“十三五”规划纲要中“医疗及养老”与PPP 模式的解读

文/北京市中伦（上海）律师事务所 周兰萍

“十三五”规划纲要中“医疗及养老”与PPP 模式的解读

文/北京市中伦（上海）律师事务所 周兰萍

一、规划纲要肯定了PPP模式在医疗及养老领域的应用

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议决议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“规划纲要”），其中《规划纲要》从全面深化医药卫生体制改革，健全全民医疗保障体系，加强重大疾病防治和基本公共卫生服务，加强妇幼卫生保健及生育服务，完善医疗服务体系，促进中医药传承与发展，广泛开展全民健身运动，保障食品药品安全等方面对推进健康中国建设提出了具体要求。并且，《规划纲要》亦从促进人才优化配置、完善服务业发展体制和政策、推动公共服务共建共享、完善社会保险体系、健全养老服务体系等方面促进健康养老、养老保障事业的发展。

同时，《规划纲要》指出要完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策、鼓励社会力量兴办健康服务业以及医疗卫生和养老服务相结合的服务市场，扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务，增加医疗和养老服务和产品供给。

可知，在当下我国公共卫生的基础设施薄弱、医疗服务体系和公共卫生服务体系的衔接及协同性差、人口老龄化加剧的大背景下，《规划纲要》肯定了在医疗和养老领域采用以政府和社会资本合作（PPP）模式来增加其服务和产品的供给数量及质量，能够有效缓解医疗、养老的供给需求与供给数量及质量不匹配的矛盾。

二、医疗及养老领域PPP模式的应用现状

在《规划纲要》正式通过之前，在医疗及养老领域已存在部分采用PPP模式实施的案例，如医疗领域出现的“江阴模式”（通过政府主导，在医保经办服务中引入竞争机制，由太平洋保险为新型农村合作医疗保险制度提供经办服务的一种机制）、“太仓模式”（指当地社会医疗保险部门运作社会医疗保险统筹基金，通过向商业保险机构招标，引入商业保险管理优势，加强医疗管理，对社会医疗保险参保人员在享受基本医疗保险待遇的基础上发生的大额住院自负医疗费用，由商业保险公司进行再次补偿）；在养老领域尚无成熟的PPP项目模式可循，但在医疗和养老结合领域，台州市椒江区在全国范围内率先以PPP模式推动公立医院与民营企业合作建设医疗养老项目（台州市立医院和上海复星集团公司签订了合作框架协议，以PPP模式合作设立医疗养老投资公司，建立利益共享、风险共担、优势互补的运营机制）。

无论是医疗领域的PPP项目，还是养老领域的PPP项目，虽有社会资本方参与该类型项目，但在实务操作层面仍面临诸多问题，首先，最大难题在于兼顾项目公益性与社会资本合理收益的问题，即医疗养老类的项目遵循“保本微利”原则与社会资金逐利性不易协调，项目很难实现“互利共赢”局面；其次，已有的该类项目并未进行严格的PPP模式论证，其中重要环节如财政承受能力论证和物有所值评价并未开展，而地方政府的购买服务的能力有限，无法真正意义上实现PPP项目的物有所值；再者，社会资本方参与该类项目的合作内容有限，无法延伸至既有产业链（如事业编制、医生资源等），这点在医疗PPP项目中表现更为明显。

三、规划纲要对医疗及养老领域适用PPP模式带来的机遇与挑战

一是政府购买服务在医疗及养老领域将有所扩展，通过PPP模式招选社会资本介入该类项目，供给模式将会发生转变。如提供互联网医疗、精准医疗、基层医疗卫生机构和乡村医生队伍建设（培训）、医疗保险和医疗救助、中医药、健康养老、养老保险等服务事项，特别是医疗与养老相结合的服务事项，将逐步向社会资本开放，拓展PPP模式适用范围以提升该等服务供给的数量和质量。

二是在医疗及养老领域推行PPP模式过程中，应当逐步完善配套政策支持、清理各类歧视性规定。同时，重点解决社会资本投资医疗及养老领域的范围、介入方式、回报机制（特别是提供合法的盈利渠道）等事项。

三是规范医疗及养老领域PPP项目。在完善相关配套政策支持时，政府方应当对该类项目适用PPP模式的可行性进行充分论证，坚守物有所值评价和财政承受能力论证的底线，不适宜采用PPP模式的，应允许采用其他方式吸引社会资本参与。同时，通过公开竞争的机制引入社会资本方开展项目合作；进入执行阶段应当履行政府方监管职能，保障社会资本方提供服务及产品的水准不降低。

四是减少行政审批事项，优化企业发展环境。为鼓励社会资本依法进入医疗及养老领域，更好激发非公有制经济活力和创造力，应该限制政府对企业经营决策的干预，减少行政审批事项，依法保护企业家财产权和创新收益，比如为鼓励发展养老产业，可以将养老机构设置由前置改为后置，改变以往注册难的困境，让更多的养老企业注册成立，形成新的发展趋势。这些都有助于改变以往在行政审批上的层层障碍，为企业发展创造良好的发展环境有着非常积极的意义。

“十三五”规划纲要中“医疗及养老”与PPP模式的解读

责任编辑：陈生庚