国企分类：利益调整的难题

闵杰

2016年，国企改革将从何处落子？

近日，国资委、财政部和发改委联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《意见》），或将拉开2016年国企“分类改革”的序幕。

这个《意见》再次确认了2015年9月《关于深化国有企业改革指导意见》这个“改革总纲”中所提到的，将国有企业划分为“商业类国有企业”与“公益类国有企业”，对两大类在改革、发展、监管、考核等多方面的“分类施策”进行了细化。

对国企分类，共识大于分歧。“任何国家都有商业类和公益类企业，这是一个普遍规律，不是中国特色。”国企改革专家、中国企业改革与发展研究会副会长周放生告诉《中国新闻周刊》。

但具体怎么分类，分歧一直很多。“公益类企业一般是没有什么争议的，但其余都归为商业类，是一种很‘粗的分法。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华告诉《中国新闻周刊》。

两难境地

从改革时序来看，国企的分类，被视为是新一轮国企改革的起点，多项重要的改革，比如“混改”、国企负责人薪酬改革、改革国资监管体制等都与“分类”有密不可分的联系。

分类的另一个迫切性在于，国企改革持续了30多年，但国企的定位始终是个严重的问题。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧曾指出，国企在生产经营中面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，要通过盈利性来保证自己的不断发展壮大;另一方面，又要服务公共目标，会牺牲盈利，这让国企常常陷入两难境地。

他认为，正是由于国有企业使命矛盾的存在，才引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的挤出;另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

对国企分类的建议很早就有，也早就进入了国资委的计划之内。早在2013年，高明华就主持完成了《国有企业分类改革和分类治理调研报告》。他发现，30多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则来推进国有企业改革。

高明华告诉《中国新闻周刊》，这种改革导致了两个方面的后果：其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、钢铁、路桥建设等。

他以石油行业为例，2013年《财富》世界500强中，第4位是英国石油公司，其营业收入和利润分别是3864.63亿美元和257亿美元;第5位是中国石化，其营业收入和利润分别是3752.14亿美元和94.53亿美元。中石化的营业收入是英国石油的97.09%，相差无几，但中石化的利润却仅仅是英国石油的36.78%，相差很大。

在他看来，原因无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力，包括可能的腐败或国有资产流失，这都是缺乏竞争的必然结果。

另一个后果则是完全反向的，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，导致国民福利下降。如公共交通、医疗卫生、义务教育、铁路运输等领域的盲目市场化，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。

“这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。”高明华告诉《中国新闻周刊》，“国企改革的目的不是笼统地强调国有资产规模或国有资产增值的最大化，而是在于尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。”

在调研中，高明华发现，定位不清也一直是很多企业的困扰，“很多企业负责人告诉我，只能把企业归为哪一类为主，但纯粹要归为哪一类，说不清楚。”

“这是国有企业改革一直以来面临的很大难点。”高明华说，他一直主张改革目标是建立“纯粹的国有企业”，“定位是公益类的企业就不要想挣钱，定位是商业类的企业，政府就不要再把一些带有公益性、政策性的职能强加给企业。”

在他看来，如果不能划分清楚，企业同时还保留商业类和公益类的功能，两类功能之间仍然会产生利益输送问题，“比如，可以以公益为名向政府要补贴，另一方面，又可以以市场为名给自己谋求利益，比如给企业负责人涨薪酬。”

周放生也持类似观点，如果分类，一定要界限清晰，某一类企业不能同时兼具商业性和公益性，“如果这样，那就说不清楚了，政府补贴的钱，到底用于公益功能，还是用来弥补商业亏损了？”

他告诉《中国新闻周刊》，如果企业在身份上“一心二用”，企业在提供公共产品和服务的时候，可能会考虑利用模糊的身份去牟利，“那公众的利益怎么能得到保护？”

分类难题

一方面，分类要求纯碎和彻底;另一方面，在实践中，国企分类又频频遭遇难题。

“目前最难分类的，应该是某些企业，既有公益类资产，又有商业类资产，这种是最难的。”周放生告诉《中国新闻周刊》，尤其是一些地方企业，控股企业里既有地铁、公交、供水等公益类资产，又大量进入房地产等商业领域。

国企分类的根本意义，在于根据两大类企业的不同定位，在改革、发展、监管、考核方面进行差异化的“分类施策”。图/CFP

央企中也大量存在类似情况，以中国邮政为例，尽管快递、金融等处于完全市场竞争行业的业务板块，已占到中国邮政总收入的80%以上，但由于其信函、汇兑、机要通信等公共服务职能更为公众所熟知，因此总被人认为是靠拿国家补贴生存的“公益类企业”。

中国邮政集团公司总经理李国华曾为此解释，“我们一发展快递业务，就有人说我们是拿着国家补贴与民争利，其实真没有。现在信函市场萎缩，发展快递、电商等业务只是遵循市场规律办事。”

而另一方面，为保障公共服务，普通邮政业务并不能因为市场萎缩而完全取消。李国华说，尽管一些偏远地区的网点入不敷出、甚至连电费都交不起，按市场规律就该关停，但不仅没关，这些年还新开了8000多个乡镇邮政局所。

而在人们观念中已经完全“市场化”的中粮集团，虽然其主营的房地产、酒店、粮油制成品销售都在商业性竞争领域，但它新近吸收的另一家中央企业华孚集团则主要做储备肉业务，又属于公益保障性业务。

商业领域和公益领域的多元化交叉、重叠，在国企当中极为普遍，这种“混业经营”的现状由来已久。建国之后的国有企业，出现了大量的“企业办社会”现象，在企业内部建立了学校、医院。上世纪80年代后，为了解决富余人员问题，许多企业开始兴办“第三产业”。90年代后，许多国企通过股份制改造，获得了大量融资，开始广泛涉足更多领域，形成了很多跨行业的大型国有企业集团。

曾有统计显示，在国资委管辖的一百多家央企中，有接近三分之二涉足了金融业。例如，国家电网除了主营业务之外，还深度进入许多金融领域，形成了统一的“英大系”品牌，并涵盖了财务公司、财险、寿险、信托、租赁等诸多形式，掌控包括中国电力财务有限公司、英大财险、英大人寿、英大信托、英大证券、英大长安保险、英大期货等7家金融企业。

曾有媒体认为，根据《意见》，电网、油气国企分类难以被简单分类。周放生告诉《中国新闻周刊》，电网企业属于自然垄断类，目前也被归为商业类。而“三桶油”这样的石油石化企业，虽然也有保障供给的公益类性质，但从主营业务看，在全世界都属于商业类。

在他看来，公益类的界定标准比较清晰，具备几个重要特征：行业不能随意进入，往往是政府特许经营;不以营利为目的，价格实行政府指导或政府管制;以服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

中国企业研究院首席研究员李锦告诉《中国新闻周刊》，按照目前的《意见》内容，在目前由国资委直管的106家央企中，被划分为公益类的企业不会很多，“不会超过16家，大部分都会划归为商业类企业。”

事实上，早在2014年，国资委曾经就分类形成了初步意见，将100多家央企分为三类，分别为公益保障类、特定功能类、商业竞争类。特定功能类的央企指的是以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标，这其中包括石油石化、电力、通信等领域的央企和军工企业。

而到2014年底，国资委形成的最终意见中，从之前初稿版本中的三类变成两类，即商业类和公益类。没有出现在最终版本中的特定功能类，并不是删除了，而是和之前的商业竞争类一起统称为商业类。

国资委有关负责人曾就分类的变化做出解释，主要是考虑企业功能的多重性、复杂性，分类宜粗不宜细;同时考虑各地实际，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

而在高明华看来，他倾向于应该分得更细一些，对于自然垄断类国有企业和稀缺资源类国有企业，这两种属于“合理”垄断的企业，应该单独设定分类和监管考核。

他的理由是，自然垄断类国有企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚。而稀缺资源类国有企业，如石油、黄金等，为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，也必须由国有企业来经营。

不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定;另一方面，为防止企业过度开发，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业可以赚钱，但赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。“比如，美国、英国对稀缺资源征收高额资源税，引导企业到国外开采，保证资源的可持续利用，而我们是大量在国内开采。”

“按照目前方案，电力电信、石油石化类企业，被划归商业类企业，还有一个和国际接轨的背景，由于这些企业的国企背景，在国际上往往遭遇一些门槛。”李锦告诉《中国新闻周刊》，因此，虽然这些企业被划归商业类，但实际上的定位还是“特殊功能类”企业，在实际操作中还是按照三类企业来分类。

“甘蔗不能两头甜”

国企分类的根本意义，在于根据两大类企业的不同定位，在改革、发展、监管、考核方面进行差异化的“分类施策”。

例如，此次《意见》提出，在改革方面，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他资本实现股权多元化;而公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

在考核方面，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，考核中要引入社会评价。

有人担心，部分企业被划归纯粹公益类企业后，会依靠国家补贴生存，丧失市场主体意识，重回“大锅饭”时代。在周放生看来，避免这种问题，主要看政府如何监管，“公益类并非垄断概念，虽然并非以营利为目的，但可以采取特许经营、政府购买等市场化的经营方式，政府也要考核其成本控制、运营效率。”

周放生告诉《中国新闻周刊》，就公益类企业的运营和监管，有专家曾专门考察过日本东京的垃圾处理企业。东京共有21个垃圾处理场，所有的费用由政府财政买单，不向居民收费。企业是国有企业，但工作人员享受公务员待遇。这是典型的公益类企业，对企业的评价，不是政府说了算，而是向垃圾场所服务的所有居民定期发放调查问卷，根据问卷结果，政府得出对企业的评价。如果评价不合格，企业领导层要被免职，要对企业进行审计和审查。如果评价很高，企业可以得到表彰和奖励。

在他看来，如果企业定性为公益类企业，那商业类资产就应该剥离出来，或者划并，或者转让到其他商业类企业中去，“甘蔗不能两头甜，这是常识。”

多位受访专家都认为，在对企业分类和定性之后，紧接下来应该推进企业的公益类资产和商业类资产的剥离、分拆和重组，而这必然涉及利益调整，阻力不会小。

通过主业确定分类，决策层早有行动。此前国资委曾多次要求央企明晰主业，并在电力、铁路等多个行业力推央企主业、辅业分离，也曾多次督促央企退出房地产业，但效果并不理想。周放生表示，“分类意见出来之后，应该进一步推进不符合定位的资产剥离和分拆，但是否会加快速度不好说，关键看改革决心。”

事实上，从分类开始，就已经涉及利益调整。高明华告诉《中国新闻周刊》，以中储粮集团为例，按国资委的建议，应该划归为公益类企业，但企业有不同意见。“如果企业被划归公益类企业，企业负责人的薪酬待遇肯定按照类似公务员待遇来制定，那就会比较低。”高明华解释，企业的不满也有原因，因为目前商业类企业事实上享受双重待遇，薪酬享受较高的市场化薪酬，同时享受公务员待遇。“除非把商业类企业负责人的公务员待遇和行政级别完全取消，只保留市场化待遇。如果不取消，那企业都会想进入商业类企业。”高明华说。

李锦告诉《中国新闻周刊》，推进分类的另一个难题是，由谁来分？根据主营业务逐步理顺分类，事实上已经在很多国企开始逐步尝试，但始终悬置，没有太多进展。“国资委的意见是由出资人代表，即国有资本的投资经营公司来划分，否则分类的矛盾会全部集中到国资委自身，但现在很多投资经营公司并未成立。”

而在高明华看来，分类必须是国资委等主管机构来做，“不管是将来的国有资本投资和经营公司，还是国企自身，都会出于自身利益考量来分类。”

“把好的、赚钱的资产分出去，谁都不愿意。”李锦坦言，分类的最大难题仍然是利益调整，“这项改革会比人们预想的慢，目前企业在重组过程中已经逐步开始注意分类问题，但还没有推开。今年主要是推进国有资本投资经营公司的成立，搭好框架后，再进行分类，预计会在2020年左右逐步到位。”