我国农村饮水安全巩固提升新阶段发展方向探讨

刘来胜，刘玲花，周怀东，吴雷祥，吴佳鹏，霍炜洁（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

我国农村饮水安全巩固提升新阶段发展方向探讨

刘来胜，刘玲花，周怀东，吴雷祥，吴佳鹏，霍炜洁
（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

“十三五”期间我国农村饮水安全进入了巩固提升新阶段，如何应对部分地区已建饮水安全工程仍然存在的水源地污染加剧、水源枯竭、原有设计标准低、早期建设工程老化报废、重建轻管等诸多问题，将农村饮水安全工作楔入我国新型城镇化发展，搭上《水污染防治行动计划》政策的东风，是全面彻底解决农村饮水安全问题的关键。通过分析我国农村饮水安全现状及当前存在的主要问题，从建立健全农村饮水法律法规体系、加强农村饮水水源保护、加强政府监督管理等方面提出相应的对策与建议。

农村饮水安全；巩固提升；问题；对策

一、我国农村饮水安全概况和形势

通过实施全国农村饮水安全工程建设规划，我国切实解决了大部分农村地区的饮水安全问题。“十二五”期间，我国农村饮水安全任务超额完成，全面解决了规划要求的2.98亿农村居民和4 133万农村学校师生饮水安全问题，同步解决了四省藏区等特殊困难地区规划外566万农村人口的饮水安全问题，农村集中式供水受益人口比例由2010年年底的58％提高到2015年年底的82％，农村自来水普及率达到76％，供水水质明显提高。

2016年全国水利厅局长会议提出，“十三五”期间我国将启动实施农村饮水安全巩固提升工程，到2020年，农村自来水普及率力争达到80％以上，集中供水率达到85％以上，水质达标率和供水保障程度大幅度提高。水利部将按照精准扶贫、精准脱贫的要求，聚焦中西部贫困地区，启动实施农村饮水安全巩固提升工程，对已建工程进行配套、改造、升级、联网，健全工程管理体制和运行机制，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率。

基于我国“十三五”农村饮水安全巩固提升新阶段面临的问题，比如一些地方在水源保护、水质保障、项目前期、建设管理、建后管护等方面还存在不少薄弱环节，部分地区已建饮水安全工程存在水源地污染加剧、水源枯竭、原有设计标准低、早期建设工程老化报废、重建轻管等，完善复杂水质处理技术，提升工程建设标准，强化运行维护管理，增加水质监测，以切实完全解决农村饮水安全问题，避免二次改水，是事关我国农村饮水安全工作成败的关键。

二、我国农村饮水安全存在的主要问题

近年，我国不断加大解决农村饮水安全问题的力度，取得了巨大成绩，促进了农村经济社会的长足发展，但仍未建立起完善的农村饮水安全保障体系，部分地区高氟、高砷、高盐、高铁锰等劣质水源水质问题以及小水源保证率低和水源枯竭问题依然突出，水源保护、水质监测、饮水安全长效运行机制等管理问题仍未有效解决。

1.农村饮水水源地缺乏有效的保护和管理机制

一是农村饮水水源地监管缺失。农村饮水水源地管理的法律法规不健全，也没有针对农村饮水水源保护区的划分标准。受现阶段农村经济发展水平和地方财力状况等因素制约，水源地保护措施难以落实。

二是农村饮水水源地监测标准体系不健全。目前，我国农村水源地缺乏必要的水质监测体系，对农村水源地质量的历史演变、现实状况和发展趋势无法作出科学评价，难以制定科学合理的水源地管理和保护对策措施。

三是农村饮水水源污染严重。水源地保护是确保供水安全的关键，而农村水源地保护和水质保障工作一直是农村饮水安全的薄弱环节。农村饮水水源类型复杂，规模小，分布广，保护难度大，加之目前农业面源污染以及生活污水、工业废水不达标排放问题严重，进一步加大了水源地保护的难度。

2.农村饮水水质不达标问题仍然严峻

有些地区因地质条件、水源条件以及技术经济条件的限制，含有高氟、高砷等有害物质的劣质水问题依然存在。随着国家生活饮用水水质标准提高，加之农村水源变化、水污染以及早期建设的工程标准过低、设备老化报废、移民搬迁等原因，还有大量新增农村饮水不安全人口需要解决饮水问题。

3.农村饮水安全工程长效运行机制尚不完善

受农村人口居住分散、地形地质条件复杂、农民经济承受能力低、支付意愿不强等因素制约，农村供水工程规模小、供水成本高、水价不到位，难以实现专业化管理，建立农村饮水安全工程良性运行机制难度很大。农村饮水安全工程长效运行机制方面存在的主要问题包括：①农村供水工程的水质管理工作没有完全到位，缺乏水质监测等。②农村饮水安全工程产权制度和管理体制未能完善，特别是由于农村饮水安全工程投资来源广泛、情况复杂，工程所有权的落实情况较差，工程所有者不明确，权益维护困难，容易导致饮水安全工程运营出现问题。③农村饮水安全工程的优惠政策缺位，特别是电价优惠和水资源费减免政策未完全落实到位。④农村饮水安全工程运营管理不规范，总体运营成本偏高，管理维护不到位，工程利用率不高。⑤农村饮水安全应急机制不健全。⑥工程运营管理的财务持续性不足，主要是因为水费收入难以充分满足工程运行维护、大修和折旧的需要。⑦农村饮水安全工程运行管理的技术水平有待提高。

4.突发水污染事件的应对能力不足

近年随着经济社会的飞速发展，人与水环境的交互影响更加频繁，发生了多起重大水污染事件，如2004年沱江特大水污染事件、2005年松花江硝基苯水污染事件、2006年湖南岳阳砷污染事件。目前，城市集中供水厂已经有一套健全的应急处理技术体系，而对于处理工艺千差万别的广大农村地区，尚缺乏相应的应急措施。

三、我国农村饮水安全发展方向建议

1.建立健全农村饮水法律法规体系

我国现阶段尚未就农村饮水安全保障进行单独立法，部分法律法规条文分散在人大立法、行政法规和部门规章中。其中，人大立法主要有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》；行政法规和部门规章包括《中华人民共和国水污染防治法实施细则》《中华人民共和国城市供水管理条例》《城市供水水质管理规定》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《生活饮用水卫生监督管理办法》《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》等。

上述法律法规关注的重点是城市集中式饮用水水源的保护、城市供水和供水水质的管理，而对于农村广泛存在的小型集中式和分散式饮水水源的保护和水质管理鲜有涉及。因此，应认真梳理当前农村饮水安全保障各环节存在的问题，有针对性地制定关于农村饮水安全保障的法律制度。相对于《中华人民共和国城市供水条例》和《城市供水水质管理规定》，建议加快“农村供水条例”和“农村供水水质管理规定”的立法工作，进一步确立农村供水工程的规划建设、运行监管、水质管理、应急供水等方面的制度保障。

2.加强农村饮水水源的保护

（1）制定农村饮水水源保护规划

我国农村大多数饮水水源是农田汇水区，许多地方灌溉用水与生活用水无法分开，尤其是目前农村化肥、农药的使用基本上处于无监管状态，对农村饮水水源造成污染威胁。建议制定科学合理的农村饮水水源保护规划，将其纳入经济和社会发展规划中，使农村饮水水源保护规划与农村经济社会发展规划相协调。

（2）建立农村饮水水源保护生态补偿机制

根据农村饮水水源环境保护标准，逐步建立责权利相一致、规范有效的农村饮水水源地生态补偿机制。遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁污染、谁赔偿，谁受益、谁补偿”的原则，由受益者承担起环境保护的责任，并向利益损失者提供补偿。

（3）建立农村饮水水源地突发污染事故应急管理体系

针对农村水源地基础条件差、监控能力相对较低的现状，开展突发性污染事故隐患调查，研究制定水质监控方案及环境安全预警和风险管理方案，建立农村饮水水源地突发性水污染事件应急处置技术体系。

3.加强农村饮水安全工程建设和管理

（1）开展农村饮水安全工程规范化研究，提高农村饮水安全工程建设标准

结合“十三五”农村饮水安全提质增效规划，开展农村饮水安全工程提质增效改造设计规范化研究，及适应新水质要求的农村供水工程主要设计参数研究；建立农村饮水安全设备评估及信息系统，研究农村饮水安全设备质量监督政策；调查农村饮水安全工程质量隐患，提出相应解决对策；研究农村饮水安全工程施工验收技术标准、规范或导则，提高农村饮水安全工程建设质量。

（2）建立农村饮水安全工程长效运营管理机制

通过对不同经济发展水平省份的不同类型、规模的农村饮水安全工程运行状况进行调查分析，全面摸清饮水安全工程基本情况及其运行管理中存在的主要问题，分析影响农村饮水安全工程长效运营管理机制建立的影响因素；研究提出农村饮水安全工程产权政策制度；研究建立保障农村饮水安全工程良性运行、农民合理负担的水价形成机制；研究建立农村饮水安全工程管理服务机构和维修养护基金；研究提高县级农村饮水安全工程水质检测能力建设；研究提出建立我国农村饮水安全工程良性运行机制的其他相关政策建议。

4.加强政策扶持，拓宽投融资渠道

（1）积极拓宽投融资渠道

落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》精神，积极探寻一条适用于农村实际的PPP运营机制。转变政府投资模式，由当前主要用于工程建设费的一次性投资向工程运行过程中持续性投资转变，充分发挥市场机制作用，拓宽农村饮水安全工程的投融资渠道，鼓励和吸纳社会资金投入。

（2）出台农村饮水安全工程运行管理扶持政策

2012年财政部、国家税务总局发布了《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》，对农村饮水安全工程建设、运营给予了税收优惠政策。建议进一步研究其他扶持政策，如农村饮水安全工程暂缓征收水资源费，以灌溉渠道水、水库水为水源的按农业灌溉供水价格交纳水费；农村饮水安全工程供水用电执行居民生活用电或农业排灌用电价格；优先安排并简化农村饮水安全工程建设用地审批程序等。通过全面落实用电、用地和税收优惠政策，降低工程运行成本，促进农村供水工程的良性运行。

5.落实责任，加强政府监督管理

（1）将农村饮水安全工作纳入各级政府的考核指标体系

建议上一级政府对下级政府管辖区域内的农村饮水安全工程的取水、制水、供水实施全过程监督，把水源水质监测、工程设计、施工、管材及设备、竣工验收、建后管理等环节责任落实到具体单位和个人，严格奖惩。将饮水安全工作落实情况纳入政府绩效考核指标体系。

（2）加强基层服务体系建设

建议建立农村饮水安全专管机构，加强饮水安全基层服务体系建设。建立统一的农村饮水安全工程管理机构，对辖区内农村饮水安全负总责，承担所有农村饮水安全工程的建设及运行维护。水源管理、水质监测、技术培训等业务全部纳入行业监管范围。

（3）建立农村饮水安全工程监测监督体系

研究提出农村不同规模的集中式和分散式供水的水源水、出厂水、末梢水的监测指标选择和合格率的评估方法。根据我国农村实际情况，合理确定供水水质监测指标。研究农村不同规模的集中式供水工程从水源到居民取水点的风险评估方法，研究提出关键控制点风险监督防控方法，提高饮用水水质的安全性。

6.推动农村饮水安全工程建设与新型城镇化的协同发展

依托《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，紧密结合我国新型城镇化建设和新农村建设，做好农村饮水安全工程与城镇发展规划的统筹衔接。将农村饮水安全工作楔入相关城镇规划设计，确保农村饮水安全工程的规划、设计、建设、运营等与城镇发展规划协同推进。

第十二届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告强调，今后一个时期，引导1亿人在中西部地区就近城镇化。因此，我国农村饮水安全工作，一方面要与国家新型城镇化发展方向一致，另一方面，要将工作重心放在中西部地区，加快推进这些地区农村饮水安全基础设施建设。

7.建立农村饮水安全工程公众参与和宣传培训机制

（1）完善社会公众参与机制

明确农民在工程建设和管理中的主体地位，扩大农民对工程建设和管理的知情权、参与权和监督权，调动和鼓励农民参与建设与管理的积极性。特别是村级及分散供水工程，用水户要全过程参与，以唤起用水户的责任感、拥有感和主人翁意识，确保对项目认同，消除损害工程可持续性的人为因素。在用水户参与的基础上，明确工程产权，确定管理主体、管理机构对制定水价及运行财务状况的监督。

（2）加强宣传教育与培训

加强对农村饮水安全工程建设与管理重要性的公益宣传和教育培训，同时大力宣传农村饮水安全工程建设与管理的先进经验和做法。通过宣传引导，进一步提高广大农民群众参与农村饮水安全工程建设与管理的积极性和主动性；通过舆论引导，努力营造有利于推动工程建设和运行管理工作的良好氛围。

8.建立科技创新机制，搭建科研成果转化平台

（1）加强科技支撑

加强农村饮水安全领域的科研项目立项。要开展农村小型水源地保护与修复，分散、小型集中式供水工程净水工艺，管网输配及蓄水储存，径流过程污染拦截等关键技术研发，建立从“源头到水龙头”的全过程农村饮水安全保障技术体系；开展农村小型水源水质简易监控预警和应急处理消毒系统研究与平台建设，在有条件的地方探索开展饮用水生物毒性预警；组织分散、小型集中式供水工程水处理关键材料与设备研发，加快推进产业化，研制应对突发水质污染事件及极端自然灾害的应急供水装备和设备。

（2）搭建科研成果转化平台

近年我国涌现了一批实用性强、处理效果好的农村饮水处理技术，这些技术在推广过程中不断完善熟化，已经凸显了较好的应用价值。但是，这些科研成果的产出单位大多为高等院校、科研院所，成果产业化进程存在制度壁垒，不能像企业一样自由转化。此外，这些技术产品的用户对象为农民，传统的产品广告宣传手段并不适用，迫切需要国家和地方政府的监督引导。

（3）建立科学研究激励机制

开展农村水源地防护、水质处理、污染拦截、蓄水等方面的科学研究工作，是农村饮水安全的重要保障措施。当前，我国农村饮水安全领域的诸多研究课题，如分散式供水处理技术、劣质水处理技术、雨水处理技术等，这些技术的研究投入时间长，成果产出小，在一些高校及科研院所不被重视。第十二届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告强调“要以体制创新推动科技创新，要加快科技成果使用处置和收益管理改革，扩大股权和分红激励政策实施范围，完善科技成果转化、职务发明法律制度，使创新人才分享成果收益。”应结合国家政策，加大对农村饮水安全科学研究工作的支持力度，在科研立项、成果报奖、研究人员晋升等方面给予优惠政策，创新农村饮水安全科学研究的激励机制。

四、结语

当下，我国社会各个领域的创新改革正如火如荼地开展，国家在农村饮水安全工程实施方面给予了资金、税收、政策的全方位扶持。在农村饮水安全巩固提升新阶段应抓住机遇，锐意改革，创新机制，千方百计解决农村饮水安全方面的诸多问题，逐步提高饮水安全标准，切实把农村饮水安全成果巩固住，造福广大农民群众。■

［1］陈雷.全面贯彻落实党的十八届五中全会精神奋力谱写“十三五”水利改革发展新篇章［J］.中国水利，2016（2）.

［2］中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定［J］.中国水利，2011（4）.

［3］第十二届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告［R］.2015.

［4］国家新型城镇化规划（2014—2020年）［R］.2014.

［5］2013中国环境状况公报［R］.2014.

［6］国务院关于落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见［R］.2015.

［7］全国农村饮水安全工程“十二五”规划［R］.2012.

［8］杜鹰.国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告［R］.2012.

［9］陶信平，吴晶.保障饮水安全的法律制度简论［C］.中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2008.

［10］国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见［R］.2010.

［11］关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知［R］.2012.

［12］水污染防治行动计划［R］.2015.

责任编辑张金慧

Analysis on the development trend of strengthening and upgrading rural drinking water safety in China/

Liu Laisheng，Liu Linghua，Zhou Huaidong，Wu Leixiang，Wu Jiapeng，Huo Weijie

China’s rural drinking water safety project has entered the new stage of consolidation and upgrading in the 13th Five-year Plan period.However，drinking water safety projects built in some areas still have many problems，such as worsening pollution of water sources，exhaustion of water source，low standard of original design，scrapped early construction projects，etc.The key to solve the problems of rural drinking water safety fully is to integrate the rural drinking water safety work into China’s new type of urbanization development and grasp the policy of The Action Plan for Preventing and Controlling Water Pollution.On the basis of analyzing current situation and main problems of rural drinking water safety in China，countermeasures are proposed in aspects of establishing laws and regulations，reinforcing water resource protection，strengthening the government supervision and management.

rural drinking water safety；strengthening and upgrading；problems；countermeasures

TU991

A

1000-1123（2016）11-0019-04

2016-01-21

2016-05-09

刘来胜，高级工程师，主要从事水处理与农村饮水安全研究。

国家科技支撑计划课题“村镇受损生态系统修复与重建实用技术研发”（2012BAJ21B03）。