一例贩卖检疫不合格猪肉案件的查处

文|鲁道红 王正川（四川省沐川县建和乡畜牧兽医站）

一例贩卖检疫不合格猪肉案件的查处

文|鲁道红 王正川（四川省沐川县建和乡畜牧兽医站）

一、案件介绍

2015年5月7日晨，屠户雄某从四川省沐川县某镇xx屠宰场偷运1头已盖有“△销毁”印章的不合格胴体到沐川县某乡农贸市场贩卖，后经当地检疫人员通知某动监分所核实相关情况，某动监分所当即派人赶到农贸市场，收缴了未出售完的31千克不合格肉品，并即刻制作询问笔录、现场检查（勘验）笔录，后将雄某和收缴的不合格肉品带回动监分所作说服教育处理而告一段落。

二、本次案件的法律适用

1.涉案人员触犯的法规条款。《动物防疫法》第二十五条“禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的”。涉案人雄某本应对盖有“△销毁”章的猪肉予以销毁，却擅自运输、贩卖，违反了本条第三款。故处理此案件有两个切入点：

一是关于对违反无害化相关规定的处理。《国务院办公厅关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（国办发〔2014〕47）号中明文规定“从事畜禽饲养、屠宰、经营、运输的单位和个人是病死畜禽无害化处理的第一责任人，负有对病死畜禽及时进行无害化处理并向当地畜牧兽医部门报告畜禽死亡及处理情况的义务”。由此，涉案人雄某的可择处理符合《动物防疫法》第七十五条“违反本法规定，不按照国务院兽医主管部门规定处置染疫动物及其排泄物，染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体，运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物以及其他经检疫不合格的动物、动物产品的，由动物卫生监督机构责令无害化处理，所需处理费用由违法行为人承担，可处以三千元以下罚款”。

二是关于对运输、贩卖不合格肉品的处理。根据《动物防疫法》第七十六条“违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款”。对此，仍然可对雄某处以一千元至三千元的罚款。

2.检疫人员触犯的法规条款。

《动物检疫管理办法》的第二十四条规定，“经检疫不合格的动物、动物产品，由官方兽医出具检疫处理通知单，并监督屠宰场（厂、点）或者货主按照农业部规定的技术规范处理”。存在的问题如下：其一，既然已确定是一件经检疫不合格猪肉的突发性事件，检疫人员首先应该上报动监分所领导，由动监分所启动应急处理预案，根据研判结果再决定是否上报；其二，该动监分所检疫人员虽加盖了“△销毁”章，但并没有出具检疫处理通知单，没给货主出具一个正式定性和明确要求处理的官方通知文书，成了“有章无证”的空白操作；其三，该检疫人员也没去履行法定的监督货主规范处理不合格肉品的义务。

三、本例案件产生的原因分析

1.乡镇动监分所存在的问题。

（1）乡镇检疫力量薄弱。因乡镇检疫人员编制少，没有形成一支强有力的精干队伍。沐川县有19个乡镇，195个行政村，总人口25.95万人，其乡镇畜牧兽医站、动监分所是两块牌子一班人马，全县乡镇畜牧站总计在编在职56人，大站3～5人，小站2人，除去老弱病残的老职工外，每个站能干工作的仅剩1～3人。但因产地和屠宰检疫均需熬夜加班，又长期缺乏正常轮换休息，且为专业技术性极强、劳动强度极高的复杂工作。就生猪屠宰检疫程序而言，其工作步骤过程长、工作总量大，特别是沐川县要求检疫员对每头猪实行“五步十三刀”，这就需要检疫员运用广泛的畜牧兽医专业知识及时准确地识别各种疾病的早期病变，把疑似病变动物产品整体从中剔除出去。这需要专业技术，需要时间，更需要大量的人力去具体实施。

（2）乡镇分所职能不清。乡镇动监分所作为县动物卫生监督所的派驻机构，只能以县动物卫生监督所的名义执法，而名义执法是无处罚权的巡查监督执法，即不涉及违法行为处理的日常监督管理。乡镇分所既不能借县动物卫生监督所的名义也不能以自己的名义实施行政处罚等执法行为，否则将构成超越职权的违法行为。因为乡镇动监分所既不属于县级国家行政机关，也不完全具备受委托组织的资质条件，故有《动物检疫管理办法》第五条“动物卫生监督机构指派官方兽医按照《动物防疫法》和本办法的规定对动物、动物产品实施检疫，出具检疫证明，加施检疫标志”的明确规定。但凡涉及畜牧动监类违法案件（乡镇分所仅有协助调查取证权），乡镇分所应依法按程序将其移交县动监所处理，而不是越权乱执法乱处理，以免给人一种“不在其位，而谋其政”的错乱感觉和不良影响。乡镇分所需要吃透法律法规的精神要义，厘清其职责边界，把握好分寸，不能越俎代庖，而应找准自己的角色定位。

（3）乡镇分所工作未明确重点。沐川县各乡镇分所主要负责八大板块的工作：一是大力搞好畜牧生产发展和实施农技推广、动物保险；二是依法负责组织乡镇动物计划免疫、强制免疫、疫情监测的实施；三是履行动物和动物产品检疫及其动物卫生监督执法；四是负责投入品安全监管及建立溯源追踪档案；五是实施渔业发展和渔政管理；六是依法承担对乡村兽医、饲料、兽药、种畜禽经营等条块的监督管理；七是进行乡镇自身各项站务的管理；八是协助或服从乡镇政府临时安排、调度。因乡镇站（动监分所）其人员数量配备与本乡镇实际工作量不匹配，原乡镇人员编制不能满足当今现实工作的需求，形成“小马拖大车”局面，影响了动物卫生监督执法这块重点工作。

（4）对检疫人员管理欠规范。虽全县畜牧兽医人员大专以上文化程度占80﹪，其中专、高中合占20﹪，但十年前的专业知识、法律法规已经不能完全适合应用到当下畜牧技术推广、行政执法操作中。乡镇分所首先应多次开展集中培训，特别是对相关法律开展学习和巩固，逐步提高整个执法队伍的素质，提高个人自身的法制观念，做到打铁还需自身硬。其次，乡镇分所应建章立制，以制度管理人，以制度考核人，形成人本管理制度化。其三，继续开展机关作风整顿，树立公仆意识，转变工作作风，真正把“反四风”教育落到实处。

（5）动物卫生监督执法宣传不到位。乡镇动监分所应根据工作环境、工作对象的差异，以不同的方式方法宣传《动物防疫法》《食品安全法》等法律法规，提升社会公众对动物产品质量安全的疫病风险认识，增强对动物及动物产品必须依法检疫的法律意识。把宣传《动物防疫法》同当地违法历史事件的处理结合起来，把违法行为同法律责任（法律适用）结合起来，让违法行为人暴露在公众的视线内，使全社会更加了解、关注、认同、支持乡镇动检工作，保持依法治牧、依法治疫的高压态势，实现正反面教育的威慑作用，从而有效减少经营户的违法冲动。

2.乡镇动监分所处理类似违法案件的历史承袭效应。乡镇动监分所对待类似偷运、贩卖病死或疑似染疫或经检疫不合格的动物及其动物产品时应首先应把相关情况调查了解清楚，确认实属涉嫌违法行为则应立即完成询问笔录、现场检查（勘验）笔录等文字材料的准备，并将此案上报县动监所作进一步处理。但乡镇动监分所自己沿袭历史操作，职能不清，越权处理违法案件，违法免除了违法行为人的法律责任，即便违法行为人在“半推半就”的状态中履行了违法标的物无害化处理，因其违法成本极低，针对法律教育而言却是口服而心不服，易逐渐养成屡教不改的劣性。当今乡镇动监分所代为处理违法案件确是越权，但若不处理则有不作为或失职之嫌。相反，（对违法案件不闻不理）不处理将意味着乡镇动监分所在群众心目中、管理对象中再也没有任何期许和存在的价值，今后的动物卫生监督执法工作又将如何开展。这类职能不清的状况也将继续影响动监分所今后工作的正常开展，随时产生历史承袭效应。

3.县级动物卫生监督所存在的难点问题。县动物卫生监督所依据法律法规对县域内动物防疫、检疫、诊疗、种畜禽等方面的行政许可、行政处罚、行政强制等执法行为实行依法行政，对辖区内所有乡镇的官方兽医、其他兽医从业人员、动物防疫、检疫、饲料、兽药、种畜禽、动物诊疗机构等实施监督管理。单就产地检疫和屠宰检疫而言，存在以下问题：其一，县动监所职能模糊不清，未建立也没对外公开动物及动物产品检疫管理的权力清单和责任清单及其自身对违法案件的办案流程，淡化了县动监所负责检疫管理、查处涉及畜牧动检领域内各类违法案件、指导监督乡镇动监所检疫的工作职责；其二，县级动物卫生监督所执法人员太少，却又事多繁杂，针对乡镇的违法案件实属“分身无术”，导致“远水救不了近火”；其三，执法成本太高，办公经费又吃紧，很不适合远距离来回处理。

综上所述，某动监分所查处偷运并贩卖经检疫不合格猪肉案系经营户违反了《动物防疫法》相关规定，理应依法受到相应的惩处，但主要因县乡两级动监机构未能把各自的权力清单和责任清单亮划出来，职能边界不清，未严格依照法定权限履行职责，违法行为人处于免责的真空地带，法律可执行性与威慑性得不到正常的体现、彰显，会给食品卫生安全和动物疫病防控带来巨大的风险和隐患。县乡两级动监机构各自或多或少存在不同的问题，但县级农业主管部门若首先将亮划权力清单和责任清单、厘清职能尽早提上解决日程，坚持查与处分段处理，方能一解百解，以便各就其位，各司其职。