无人机监管立规

岳巍

余景兵决定当一回“出头鸟”。他做出这个决定时，正是2016年元旦假期。

“事关我们企业甚至行业的未来生存发展问题，不站出来，将来就是个死。”余景兵对《中国新闻周刊》“吐槽”。

2015年12月30日，中国民用航空局官方网站发布了《使用民用无人航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》征求意见稿（以下简称《征求意见稿》），并计划于2016年2月1日起实施。

《征求意见稿》甫一发布，在行业内就引起较大争议，尤其是其中关于“使用无人机经营活动，需取得通用航空经营许可”以及“购买或租赁不少于两架的无人机，该无人机应当在中国登记、取得适航证”等前置条款。

该意见稿随后引发了无人机相关企业以及业界相关人士的联名上书，并建议民航局取消通用航空经营许可前置审批。

联名上书的发起人、全球鹰（深圳）无人机公司总裁余景兵认为，征求意见稿操作性不强，“就连农民用无人机打农药都要办证且报批，这让人难以理解。”

法律逻辑待理顺

2000年，从北京航空航天大学本科毕业一年之后，余景兵到深圳发展。2005年，他创办了自己的第一家公司，主要做液晶产品。10年之后，余景兵觉得公司需要寻找新的方向。在朋友的提示下，他将目光转向无人机行业。

2015年3月开始调研，7月正式进行工商注册，余景兵成了无人机行业的新兵。

“没有正式进入的时候，觉得无人机行业看上去很美，调研以后，发现前景无限好，但是也有无数个坑。”余景兵对《中国新闻周刊》说。

015年10月20日，江苏南通一架正在进行航拍的无人机。图/CFP

将要面对的“无数个坑”让余景兵如履薄冰，每一步都战战兢兢。他开始关注国家政策，尤其是针对无人机的，具体说就是关于行业管控的。

“政策也是需要考虑的风险之一，政策风险会直接导致行业没法发展，前期的投资全都打了水漂儿。”余景兵说。

在余景兵计划中，公司未来主要业务是农业植保，包括研发制造用于农业植保无人机，提供农业植保无人机服务，以及培训相关驾驶员。

余景兵发现，想要找到一个做过两三年甚至一两年的有经验的农业植保方面的无人机驾驶员，非常困难，“高薪都找不到，在这种情况下，我们需要先培训驾驶员。”

按照余景兵的计划，先从培训入手，随后有了产品和人，再去做相关的农业植保服务。

不过，征求意见稿的一些条款让他的计划变得阻力重重。

《征求意见稿》中规定了无人机“经营活动”的范围：无人机驾驶员培训、货物（邮件）运输、空中喷洒（撒）、电力作业、航空探矿、航空摄影、空中拍照、 空中巡查、空中广告、海洋监测、气象探测、科学实验等项目。

而要从事这些经营活动，需要同时满足十项准入条件。这些条件中，除了与安全相关的普适性技术要求外，还包括：按照《通用航空经营许可管理规定》的要求，取得通用航空经营许可;活动主体应为企业法人，企业的法定代表人为中国籍公民;购买或租赁不少于两架的无人机，该无人机应当在中华人民共和国登记、取得适航证;所使用的航空无线电频率应符合国家及民航无线电管理法规和规定的要求;需在无人机上设置无线电设备的，应取得民用航空器无线电台执照或相应许可。

上述条件中，其核心条款是经营许可证的取得。而相关企业申报通用航空经营许可证时，必须提交的材料中包括“无人机的国籍登记证、适航证，需装配的机载无线电台的执照”。

在余景兵看来，取得通用航空经营许可证是“不可能完成的任务”。“取得经营许可后，才能到工商注册登记，但是要取得经营许可，需要拥有无人机，但是没有工商登记，又不能开银行账号对外付款买无人机。”

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员、北京法学会航空法学研究会常务副会长张起淮亦认为，管理办法应该首先理顺法律逻辑。

张起淮向《中国新闻周刊》表示，征求意见稿规定使用无人机开展通航经营活动应满足取得通用航空经营许可，所购买或者租赁的无人机在国内登记、取得适航证，取得民用航空器无线电台执照或相应许可等条件，审批手续的设置和先后顺序，不适用于无人机企业现实情况，法律逻辑没有理顺，将使无人机企业合法合规管理陷入死循环。

无法可依

“如果不修改就执行的话，许多企业就没法搞了。单就一个适航证，没有一两年甚至两三年的功夫去磨是搞不下来的。”余景兵对此忧心忡忡。

依据余景兵的经验，适航证、电台证和国籍证这三个证件没有两三年的时间拿不下来，相应地，需要这三个证件才能申请的经营许可证至少也要拖这么长时间，“这两三年的时间里，企业怎么生存。”

按照余景兵的理解，无人机生产企业需要保证自己的产品在出售时就具有适航证、电台证与国籍证。也就是说，这三个证件的取得是生产企业的责任。而提供无人机服务的企业，则需要凭借这三个证件获得通用航空经营许可证。

包括余景兵的公司在内的许多无人机企业，本身除了生产之外，同时还提供无人机驾驶员培训与无人机相关服务，也就是说除了生产无人机，他们还从事无人机经营活动。

这对于无人机企业来说，核心问题还是必须取得的“通用航空经营许可证”。

基于这个核心问题，无人机应不应该划入“通用航空”范畴，自然成为一个争议的焦点。

中国对通用航空实行严格的市场准入制度，未经中国民用航空总局或其设立的民航地区管理局批准，无法取得经营许可权，任何单位和个人不得擅自筹建通用航空企业、购租通用航空器、从事通用航空经营活动。而中国通用航空的审批周期长，程序复杂。

余景兵介绍，“现在真实的情况是，很多无人机属于个人拥有，比如做农业植保的农业合作社及农民，这些与通用航空的运营企业不同，要求这些农业合作社或者个体农民取得经营许可后再进行工商注册，几乎没有可操作性。”

一位不愿具名的拥有十年以上资历的通航业内人士向《中国新闻周刊》表示，即便通航业内部对于当前的通航标准都“意见非常大”，无人机如果按照通航的办法管理，“基本上90%以上的企业都要死掉”。

而这还不是唯一的难题。

无人机适航证与无线电许可，目前则是根本无法可依。依据《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》，当前中国无人机适航管理是对无人机做适航检查而不做适航审定，暂不办理标准适航证，只对无人机颁发I类特许飞行证。

因此，对于中国无人机研制企业来说，取证所取的也是I类特许飞行证，而非标准适航证。当前，关于无人机适航及无线电频谱、电台执照的相关规定还没有出台，虽然工信部提供了一个三段公用频率，但是民航无线电委员会办公室到现在也没有出文为无人机指认频率。

“也就是说，即便去办了适航证和电台证，也都算是临时的，不是正式的标准证件，而用临时证件怎么申请经营许可证？”余景兵向《中国新闻周刊》表示。

联名书

2016年元旦下午，余景兵将一些内心感想分享给朋友们以后，在无人机企业的“朋友圈”里获得热烈响应，随后“朋友圈”决定联合起来向中国民航局提意见。

提交给中国民航局的联名书中包括三方面内容：无人机行业需要监管，业内也呼吁相关部门能够尽快制定监管政策;但是不希望依照通用航空的管理办法来对无人机进行监管;希望2月1日之前，这个管理办法暂停执行。

这份联名意见以电子邮件形式发给管理办法的起草单位中国民用航空局运输司并同时在网络上公布。

随信附上的是超过180个相关企业与个人签名。

参与签名的企业基本上都是中小型新兴企业。对于余景兵们来说，已经在行业内排名靠前的大企业可以相对轻松地拿出资金安排人员甚至成立专门的部门来运作与经营许可相关的诸多事项，但是对于他们这些新兴企业来说，这是一项沉重的负担，沉重到有可能完全将企业压垮。

北京航空航天大学通用航空研究院副院长、通用航空产业研究中心主任高远洋接受《中国新闻周刊》采访时表示，“对于民航局来讲，根据新的情况，与时俱进，出台相关管理政策，是值得肯定的，也是非常必要的。”

不过高远洋同时认为，出台这样的文件，需要充分考虑无人机的特点，不能照搬通用航空经营许可的管理规定。

“完全照搬通用航空的管理办法，就会把无人机行业管死。”高远洋对《中国新闻周刊》表示。

对于管理办法本身，高远洋认为需要改进的地方主要在于，对于无人机经营活动的管理需要有可操作性，同时门槛不要设计得过高。

张起淮认为征求意见稿比照通用航空企业制定，并未针对无人机企业深入调研，原则性、概括性的条款无法落地，难以实现对无人机市场有序管理的目标。

作为企业主，余景兵坦言希望能有有效监管，“民航局也好，政府监管单位也好，要对无人机进行有效监管，不然各种没有认证的飞机满天飞，影响民航，乃至影响军方。”但他强调，这种严管，不是简单地把通用航空的帽子戴到无人机头上。

监管者的澄清

业界的反弹令民航局运输司有些意外，虽然未在公开场合对于业内的反对声浪进行解释，但据知情人士透露，运输司还是在小范围内利用微信对《征求意见稿》的误解进行了澄清。

运输司解释称，拟出台办法的大背景是“媒体反映要加强对无人机管理、确保国家安全和飞行安全，引起国家重视后，责成民航局研究具体措施”。

因此民航局组织飞标、适航、空管、运输等业务部门，“立足自身职责，统一步骤、分别制定无人机的相关管理文件”。

运输司透露其管理的思路是：依据民航法，要开展通用航空经营活动，应该取得经营许可;取得许可的基本条件是，人员有执照、无人机有证、使用空域符合规定，要有三者险等等。

运输司还表示，民航局飞行标准司关于无人机的人员资质、运行管理的文件已经出台;调整后的无人机适航管理文件正在制定中。运输司文件中的有关要求均与其保持一致，“只是有的大家见到了，有的还没见”。

知情人透露，在微信上，民航局运输司相关负责人做出的解释，最后提及：“余总（余景兵）所提意见中，有的具有讨论余地，有的属理解上有局限，有的则纯属没看仔细”。

中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长、无人机管理办公室主任柯玉宝直言，余景兵们的确对相关法律法规有“不是很了解”的地方，尽管站在自己行业利益角度上说出了一些问题，一些观点的确“未必是对的”。

在柯玉宝看来，这一争议的核心问题还是在“经营许可”上。运输司出台的管理办法套用了通用航空的经营许可制度，但是无人机作为特定新型的产业与行业就这么直接套用，肯定有很多不适应的地方。

柯玉宝向《中国新闻周刊》解释称，即便通用航空的经营许可制度也是计划经济的产物，1995年《民航法》中有这样的规定，当时因为航空公司都是国有的，为了避免过度投资，出台相关条文，用经营许可加以限制。“但是现在无人机生产以及服务企业95%以上都是民营企业，如果把20年前制定的对通用航空的规定套用到无人机身上，人为地设置一个门槛，对整个产业的发展确实不太好。”

“按照通用航空的管理办法，要求至少要有两架无人机，这就给许多中小企业造成很大的负担，这不利于这个行业的充分竞争。”高远洋也持有类似观点。

柯玉宝表示，出台管理办法是必要的，但是管理是为了有序，有序是为了更好地发展，如果一个管理办法出台的结果是制约了这个行业的发展，那么这一管理的意义就不大了。

高远洋乐见民航局运输司通过《征求意见稿》的方式与业界沟通，也充分肯定公众的参与热情，但是他强调一种良性的互动更有利于对《征求意见稿》的修改。

1月6日，征求意见期限结束之前，余景兵等人的联名书还没有发送到民航局运输司邮箱的时候，他接到民航局运输司工作人员打来的电话，对方表示“领导想邀请你去座谈”。

工作人员还说，将有5家企业人员参与座谈。

但是，原本定在1月11日举行的座谈会并没有如期举行。运输司方面告知余景兵，“领导最近比较忙，时间待定。”

按《意见稿》的规定，管理办法将在2月1日正式施行。1月8日，中国民航局运输司一位不愿具名的工作人员向《中国新闻周刊》透露，管理办法的修改工作正在进行中，而《征求意见稿》结尾处写明的“2月1日正式施行”，“那是一个笔误”。