上海历史建筑保护管理的实践与探索

■ 曾浙一 Zeng Zheyi

上海历史建筑保护管理的实践与探索

■ 曾浙一 Zeng Zheyi

结合上海“十三五”历史文化风貌区和优秀历史建筑保护发展规划，围绕上海国际大都市和建设全球城市的目标和“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念，尊重和顺应城市发展规律，借鉴国外先进经验，发挥法治引领作用。在为兄弟省市服务、为“一带一路”服务、为依法建设和管理城市等方面，还需要花更硬的功夫、尽最大的努力、集更多的智慧，共同促进历史文化遗产保护管理水平的不断提高。

历史建筑；更新利用；保护管理；实践探索

1 上海历史建筑遗产保护管理概述

上海自1986年被列为中国“历史文化名城”以来，市委、市政府历任领导都高度关注和重视本市历史建筑遗产的保护管理和更新利用工作，提出“建立最严格保护制度”的工作要求，通过与国内外交流与合作、取长补短、相互促进，开展了一系列的试点与创新。经过20多年努力，在保护与传承、修缮与更新、开发与利用等方面取得了一定的实效，得到市民百姓的欢迎和配合。

1.1 提升认识，依法严管

近年来，习总书记多次提出加强历史文化遗产保护的指示，中央城市工作会议也进行了具体部署。上海市委、市政府多次研究保护管理工作，通过市住建委与市规划局、市文物局和区县政府长期以来的深入研究、试点先行、相互配合、共同努力和探索创新，在市区人大、政协、科研院校、专家学者、广大市民百姓和社会各界的帮助支持下，以“全面规划、分层推进、突出特色、整体保护、积极利用、依法严管”的原则，促进保护、利用和管理，使其在立法、体制、机制和管理体系等方面都取得了积极的成效。“保护历史建筑，延续城市文脉，留住记忆乡愁”成为共识，也渐渐成为广大市民真情关注的焦点和积极参与的热点，形成了良好氛围。

1.2 深入挖掘，应保尽保

1989～2005年，上海市分4批公布了632 处，共2 073幢优秀历史建筑，总面积约400万m2；2015年8月，市政府又批准公布了第五批426处优秀历史建筑。目前，本市共有优秀历史建筑1 058处及众多保留建筑，遍布全市16个区县，涉及居住、办公、商业、文教、旅游、宗教、产业、仓储、桥梁等各种类型。有哥特、文艺复兴、巴洛克、新古典主义、洛可可等西方建筑风格，有中国、意大利、法国、德国、英国、西班牙、俄罗斯、日本等各国建筑特色，有旧式里弄、新式里弄、花园里弄等大量中西合璧的房屋和街坊……其建筑类型之多、艺术种类之广、使用功能之全，堪称“万国建筑博览会”。

1.3 资源整合，形成合力

本市有历史风貌保护区44片，包括外滩、人民广场、老城厢、衡复、山阴路等12片风貌区在中心城区，以及浦东、松江、嘉定、奉贤、崇明等郊区风貌区32片。这其中，有国家级历史文化名镇10个，市级风貌特色村10个；国家级传统村落5个，市级风貌特色村40个。自2005年以来，又新增119处风貌街坊和23条风貌保护道路，形成了“点、线、面”结合，市、区全覆盖的保护管理体系，产权人、使用人、保护管理部门职责明确，各方技术资源、管理资源得到不断整合，因地制宜、属地管理、优势互补形成合力。

2 上海市优秀历史建筑保护管理的实践

优秀历史建筑的保护管理和更新利用是城市发展的重要任务，是旧区旧房更新改造与城市建设发展密切度很高的工作，也是国内外长期研究的重点难题。如何使建筑保护与城市发展相结合，如何促进社会各界提高建筑保护意识，如何借鉴国外发达国家的成功经验探索出上海保护管理之路，需要进行不断实践创新和总结提高，这涉及到城市管理与建设的诸多方面。

2.1 形成上海特色保护管理法律规章体系

2.1.1 强化法规制定

上海先后制定了一系列的政策法规，特别是1991年市政府8号令颁发的《上海市优秀近代建筑保护管理办法》和2002年市人大通过的《上海市历史文化风貌和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》），是上海全面开展保护管理的重要标志，对优秀历史建筑的批准公布、保护修缮、使用管理等都作出了严格规定。

2.1.2 强化规章配套

2004年，市政府又下发了《关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的通知》，通过市县深入调研，提出“建立最严格的保护制度”工作要求。作为《保护条例》的细化，住建和规划管理部门近几年又相继出台了关于风貌区保护、详规控制、市区分级管理、房屋交易管理、房屋征收基地严格建筑保护和风貌保护道路管理等方面的规范性文件。

2.1.3 强化日常监管

为加强保护和细化日常管理，住建系统强化了市、区、房管办事处三级管理体制。市级层面主要负责政策制定、规划编制、工程审批和各委办局专业部门协调；区房管局组织落实市委市政府的决议、工作计划和日常具体保护管理， 如普查、告知、执法等；各区房地集团加强了对历史保护建筑的使用和修缮管理；各房管办事处强化日常巡查、发现处置、反馈信息等制度。对保护建筑设立建筑保护铭牌，告知产权人及使用人保护要求和相关责任，签订保护责任书。

2.1.4 强化管后评估

历年来，市人大、市政协都把建筑保护管理效果作为年度视察、跟踪巡查、重点检查的工作内容。人大代表、政协委员每年都结合实际现状问题，提出提案和意见，极大地推动了历史文化遗产的保护工作。主管部门结合立法调研、《条例》修订和市政府要求，委托相关大学和研究机构，开展了多轮次保护使用、保护管理、存在困难、市民意愿、难点问题等评估工作，发现问题、提出对策。

2.2 理顺条线联系和条块联动的管理体制

2.2.1 搭建保护管理协调平台

2004年，市委、市政府批准成立上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会。委员会办公室原设在市房管局，委局合并后，现设在市住建委，由市住建委、市规划局和市文管委派员组成，加强了对全市保护管理工作的统一领导和统筹协调，具体落实委员会决定的各项工作。“管理难题在平台讨论，解决措施在平台提出，长效管理制度在平台不断深化”，形成了资源共享的保护管理格局。

2.2.2 组建了保护专家委员会

尊重专家、依靠专家是充分发挥专家作用的前题。上海经市政府批准，组建了以郑时龄院士领衔，规划大师、建筑大师、结构大师、施工专家和历史、文物等各专业领域学科带头人参与的专家委员会，在推荐保护建筑认定、规划评审、项目会审、抢救性保护论证等方面都借力于专家的智慧和经验，出主意、找对策、把好关，不仅作用明显，还解决了许多技术和管理难题，培养了一大批青年人才。

2.2.3 促进管理部门资源整合

根据《保护条例》，市规划部门负责历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的规划管理，违法行为由规划执法总队负责查处 ；市住建部门负责优秀历史建筑的保护管理，违法行为由市城管执法局查处；市文物部门负责文物保护单位的保护管理，违法行为由市文化稽查总队查处；相关委办局结合各自职责开展工作。本着分工明确、优势互补、资源共享的原则，各部门相互配合、相互支持、相互协作，“三位一体”，共同承担上海历史文化名城、历史文化风貌区和历史街区的保护管理。

2.2.4 增强区县属地管理责任

历史文化遗产是全社会的共同财富，区县政府是保护管理的生力军。强化属地政府日常管理职能，及时发现、及时处置、及时报告至关重要。目前，已有徐汇、黄浦、浦东新区等多个区，成立了以区委书记或区长为区历保委主任的典范，相应的办公室充实人员，配备专业力量，深化具体操作，属地管理愈来愈发挥出重要作用。在此基础上，总结成功经验，在全市进一步扩大推进。

2.2.5 调动各方力量积极参与

目前，上海市建筑协会、上海市房屋修建协会、上海市建筑装饰装修协会、上海市住建委科技委都先后成立了历史建筑保护技术专业委员会，同济大学、交通大学、社科院等相继组建历史文化名城研究中心、历史文化遗产研究中心；同济大学还开设保护规划、结构改造、名城保护等专业学科，为上海、兄弟省市、欧洲等国内外从事建筑保护的人员进行专业培训。同济大学建筑物移位研究中心将历史建筑保护利用与旧区改造开发相结合，进行积极探索与实践，确保本市多项重大工程顺利完成，其平移、斜移、顶升、旋转、纠偏等技术成果处于国内领先水平。

2.3 强化日常保护和项目事中事后监管制度

2.3.1 细化日常保护管理网络

市住建系统在不断完善市、区、房管办事处三级管理体制的同时，进一步细化工作责任和要求。市住建委增设历史建筑保护处，与房屋修缮改造处合署办工；一些区房管局也建立了历史建筑保护科，与修缮科或物业管理科合署办公，并配备专业管理人员。各办事处层面负责巡查、抽查，发现问题进行劝阻、教育、报告，处置解决一般的日常使用违规行为，促进了属地管理和执法。

2.3.2 加大历保建筑安全保障

在黄浦江两岸开发、苏州河两侧改造、旧城区更新等100多个涉及音乐厅、学校、医院、银行、办公、宾馆、商店等改造实施的项目中，注重前期规划和设计方案把关，注重检测、设计、施工、监理队伍的选用，注重安全保障、应急防范和安全预案，强化施工过程的事中、事后监管，取得了有益的进展和宝贵经验。在外滩金融中心置换改造、创意园区功能改造等项目中，攻坚克难、传承历史、再现工艺，在就地保护施工、就近移位技术、深基坑安全防范等方面有许多技术突破，分别获得上海市建设工程“白玉兰奖”、市科学技术进步奖和行业施工质量最高奖。

2.3.3 探索历保物业长效管理

在推进城市“建设、管理、保护”并举的过程中，特别注重保护理念、实施措施和长效管理机制。关于对历史建筑遗产实行科学、规范、有效的物业管理这方面，至今是国内的空白，市历保委牵头会同区县房地集团开展居住类优秀历史建筑物业管理导则研究，组织上海浦江、明华、东湖等一级资质物业管理企业开展非居住物业管理导则研究并试点应用，取得了积极的进展。

3 着力推进开展的优秀历史建筑保护管理重点工程

上海优秀历史建筑类型众多、量大面广、各具特色，对如此众多的保护建筑，如何有效保护、充分利用、可靠传承，一直是国内外不断探索的难题。目前，上海持续推进“五大工程”建设。

3.1 积极开展风貌区成片保护整治试点的示范工程

3.1.1 强化风貌区治理引领示范

2008年，结合世博会的城市整治计划、要求和目标，在江河两岸、高架两侧、铁路沿线、交通枢纽周边、公园景区出入口进行重点整治。外滩、人民广场、豫园等风貌区代表着上海形象，国内外知名度高、外来人员集中，按照历史建筑保护要求和整治标准，试点先行、不断完善、总结推广，带动44片风貌区联动，使综合整治起到“眼睛一亮、面貌一新、为之一振”的效果，老外滩向南、北外滩延伸，滨江景观极大改观，受到中外来客高度称赞。

3.1.2 强化成片成街坊保护整治

本世纪初，先后把徐汇区建业里、黄浦区外滩源和思南路47街坊、静安区巨鹿路等历史建筑较为集中的街区或地段，作为成片保护整治试点予以推进。本着“强化特色、优化空间、美化环境，在整治中实行严格保护制度”的原则，通过政府协调支持、专家指导把关、企业具体运作、市民积极参与、社会各方配合的运作模式，试点项目已全面完成，实现了重现风貌、重塑功能的保护利用目标。

3.1.3 强化风貌道路阶段性整治

先后对南京路、淮海路、衡山路、武康路、四川北路等风貌道路进行保护整治，规范店容店貌、招牌广告、文字色彩，对道路两侧“七类八类”占道设施设备进行更新、遮挡和小型化，对建筑外貌明确保护责任要求，对绿化树木进行修剪与调整，对夜间景观灯光进行审查，确保风貌体现的效果，对机动车、非机动车占道停放进行严格管理，对垃圾箱、书报亭、水果摊进行整治，严格门前三包责任制。

3.2 大力推进居住类历史建筑保护修缮的民生工程

多年来，有计划、有步骤、有重点地结合住房保障项目，开展居住类优秀历史建筑轮修工程。“十二五”期间，全市共推进了40余万m2居住类优秀历史建筑修缮及300万m2风貌区内各类居住类历史建筑修缮。

3.2.1 里弄房屋使用功能改善

针对旧式里弄、新式里弄等居住房屋年久老化、设备损坏、功能较差、安全隐患多的特点，组织力量排计划、做方案，征询百姓意见，解决“险、漏、堵、水、电”等百姓使用“急、难、愁”和“破、旧、乱”的问题，同时改善厨卫功能、消防设施、居住环境，提升保护使用效果。

3.2.2 公寓大楼居住质量提升

根据保护要求和技术标准，实施房屋内外修缮和环境治理，传承建筑历史文化风貌，对电梯间、垃圾房、停车库等进行改造，形成房屋安全、文明使用、舒适居住、环境宜人的氛围，房屋修旧如故、整洁明亮、功能提升，受到百姓普遍欢迎。

3.2.3 创建文明舒适居住小区

目前，扩容水管、电容、增设煤气管道，有条件的小区管线入地，增加消防器材、报警喷淋、无障碍设施和防盗监控设施，促进建筑保护、使用安全和环境改善，为创建文明小区、安全小区、示范小区创造条件。

3.3 有效探索产业遗存的改造和再利用的更新工程

3.3.1 产业建筑功能调整更新

近年来，对一批具有保护价值的产业遗存进行了保护与更新利用，如将上棉十七厂、正广和汽水厂、外滩老码头仓库、沙泾路工部局宰牲场（1933老场坊）、万航渡路湖丝栈等改造为创意产业园区。正在规划设计的上钢三厂仓库改建、民生路码头筒仓改造等项目，在保护利用方面的水平不断提高。这些都使我们在产业遗存保护技术、保护利用方式等方面取得了许多有益经验。

3.3.2 商旅建筑修缮改造利用

有效开展“中华第一街”——南京路上的中百一店、食品公司、永安公司、华侨大厦、国际饭店、和平饭店、华侨饭店和上海大厦、浦江饭店、锦江宾馆、东湖宾馆、大世界等建筑的功能改造与修缮，对重点保护部位、装修特色、构件细部进行维修、清洗和保养，对珍贵石材、木雕彩绘、铁艺镜面等细心维护，以历史底蕴、建筑艺术、特色服务吸引八方来客。

3.3.3 文教建筑修缮成效明显

为配合市政重大工程建设，成功实施了外滩信号台、上海音乐厅、刘长胜故居等建筑的安全移位；对重点文化设施的大光明电影院、天蟾舞台、百乐门舞厅等进行保护改造；对徐家汇天主堂、国际礼拜堂、玉佛寺等宗教建筑进行修缮；对同济大学、华东政法大学、复旦大学、交通大学、市三女中内的保护建筑进行保护性修缮。在继承传统工艺和技艺同时，增添空调、消防等新的使用功能，积累了许多经验，得到国内外同行的高度评价。

3.4 强化保护管理和修缮技术规程编制的软件工程

3.4.1 前瞻创新研究

组织开展保护政策法规、体制机制、技术规程等多项课题研究，有力促进了保护法规的健全、管理机制的完善。通过课题研究，对国内外保护管理现状进行比较，分析问题，取长补短。

3.4.2 应用技术研究

认真总结历年来市住建系统积累的修缮技术，组织设计、施工、监理方面的老专家和工程技术人员，针对建筑外立面常见的传统清水墙、面砖、拉毛、石材、卵石等墙面修缮工艺，地面马赛克、水磨石、小条地板和墙柱装饰、石雕、木雕、砖雕、铁艺，以及门窗修复、彩绘玻璃、特色五金等配制技术深入研究应用。

3.4.3 标准规范研究

大力推进《优秀历史建筑保护修缮技术规程》和《房屋质量检测技术规程》的修订。目前正在开展的《优秀历史建筑（居住类）保护修缮查勘设计和效果评价技术规程》研究，将优秀历史建筑技术管理科学化、标准规范配套化、实施应用系列化，为促进可持续发展服务。

3.5 积极拓展国际交流合作和专业培训的人才工程

3.5.1 扩大交流与培训

召开历史建筑保护国际研讨会和专业技术交流会，扩大保护工程的社会影响，提升社会关注度。与同济大学、交通大学、复旦大学等合作组织开展了市区保护管理人员，检测、设计、施工、监理等专业技术人员，物业管理和使用管理人员等多层面、多渠道、多专业的培训工作，极大地丰富了保护管理人员和专业技术人员的专业知识。

3.5.2 拓展学科与培养

从过去专业人员出国培训到目前中外联合开展历史建筑保护技术学科教育，吸收欧、美等国外热爱历史建筑保护事业的学生到上海参加学历教育，院校和管理部门联合研究，产学研结合，在保护规划和建筑更新设计、结构加固和修缮技术、节能环保和信息智能技术应用等方面取得了非常难得的学术突破，体现了上海的学科领先地位。

3.5.3 进社区校区园区

上海利用每年的“中国历史文化遗产日”活动契机，组织专家学者和管理部门进社区、进园区、进住宅小区，为市民百姓宣传建筑保护知识、保护管理法规和保护修缮成果，受到市民群众的喜爱，也增强了市民参与保护志愿者队伍的积极性。目前，上海保护专家进乡村古镇、进历史文化街区、进历史文化风貌区已成为常态。

4 夯实保护管理的工作基础不断完善提高

为了有效开展保护管理，摸清房屋类型、使用现状、完损情况、修缮经历、改造过程、历史演变、人文事故等极为重要，是一项需要下大功夫的复杂任务，也是保护管理十分关键和必须的基础工作，需要通过坚持不懈的努力才能逐步加以完善。

4.1 持续优秀历史建筑普查，挂设优秀历史建筑标志铭牌

住建部门组织区县管理部门和专业单位，已分3次对第二至第四批共571处优秀历史建筑的使用和保护状况进行了普查，重点对房屋现状完损及使用情况进行查勘。普查结果依法告知其所有人、使用人及物业管理单位，并根据普查结论督促业主及时修缮。2013年起，住建部门启动新一轮优秀历史建筑普查及保护指南编制工作，2014年先在长宁区试点，2015年又在徐汇区深化试点并不断完善，2016年起逐步推向静安、黄浦、虹口等中心城区，预计2018年全市各区基本完成。

2001年前，市房管部门已为第二、第三批优秀历史建筑设立了铜质铭牌。2004年起，市房管部门为优秀历史建筑统一更换了浅灰色人造石材铭牌，铭牌上增加了中英双语对照的文字简介。目前，市住建部门正在组织第五批优秀历史建筑铭牌内容考证和编写工作，并探索将二维码技术应用于铭牌，以便在有限空间内传递更多信息资讯，便于市民和游客查阅了解。

4.2 建立健全保护建筑档案，编制保护建筑管理技术规定

根据《保护条例》要求，市、区住建部门落实了优秀历史建筑建档工作，按照“一处一档、一幢一册”的要求，建立基础信息资料。档案中主要包括该处建筑的历史沿革、保护管理要求、普查资料等基础信息，以及修缮、执法、权籍交易等20多项常态和动态信息要素。市住建委还对优秀历史建筑集中开展了一轮基础信息调查采集，以建立优秀历史建筑保护管理信息系统，并对优秀历史建筑相关档案实现信息数字化。

对于前4批共计632处优秀历史建筑，住建部门与规划部门共同编制了保护管理技术规定，提出各处优秀历史建筑的保护要求类别、保护内容、保护控制范围等，经保护专家委员会论证，社会公示后，报市政府批准，做到每一处优秀历史建筑的管理有章可循。2013年，管理部门还对保护技术规定进行了修订、补充和完善工作。随着第五批优秀历史建筑的批准公布，住建部门正同步开展第五批优秀历史建筑保护技术规定编制工作。

4.3 落实建筑保护告知承诺，建立分级巡查制度

按照《保护条例》的规定，区县房管部门依法将每处优秀历史建筑的保护要求告知书发放给建筑所有人、使用人和有关的物业管理单位，明确告知其应当承担的保护责任与义务；在优秀历史建筑的产权转让和出租时，交易双方需签署保护承诺书，作为交易合同附件，承诺在使用过程中按《保护条例》及保护要求告知书的要求履行相关的保护责任与义务。2016年，市住建系统编制发行了5万册《上海市优秀历史建筑保护知识100问答》，分发到16个区、相关委办局、街道乡镇和居委会、居住小区，提供市民学习和了解。

市住建委高度重视历史建筑日常保护管理，将其纳入网格化管理机制，做到“五个及时”，即：及时发现、及时劝阻、及时取证、及时查处、及时报告。区县房管部门按保护管理职责，落实优秀历史建筑保护专管员制度和月度巡查制度，在经常性巡查基础上，通过管理平台按月填报优秀历史建筑监管情况，实现优秀历史建筑动态监管。

4.4 加大宣传教育力度，依法查处严格执法形成态势

按市委、市政府提出的从严管理要求，住建部门在执法监督上加大了工作力度，特别是“十二五”期间，依据《保护条例》，对擅自修缮改造、因故失修失养等违法情况进行了查处和处罚。上海市、区住建部门出版了多部书籍，辑录、介绍了全市的优秀历史建筑。结合日常监管和宣传，重点向业主、使用人及物业管理单位印发了大量保护法规宣传手册，极大地提升了市民对历史建筑的关注度和保护意识。每年利用“文化遗产日”“世界城市日”的契机，通过免费开放的形式，鼓励市民群众走进历史建筑，参观老房子，了解历史建筑的过去和现在；组织摄影大赛、讲座、论坛、展览等系列活动，深度挖掘历史文化，达到全民参与保护的目的。

4.5 加强贯标培训力度，发挥科研院校专业优势

对历史建筑保护的房屋抗震技术、消防技术、应急远程预控技术、智能应用技术等难点问题组织力量开展科研攻关，充分发挥科研院校的研发力量，使上海的历史建筑保护管理、建筑设计、修缮改造、加固施工、设备更新、功能完善等科学化水平再上新台阶。

通过课题研究和现场练兵比武，认真总结住建系统多年来积累的修缮技术，修订、编制了《优秀历史建筑保护修缮技术规程》和《优秀历史建筑保护修缮设计文件编制导则》。定期举办展览、研讨会等，建立交流渠道，进一步提高修缮技术水平。

5 保护管理存在的主要问题和对策建议

上海和全国许多省市一样，历经20多年的实践和努力，在保护管理方面暴露出诸多共性问题，需要进一步深入研究和协调解决。

5.1 重叠交叉管理

主要是存在市级优秀历史建筑与区县文物保护建筑之间重叠交叉管理问题，涉及法律适用和依法行政，既影响政府形象，又影响管理效能，造成产权人极大不便，社会反响很大。通过市历保委办公室协调，探索采用“三个一批”的办法解决。

（1）晋升一批：通过晋升一批符合市级文物保护建筑条件的区县级文物保护单位，解决市区历保与文保层面交叉管理问题。

（2）取消一批：通过取消一批与市级优秀历史建筑重叠的区级文物登录点，解决历保与文保就高不就低和重叠管理问题。

（3）控制一批：通过控制一批与历史文化风貌区内的保留历史建筑与文物登录点交叉项目，解决认定就先不就后问题。

通过“三个一批”的实施，形成文物建筑、优秀历史建筑、文物登录点和风貌区保留建筑归属清晰、各负其责。这需要市区各方统一认识，讲大局、讲责任。

5.2 违法处罚过轻

对违法搭建、擅自改动结构和外貌、改变使用性质、任意调换门窗和增设外墙附加物等违法违规行为，市民反响很大。因其普遍存在违法成本低、行动速度快，而管理部门发现滞后，造成劝阻查处难、拆除成本高、执行风险大、罚金额度少，执法效果差。

建议借鉴国外通行做法，采用重刑重罚，对严重违法行为造成保护建筑损坏的，经确认可入刑或拘捕，整改、处罚、接受教育并纳入诚信体系，接受社会监督。通过法律手段来制止违法高发频次，形成“不想违、不会违、不敢违”的氛围，促进依法使用、依法保护管理。

5.3 社会资金投入

各级政府除每年投入一定的财政资金用于建筑保护管理、房屋保障修缮和应急抢险外，还鼓励社会资金投入用于房屋置换、购买和租借、装修改造、功能拓展、更新利用等方面，往往投入大、回报慢、周期长，短期效益不明显，长期投资疑虑多。

建议在政策激励、税收优惠、银行借贷、技术扶持等方面有所突破，以更广泛地吸引投资单位，形成保护建筑合理利用的良性循环机制，促进历史建筑持续有效保护。

5.4 公房进出机制

目前，居住类保护建筑多为直管公房，一幢多户使用，而各地直管公房都基本采取的使用权永租形式。经调查发现，自用少、转租多、改性使用普遍，政府长期承担修缮和管理费用。使用人转租和转卖使用权谋取巨额利益，房屋征收成本又巨大，此类现象造成国有资产损失和流失，亟待进行公房进出机制改革。

建议借鉴国外列入保障性住房或廉租房屋体系的做法，将旧式里弄、新式里弄、老公寓大楼、混租洋房等内的困难住户，分类纳入政府保障房调整机制，对发现不属自用且有违法违规违约行为不整改的，应当采取退出措施收回或调整使用权。对使用保护建筑的住户建立严格的信用记录，真正做到依法使用、违法必纠、责权利相符。

6 保护管理的新举措和可持续发展的探索

做好上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护，规划是前题和关键，要结合中央强化建筑保护和市委、市政府领导的新要求，进一步加强法制、机制、体制和保护体系建设。要完善保护法律、政策规章和标准规范，健全和充实保护管理体系、保护利用机制，广泛发动市民群众参与保护志愿者队伍，促进依法保护管理、依法使用有新举措、新实效、新突破，统筹谋划、前瞻思维，按照“五大发展理念”扎实推进。

6.1 进一步拓展国际合作交流，深入开展宣传教育与培训

历史建筑遗产能够反映一个国家、一个民族的文化精髓，同时也是世界和全人类的共同财富。只有不断吸收国外先进理念和经验，不断加强国际合作和广泛交流，各国之间取长补短、优势互补、成果共享，在关键技术、重要课题、智能信息方面加强合作深入探索，才能不断促进历史建筑保护事业健康持续发展。

借鉴国外教育经验，从小学生抓起，加大社会宣传力度；不断强化对产权人、使用人、管理人员和从事设计、施工、监理、检测、物管和评估等人员的系统培训；自觉依法管理、按法律法规办事、按标准规范执行，强化监管、诚信记录和后评估，形成有进有出、优胜劣汰、择优承接的竞争机制；技术和管理人员企业内部考核与社会评价相结合的淘汰机制，讲信用、重保护，能者上、差者下，促进历史建筑保护技术水平不断提升。

6.2 进一步加大各方资金投入，促进政府执法和司法联动

按现行法律和国家规定，政府每年都要合理安排财政预算资金，用于历史建筑保护、研究、修缮、交流等专项投入。政府应加强对经费使用的审价、审计和监管，确保资金用于最迫切、最需要、最直接的重大项目、重点工程和民生工程。同时，积极吸收社会资源， 取得社会各界广泛支持，引导行业和企业参与、财团和个人捐赠，促进保护管理良性循环。

要继续加大政府的日常监管能力，调动一切社会力量广泛参与， 形成有法可依、执法必严、遵纪守法的良好环境，强化政策法规和法律的严肃性、执行力。同时，切实加强合同、合约、规约的履行效应，对违约、违规、违法分类处置，充分依托法律诉讼的手段，通过司法联动，使依法管理落到实处，不断提高全民知法、遵法、守法、用法的自觉性。

6.3 进一步开展绿色和智能科研，加大房修力度和监管

要通过持续有效的科研攻关、联合探索、合作交流、试点实践，广泛开展生态、环保、节能技术研究，在老建筑抗震技术、防火防腐技术、节能降耗技术、智能应用技术等方面不断有新突破，通过技术创新和精细化管理，促进设计、施工、监理、检测技术整体水平的不断提高。

要不断加大对各类历史建筑的更新改造和修缮力度，在完善居民居住功能的同时，通过管线入地、水电气扩容进共同沟，改善居住环境质量，深入研究提高施工质量的技术措施、 施工工艺和操作规程，促进查勘设计技术、无损检测探伤技术、传统工艺应用的能力并不断扩展，全面提高科学化管理水平。

6.4 进一步整合社会资源，继续开展成片区更新改造

要充分发挥社会资源，不断调整、充实各学科和行业领军人才组成的专家队伍，优选规划、检测、设计、施工、监理和评估的保护建筑工程实施队伍，强化市区保护管理和执法队伍，组织街区热心建筑保护公益活动的市民志愿者队伍，建立依法诉讼咨询的律师援助队伍，探索人大、政协、新闻媒体参与的保护管理监督队伍。

“十三五”期间，按国际大都市和建设全球城市的要求，持续开展新一轮历史文化风貌区的环境整治，开展历史街区、风貌道路的品质提升，开展居住类建筑的更新改造和计划维修，形成良性循环的保障机制，创新成果、总结经验，不断促进保护管理上新台阶。

6.5 进一步保留遗产传统工艺，促进以人为本可持续发展

历史建筑保护与管理是一项长期、复杂和艰巨的任务，需要几代人、几十代人的不懈努力。历史建筑离不开人的使用和对物的利用，离不开更新与改造，要高度重视传统工艺的收集、梳理、记录，配合现代化手段进行深入分析、分类梳理和系统研究，使特色工艺、传统手艺、濒临技术得以传承和应用。

要高度重视“以人为本”的理念，兼顾保护与利用、功能开发与历史传承、技术创新与传统工艺的结合，极大地调动和发挥社会各界参与保护管理的积极作用，站在更高的起点上，不断探索发展规律，解决出现的困难与问题，使历史建筑保护管理走可持续的长效发展之路。

Practice and Exploration of Historical Building Protection and Management of Shanghai

It shall respect and follow the urban development rules, using overseas advanced experience for reference and bring legal guiding function into play according to the protection and development planning for historical cultural areas and excellent historical buildings of the "13th fi ve-year plan" of Shanghai and focusing on Shanghai's goal of international metropolis and global city as well as the idea of "innovation, coordination, green, open and sharing". With regard to serving brother cities, serving "one belt one road" policy, lawfully constructing and managing city, it still has to make the greatest effort and gather more wisdom to jointly promote protection and management of historical and cultural relics.

historical buildings, update and utilization, protection management, practical exploration

2016-10-20）

曾浙一，上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会办公室秘书长，上海市住房保障和城乡建设管理委员会科技委建筑设计和历史建筑保护专业委员会副主任，高级工程师。