国家水安全战略下的节水工作探究

梅冠群（中国国际经济交流中心战略研究部，100050，北京）

国家水安全战略下的节水工作探究

梅冠群
（中国国际经济交流中心战略研究部，100050，北京）

水安全是我国国家安全体系的重要组成部分，事关经济社会可持续发展、全面建设小康社会和中华民族伟大复兴。我国水安全问题突出表现为水资源短缺、用水效率低下、水环境水生态恶化等，解决这些问题的总钥匙是“节水”，水安全治理的源头也在“节水”。从抓好农业、工业、城镇生活等几大重点领域节水出发，具体探讨了破解节水症结的根本措施，提出了抓好中大型灌区节水管理，强化工业项目水资源论证、取水许可和用水定额管理，建立与城镇节水挂钩的领导干部考核体系等建议。

水安全；节水；工业用水；城镇生活用水；农业用水

一、现阶段我国面临的水安全问题

“圣人治世，其枢在水”，几千年来水安全都是我国安邦、兴业、富民的头等大事，事关粮食安全、经济发展和社会稳定。在不同时期和不同地区，因主要矛盾不同，水安全的侧重点也不同。我国面临着水资源短缺、用水效率低下、水环境水生态恶化的基本水情，形势不容乐观。现阶段，节水是我国水安全战略中牵一发而动全身的“牛鼻子”，必须将节水作为水安全的基石，通过节水来提高水效、控污减排、改善生态，使节水成为完善我国水治理体系的总钥匙和突破口。

1.用水总量已接近“天花板”

我国水资源总量约2.8万亿m3，居世界第6位，但人均水资源占有量仅2 000 m3左右，约相当于世界平均水平的1/4，已被联合国列为全球13个贫水国家之一。我国水资源短缺已成燃眉之急，目前全国年缺水量多达500亿m3，600多个城市中有400多个城市供水不足，其中严重缺水城市将近110个。北方地区缺水问题更为突出，其水资源利用量占水资源总量的比例已达到51.3％，超过比例为40％的国际公认警戒线。华北地区地下水大量超采，西北地区生态用水被严重挤占，水资源开发超出当地承载能力。当前，我国城镇化、工业化快速发展，加上保持主粮基本自给的压力，按现有发展方式，对水资源的需求将会持续释放。但与此同时，用水总量可增长的空间却不大。2014年我国全年总用水量达6 095亿m3，逐步接近2030年控制在7 000亿m3以内的总量红线，“天花板”已经看得见。据世界资源研究所预测，到2040年中国将从中等水资源短缺压力国家变为极高水资源短缺压力国家。治水必先“解渴”，面对水资源有限的约束条件，解决之道别无他法，唯有“节水”。2.用水效率低下加剧了水资源供需矛盾

2014年我国万美元GDP用水量685 m3，远高于世界高收入国家410 m3的平均水平，约相当于以色列、法国、德国等先进国家的6倍。用水效率低主要源于浪费严重，农业上普遍采用大水漫灌的粗放灌溉方式，工业上循环水、再生水利用程度低，群众生活中节约用水理念有待强化，管网跑冒滴漏现象普遍存在，这进一步加剧了水资源供需矛盾。长期以来，我国水资源规划和开发的侧重点多在于大型水利枢纽、调水工程的建设，从供给侧满足不断增长的水资源需求，而在提高用水效率等方面做得还不够，形成了一边是投资上千亿元的各类调水工程解困、另一边却是用水大量浪费的矛盾现象，千辛万苦调来的水没有完全体现出应有价值。只有从杜绝浪费、提高用水效率的角度出发，把治水重心调整到节水上来，才能从根本上解决用水难题。

3.水环境、水生态恶化加剧用水供求矛盾

据水利部数据，2013年全国20.8 万km河流中，水质Ⅳ类及Ⅳ类以上的河长占比高达31.4％；全国开发利用程度较高和面积较大的119个主要湖泊中，水质Ⅳ类及Ⅳ类以上的湖泊81个，占68％，水质恶化较为严重。与此同时，水生态问题也十分突出，湿地萎缩、植被退化、绿洲沙化、生物多样性下降等现象普遍存在。这些使本已较为严峻的水资源短缺问题在局部地区更加凸显。水环境、水生态是一个大的自然系统，其治理问题不能仅仅通过一些环境污染治理专项或是生态保护工程来解决，治水要治本，要有系统思维，而节水是源头：一是通过节水减少新鲜水取用，也就减少了污水废水排放；二是通过节水增加河道、湖泊、湿地水量，稀释污染，提高自净能力；三是通过节水把更多干净的水留给生态，滋养植被，植被又能提高水源涵养能力，形成良性循环。

二、节水要抓好的重点任务

抓节水首先要明晰节水的内涵：一是杜绝浪费，不要让宝贵的水资源白白流走；二是抑制不合理需求，对于不符合水资源禀赋条件、大量非理性用水要进行控制；三是技术挖潜，充分利用现有科技提升用水效率，推进高耗水行业节水技术改造；四是精细管理，形成有利于节水的制度架构；五是落实以水定需、以水定产，不宜在贫水地区大面积开荒种田、布局耗水工业等。只有做到以上五方面，才能真正称之为抓好节水。要抓好节水必须突出重点，从用水结构来看，农业、工业和城镇生活用水分别占到用水总量的63％、23％和12％，以下分别对这三大领域节水的重点任务进行分析。

1.农业用水方面

农业是我国的用水大户，要控制用水总规模，必须在农业节水上进一步做好文章。农业用水主要是灌溉用水，约占农业用水量的90％以上，近年来我国农田灌溉用水效率有所提升，但总体仍非常粗放。据统计，我国农田灌溉用水有效利用系数已从1997年的0.32提高到2014年的0.53，但世界先进水平可以达到0.7～0.8，以色列等国通过普遍采用滴灌等节水技术甚至可以达到0.8～0.95；我国粮食产量为1.5kg/m3，相较先进国家的2.5kg/m3还有不小差距。因此，抓节水必须首先抓好农业节水，农业节水重在提升灌溉用水效率。

2.工业用水方面

我国是仅次于美国的世界第二大工业用水国，工业用水占我国用水总量的23％，但用水效率不高，万美元工业增加值用水量是日本的6.9倍、德国的1.8倍。其中，电力、化工、钢铁、非金属矿物制品、石油石化、食品、造纸、纺织八大行业用水量占全部工业用水量的75％左右，其产值占全部工业产值的38％，企业数量占全部工业企业数量的32％，这意味着管理好大约1/3的产值和企业就可以达到75％的节水效果。因此，要突出抓好八大耗水工业节水，通过节水来带动提标增效、控污减排。

3.城镇生活用水方面

虽然城镇生活用水总量较农业、工业不高，但却存在较为突出的浪费问题，其中最大的浪费来自于城镇供水管网漏损。据住建部数据，2013年，我国地级以上城市管网漏损水量约70亿m3，漏损率达到15.43％，较2006年上升了近6％；县城漏损量约12亿m3，漏损率达到13.56％，较2006年也上升了近6％，管网漏损呈加重趋势。我国管网漏损严重超出发达国家平均水平，如美国管网漏损率为8％，德国为5％，日本东京甚至能达到3％。如果我国城镇供水管网平均漏损率能够降低10％，则每年可节水50多亿m3，相当于一个太湖的水量，2年可达到南水北调中线工程的调水量，就能避免一边大量调水、大量兴建城镇供水设施，另一边是管网大量跑冒滴漏的矛盾现象。此外，公共场所、公共机构也存在不同程度的用水浪费现象。因此，抓城镇生活节水要重点解决浪费问题，突出抓好管网漏损和公共场所、机构用水浪费。

三、破解节水症结的根本措施

我国节水工作搞了很多年，但节水成效并不十分明显，其关键症结在体制机制，一些有利于节水的政策设计、制度安排没有建立或理顺。节水归根到底要靠体制机制创新，没有一些关键制度保障，节水只能是空谈，因此要把体制机制创新作为节水的根子来抓。

1.抓好中大型灌区节水管理，重点破解灌区节水与增收相矛盾的体制障碍，研究能够形成节水激励的系统制度方案

农业节水应重点抓好大中型灌区节水。一是大中型灌区用水量占农业用水总量的60％～70％，抓好大中型灌区节水管理就是抓好了农业节水的大头；二是我国农业多为分散小户经营，节水管理成本较高，而灌区已具有较为完整的管理体系，抓节水具有良好基础。目前大中型灌区用水较为粗放，有多重原因。从农户角度看，由于水价极低且用水计量、监管难度大，农户没有节水动力。据水利部数据，2013年我国农业供水价格为9.14分/t，农业用水成本大约仅占实际供水成本的35.6％。从灌区管理单位角度看，灌区管理单位是差额财政拨款单位，由于财政拨付有限，灌区建设管理基本要靠水费解决，抓节水将会减少水费收益，其主观不愿节水。因此，灌区节水须形成和理顺农民与灌区管理单位的制度配置，使其与节水目标相匹配，建议进一步研究、改革、创新相关灌区节水制度。

①研究对灌区管理单位的节水补偿。可在灌区用水定额的基础上，实行节水量与财政补贴挂钩制度，补贴金额至少高于已节水量对应的水费收取。如灌区用水量高于用水定额，要在财政补贴中予以核减。

②推进农业水价改革。农业水价一方面要反映地区水资源稀缺程度，另一方面要统筹考虑到农民的承受能力和对灌区补贴的财政压力。缺水地区要适度提高农业水价，至少要达到供水成本水平，并要对超定额用水实行累进计价，用水价来扎紧“水袋子”。

③实行以奖代补政策。为减少水价提高给农民造成的负担，可考虑在“绿箱”框架内增设农业节水补贴，针对已实施节水改造达标的农户给予资金支持，针对用水定额内已节约的水量予以奖励，使水价暗补转为财政明补。

④要加强农业用水计量能力建设，改变当前按种植面积估算用水量的简单做法，逐步实现按农户实际用水量进行计量。

⑤鼓励发展农业用水协会。农业用水协会是一种提高农业用水效率的组织管理形式，可依托村委会、合作社等成立，能够弥补灌区田间管理能力的不足，在节水工程建设、水量分配、用水监管等方面发挥民主协商、自主决策、互相监督的作用，降低灌区管理成本，使节水政策能够落得下去。

2.强化工业项目水资源论证、取水许可和用水定额管理，推动八大耗水工业用水效率提升和布局优化

我国八大耗水工业用水主要有两方面问题：一是用水效率不高，目前除了部分钢铁、循环火电与造纸企业用水效率达到国际先进水平外，我国高耗水工业用水效率普遍低于世界先进水平；二是高耗水工业布局与区域水资源禀赋不匹配问题比较突出，如华北地区可利用水资源量占全国可利用水资源总量的3.2％，而八大高耗水工业产值占全国高耗水工业总产值的比重却达到17％，其中钢铁甚至达到33％，西北地区火电、煤化工用水量较大，一些能源化工基地水资源紧张。

解决这两大问题需市场、政府同时发力。一是要对工业用水价格进行调整。目前发达国家工业用水成本约占制成品总成本的3％左右，而我国仅为0.6％左右，目前我国平均工业水价约3.4元/m3，还需进一步提高。二是必须强化新增项目水资源论证制度和取水许可审批制度，优化新增项目布局，以增量调整存量，这是解决高耗水工业布局与水资源分布矛盾的关键。必须坚决贯彻以水定产，对高耗水项目要结合当地用水资源、用水条件、经济效益、生态影响等因素统筹审批，要把水资源论证和取水许可作为项目落地的重要前置条件。三是建立用水定额定期调整制度，要根据高耗水行业取用水先进水平的变化情况，定期动态修订取用水定额的国家和地方标准，引导企业向行业节水标杆企业看齐。

3.建立与城镇节水挂钩的领导干部考核体系，实现节水的精细化管理

长期以来，我国一直在推动城镇生活节水的有关工作，形成了城镇居民阶梯水价等一批重要制度，在控制居民生活用水浪费方面发挥了重要作用。但仍存在管网跑冒滴漏、公共场所和机构用水浪费等问题，这些问题表现为没有实现精细管理，其深层次原因在于相关工作没有纳入政绩考评体系。如解决管网漏损需大量工程建设投资，在各地财政普遍紧张的情况下，投入这一领域难以短期见效，对领导干部考核又没有此项内容，导致各地动力不足。

因此，要抓好城镇节水必须提高节水管理的精细化水平，要求我们逐渐从大项目、大工程建设的思路中走出来，关注“大”的同时更要注重“小”。要实现精细管理，就是要做到“有人管”，必须要把城镇节水作为约束性指标纳入政绩考核，在考核指标设计中，要突出公共场所和机构节水、管网跑冒滴漏等重点难点领域的指标权重，在严重缺水城市，对于节水工作抓得不好的主要领导干部可以实行一票否决。■

［1］国务院发展研究中心.关于构建国家水安全保障体系的总体构想［R］. 2015.

［2］中国水利水电科学研究院.我国高耗水行业用水效率分析研究［R］.2015.

［3］武汉大学水研究院.中国水安全发展报告2013［M］.北京：人民出版社，2013.

［4］贾绍凤，吕爱锋，韩燕，等.中国水资源安全报告［M］.北京：科学出版社，2014.

［5］谢剑.应对水资源危机——解决中国水资源稀缺问题［M］.北京：中信出版社，2009.

责任编辑董明锐

Water-saving undertaking under strategy of national water security//

Mei Guanqun

Water security forms an important part of national security system in China，which closely relates to sustainable development of our economy and society and construction well-off society in an all-round way and the great rejuvenation of the Chinese nation.Saving water is regarded as the passkey for alleviating shortage，increasing efficiency of water use and controlling degradation of eco-environment.Moreover，it is fundamental for water security in China.Detailed discussions are made on innovative approaches for implementing water-saving measures，starting from water conservation in agricultural，industrial and domestic water uses.Recommendations are proposed such as paying special attention to water-saving management of medium and large scale irrigation areas，intensifying water resources assessment and management of water-using licence and water use quota of industrial projects，establishing evaluation system for water-saving works of government officials，etc.

water security；water-saving；industrial water use；domestic water use；agricultural water use

TV213.4

B

1000-1123（2016）11-0030-03

2016-04-01

梅冠群，博士，助理研究员，研究方向为区域经济、环境经济。