个：一是作战节奏快带来人员、作战、维修费用高;二是需要额外的基础设施建设和基地运作成本;三是给本国带来的经济损失。首先，作战节奏快导致舰船在航部署消耗大，人员住房和生活补贴高，返回本土母港后进行维修难度大、费用高。其次，海军要为海外母港提供同本土一样的基础设施和服务，所以需要很高的基础设施建设和基地运作成本。最后，舰船母港由本土迁往海外，相当数量的舰员及其家属离开，会导致当地损失数以千计的就业岗位，经济活动会大幅减少。

苏比克湾海军基地

第二，训练和维修周期短。因为美国海军期待母港设在海外的舰船，能够最大限度地在海上担负作战任务，所以极力压缩训练和维修周期。例如，如果是母港设在本土的巡洋舰和驱逐舰，海军会用40%的时间来进行部署或者准备部署，而用约60%的时间来专门进行训练和维修;但如果是母港设在日本的巡洋舰和驱逐舰，67%的时间用于部署，33%的时间用于维修，且没有专门的训练周期。这样做可能会导致两个非常严重的后果。

首先是舰船的物质状态加速恶化。2012年以来，母港设在海外的舰船的物质状态一直低于母港设在本土的舰船，而且过去5年恶化速度有所加快。这些舰船由于在海外没能得到全面稳定的维修保障，返回本土后往往需要大规模的维修，或者因为某些关键能力无法满足需求而提前退役。例如，美国海军2013财年就提出让“托尔图加”号船坞登陆舰提前16.5年退役，2006年3月～2013年9月，该舰的母港曾设在海外7年。这对美国海军的整体规模和战备水平可能有重大的影响。

其次是舰员的训练得不到保证。母港设在海外的舰船因为高作战节奏，往往采用“边际训练”方式。所谓“边际训练”，即这些舰船没有专门训练的时间，所有舰员是在航行中进行训练，或者在航行阶段的有限时间内进行训练。这样做很难保证舰员可以接受充分的训练。例如，母港设在日本的舰船舰员的作战专业认证的过期率在9%～17%之间。某些舰员在海外执行例行任务时，本职岗位上的技术非常熟练，但要他们执行指派的其他任务，则显得训练不足。这大大影响了执行任务的效力。

结 语

目前，美国拥有一支非常强大的海军舰队，其水面作战舰船和两栖作战舰船具备完成多种类型任务的能力，但都要通过“前沿存在”才能实现。作战指挥官对“前沿存在”的需求正处于历史最高水平且仍在增长。和母港设在本土的舰船相比，母港设在海外的舰船可以为前沿作战区提供更强大的海军存在，但就短期而言，此举会增加成本、削弱舰船和舰员的战备水平;从长期来说，会降低舰船的物质状态，从而威胁到这些舰船服满预期服役寿命的能力。所以，海外建设母港既是一项战略计划，更是一项需要“精打细算”的工程，需要在手段、方式和效益之间取得最佳的平衡。

责任编辑：葛 妍