昙花一现的主力*——侨资在清末商办铁路投资政策中的角色变迁①

昙花一现的主力*
——侨资在清末商办铁路投资政策中的角色变迁①

刘兰昌

（鲁东大学 历史文化学院，山东 烟台 264025）

晚清；华侨投资；商办铁路；民间资本；侨商保护；侨务政策

论文以《光绪朝东华录》中与华侨有关的上谕和奏折作为主要史料，论述了晚清商办铁路借助侨资政策的形成、变迁以及商办铁路投资政策调整的决策失误及其造成的严重后果。晚清商办铁路政策的症结在于铁路投资权在国内民间与海外华埠之间配置的极度不公平，有投资能力的侨商受到官绅商的共同排拒，积累不足的国内商资则被赋予厚望和投资垄断权。20世纪初复杂的政治经济和社会背景，催生了国内商资这一心有余而财不足的核心投资主体，成效微弱是其自身局限的直接结果，商办铁路最佳时机流失。而商办铁路投资政策，由借助外埠侨资到确立国内民间资本为主导的最终立场，凸显出由理性、客观到盲目、偏狭的决策演变，导致铁路建设的热潮虎头蛇尾，这其中，侨资由主力担当到被推向边缘地位的政府决策，无疑是根本因素。

铁路部门是晚清经济近代化的核心领域。侨资在晚清铁路建设中的地位如何，影响其投资成效与作用的主要因素有哪些，无疑是华侨史研究的重点问题。学界对此的研究不断深入，出现了不少高质量研究成果。

关于侨资铁路，研究者对涉及华侨投资的各条铁路及其作用都做了专门考察。总体上，研究者运用丰富翔实的史料梳理了华侨铁路投资活动，对侨资铁路在晚清铁路建设中不可或缺的重要地位给予充分肯定。［1］徐华炳《近代侨资铁路研究：学术史与范式思考》一文，在对华侨与近代铁路研究资料、方法与成果做了全面梳理反思的同时，提出运用社会史的研究范式，在多维度、整体性、比较式的考察中，寻得近代侨资铁路的“同质”与“异象”，一定程度上为侨资铁路史的系统深入研究拓展了视域。［2］

对于影响乃至决定华侨投资实效的制度环境，目前的研究集中于华侨经济政策和制度等层面的分析，对清政府吸引利用侨资政策的评价存在争议，大致形成两派观点：一种如庄国土的《晚清政府争取华侨经济的措施及其成效——晚清华侨政策研究之三》，是以肯定为主的评价。作者肯定了清政府利用侨资政策及实效，指出广大华侨向来眷念故土，加上清朝政府开始改变歧视华侨的政策，因此，华侨积极参与祖国的经济活动。［3］一种如颜清湟的《华侨与晚清经济近代化——清政府吸引侨资的政策及其失败原因》，是以否定为主的评价。作者认为，尽管华侨投资取得一些实效，但总的说来，这一政策还是失败了。大多数华侨资本家不像期望的那样反应热烈，投资数量相对来说也微不足道。更重要的是，华侨资本没有起到预期的作用，即在中国的经济发展中取代外国资本。［4］

目前，侨资铁路研究尽管成果丰富，但仍存在明显薄弱之处。一是研究对象与具体视角有待拓展。既往对华侨投资国内铁路的政策背景探讨，基本停留在华侨经济政策的宏观层面，相对忽视了对铁路这一特定投资领域专项政策环境的考察，如对晚清商办铁路政策演变和华侨铁路投资权变迁，及其对侨资回投影响等关键内容的深层次专门分析阐述则尚付阙如。二是研究方法单一。当前的研究多立足于历史分析的思维框架和研究方法，较少将华侨投资纳入经济学投资经济的范畴进行分析，跨学科的深入研究依然不足。

本文以晚清政府商办铁路投资政策中华侨投资权的变迁为主线，选取《光绪朝东华录》中与华侨有关的上谕和奏折为主要史料，辅之以其它官方与私人文献。之所以如此，是本文着眼于商部和地方督抚关于商办铁路建设投资权的政策、态度的研究角度决定的，上谕和奏折是两方态度立场最直接和有说服力的官方档案史料。

本文打破既往华侨经济政策研究大而括之的研究思路与倾向单纯历史研究的范式，致力于挖掘分析特定部门的投资政策对华侨投资实效的直接影响；并以投资主体、投资权利等经济学专业角度进行探究，从而从经济学角度研究经济史，探索跨学科研究。同时，通过对政策拐点的动态分析，将研究推向探微知著的深入性和辩证转换的全面性。即立足于晚清华侨铁路投资的特定行业政策环境及其对华侨归国投资动态影响层面，从政府商办铁路政策决策切入，通过20世纪初商办铁路投资政策中华侨资本主体地位的得而复失与投资权益的弱化演变，剖析政策变迁中华侨资本所处的政策劣势。对华侨铁路投资研究的整体性而言，力求有所创新。

本文力求说明以下论点：在近代华侨归国投资过程中，由于各方的自我角色定位不同，在国民经济的核心行业，对投资权的争竞，是始终制约晚清经济近代化的突出问题。投资权决定投资规模，投资准入政策则决定投资权配置。投资准入政策缺乏作为基本国家政策的定位，从而在商办铁路投资政策变迁中，受内外因素的影响，政府对投资权的分配最终凸显偏向国内民间资本的立场，形成事实上侨资被迫依附于国内民间资本的投资格局。商部决策的这一重大失误，最终导致华侨归国投资热情消泯，政府大规模引进、利用侨资和华侨回投铁路部门的最佳时机流失。从某种意义上说，作为最有实力的投资者，华侨的平等投资权被排抑，是晚清经济近代化的一大不利因素。

一、晚清商办铁路借助侨资政策的形成与变迁：侨资从主力变边缘

（一）政府期冀与华侨认同——借助侨资投资政策的形成

在20世纪初的铁路建设高潮中，利用侨资政策的出台是在经济发展的迫切需求与财政匮乏的背景下，对国内外华商的投资能力全面考察评估的结果。

商部成立前后，对筹资的重要性及艰巨性的认识探讨及寻求解决一直是上谕及商部奏折的核心议题。然而，自十九世纪末以还，政府寻求借助国内民间资金建设铁路的努力告挫，对民间资金的期待一再落空，直至完全失去信心。“近数十年来，开辟商埠至三十余处，各国群趋争利，而华商势涣力微，相形见绌，坐使利权旁落，浸成绝大漏卮。”［5］“农工路矿诸政，为今日刻不容缓之要图，自去年奉命设立商部，朝廷锐意振兴，风气所开，商情渐奋，只以用人不易，筹款唯艰，一时骤难着手。”［6］正是在国内民间资金积累严重不足和国家财政极度匮乏的背景下，实力雄厚的海外侨资得以进入决策层视野。政府通过对华侨经济实力与内向力的充分考察，认为海外华侨不仅财力雄厚，且“不忘故土”，如能争取到侨资归国，可以实现“公家不烦筹款，而要政可以次第举行”［7］的理想目标。

铁路建设依托侨资的政策是清政府重视、期盼华侨归国投资的开放态度得到华侨富商的积极响应而逐渐酝酿形成的。

1.政府向侨商伸出了橄榄枝

商部设立前，政府就形成了瞩目侨资的决策氛围。早在光绪二十八年（1902年）九月，后任商部尚书的载振条陈管见，力主路矿业“招集新加坡、槟榔屿、小吕宋、金山等处殷实华商，给与凭照，准其集股认办”。［8］光绪二十九年（1903年），形成了寄希望于海外华侨，争取侨资归国的共识，正所谓：“世之策商务者，莫不曰招徕外洋华商，振兴农工路矿”。［9］迄至商部成立初期，清政府反复强调，华侨“虽侨居海外，心恒不忘故土。……现在振兴庶政，讲求商务，一切应办事宜，全在得人，尤应体恤商情，加意护惜。……即由沿海督抚及商务大臣出使大臣剀切晓谕，宣布朝廷德意，俾众咸知”。［10］同时，笼络、重用有爱国心的华侨富商，委以要职。光绪二十九年（1903年）二月和五月，召见张振勋，谕命其以三品京堂候补，并加侍郎衔，“以招徕华商振兴商务为命”。［11］

2.侨商建言献策、积极响应

政府对侨资的急切期待与诚意得到如张振勋、张煜南等华侨社会上层的积极响应。南洋巨富张振勋积极向政府建言献策。先于二十九年（1903年）闰五月，上《奏陈振兴商务条议》十二条，包括“农工路矿宜招商承办议”、“招商兴办铁轨支路议”、“招徕外埠华商议”、“增设各省商官议”等内容，从理论上全面分析了引进侨资的可行性及实施的紧迫性。又于光绪三十年（1904年）九月十三日，咨呈商部，进一步提出了侨资归国投资的具体实施方案。该方案在充分体现政府引资意向的前提下，对投资的各个环节均做了较周密详备的考虑和筹划，其中有：明确督办大臣直辖于商部，具有独立于地方政府的经济管辖权；为保证招商成效，慎重选择招徕对象，“业必世业，财必己财”；［12］充分体谅华侨关心桑梓的乡土情怀，由闽、广入手，试行两三年后再由南及北逐渐推广的投资方法与步骤；近期和远期发展目标等。该方案既具针对性又目标明确、步骤清晰且可行性强，它进一步坚定了政府招徕侨资的信心，直接推动依托侨资政策的出台。

3.借助华侨投资铁路政策出台

光绪三十年（1904年）九月十八日，张振勋受任为商部考察商务大臣，并督办闽、广农工路矿事宜。［13］该任命的发布，标志着在侨乡，路矿为主的经济领域建设资金的筹措上，政府借助侨资的政策出台。

随后，商部进一步明确了督办的职责，包括遇事直接咨呈商部核夺办理、引侨资归国、推进路矿为主的各项实业等。允准张振勋九月十三日提出的循序渐进的投资思路和步骤，规定“三年以后，由臣部察核，果系事事切实，成效卓著，即令接办，由南而北，次第扩充”。［14］此后，又密集推出政策组合，数次奏请谕令力行保商之政，这种积极姿态基本上一直持续到后来政策调整的全部完成。

（二）商办铁路投资政策的变迁

具有重大国防和经济价值的铁路建设备受重视，商部试图调动一切力量加快铁路建设的努力并未因闽、广依托侨资导向的确立而止步。一个月后，在江西，又出台政策新规——赋予地方绅商本地商办铁路垄断权。新规试行不到一年，就将其完整照搬移植于闽、广等省，全国范围内政策变迁基本完成。依据变迁过程中各时期呈现的鲜明特征，大致分为两个阶段：光绪三十年（1904年）十月至三十一年（1905年）七月，是商办铁路政策探索期，双重政策并行；光绪三十一年（1905年）八月以后，利用侨资政策彻底倒退，在全国范围内，以国内商资为绝对主导的投资政策完全确立。

1.政策探索期——二元投资主体的双重模式

闽、广等省依托华侨投资政策出台后，在收回利权运动的推动下，新的商办铁路政策相继出笼。光绪三十年（1904年）十月，商部奏派李有棻总办江西通省铁路，建议对江西自行筹筑境内铁路，包括线路规划、资金筹措和铁路建设的全面垄断要求，应“准予立案。……所有招股勘路购地兴工之事，均由该绅随时禀呈臣部核夺，奏明切实办理，以统一事权，联络众志”。并规定：“三年以后，由臣部察核。果系成效卓著……酌予奖励，仍令接办。如日久无功，亦由臣部奏明撤销差使，免致有名无实”。［15］上谕著照所请。至此，将江西省线路勘定权及投资主导权交予地方绅商，从而促成商办铁路投资的又一相关政策——江西模式的产生。

至此，清政府商办铁路投资政策在不同地域确立了二元主体格局。在江西，绅商垄断全省铁路资源。在闽、广，华侨作为商办铁路投资主力。江西模式推向全国前，在广东，华侨成为商办铁路名至实归的投资主导，张煜南兄弟、张振勋和陈宜禧等表现积极。光绪三十年（1904年），由张煜南负责，筹资200万元的第一条侨资铁路——潮汕铁路开工。督办闽、广的张振勋，一直致力于修筑一条连通广东、福建的广厦铁路，光绪三十一年（1905年）二月，作为首段的广埔路的线路勘测已经开始，各项筹备工作有序推进，七月，张振勋向商部提出修筑广厦铁路，提交了关于线路、资金筹集和修筑的较成熟方案，并表示“恐信从不广，即由振勋先行筹垫，以为商股之先声”。［16］光绪三十一年（1905年）六月，新宁华侨陈宜禧邀集绅商商议筹建本邑铁路，并亲往旧金山等地筹资。政府借助侨资政策出台后，华侨对铁路的投资热情与实效于此可见一斑。

直至光绪三十一年（1905年）八月，江西绅商的铁路垄断权对依托侨资政策并未造成事实上的冲击。垄断权限定在江西一省，而江西非主要侨乡，对此前的依托侨资的政策主旨并无实质性冲击和影响；因此，这一时期可视为二元投资主体下双重政策运行的摇摆时期。

2.侨资政策的彻底倒退——国内绅商主导，侨商沦为边缘

光绪三十一年（1905年）八月至三十二年，商部相继将福建、安徽、浙江、江苏、广东等省的铁路资源交付各省商办铁路公司垄断经营，商办铁路由本地绅商主办的政策在全国范围内确立。

光绪三十一年七月，福建奏请自行筹款筑路。据此，商部“援照江西”成案，奏请陈宝琛“总理该省铁路事宜。所有专集华款，及勘路、购地、兴工各要端，均责成该绅等妥速筹办，禀呈臣部详核奏明，切实办理，以一事权，并遵照臣部奏定章程办理”。［17］

福建是施行利用侨资政策的省份，也是第一个援引江西模式的省份。凭借铁路垄断权，国内商资严重排抑侨资，成为真正意义上的投资主导，标志着二元投资主体格局事实上的终结。

在福建，商部将铁路投资权先后交与侨资与国内商资，使双方都具有合法投资身份，但投资权的强弱却差异巨大。作为一方投资主体，侨资明显处于弱势。督办闽、广华侨归国投资事宜的张振勋，尽管统辖闽、广农工路矿事宜，但其职权流于笼统；与此相对应，绅商拥有商办铁路全面垄断权，双方强弱态势立判。督办毫无协调和制衡力，对侨资合法权利的保护职责流于空谈，侨资尽显地域和身份劣势，法定权益实际上尽失。如在商办福建全省铁路有限公司暂定章程中，对具有独立投资意向的他方力量予以种种限制，在线路分配、投资方式及与商部的关系上，都严重损害了侨商公司的平等投资权，明确规定“本公司所指定勘办各线外，闽境另有应行勘办之路线，未经本公司指定者，如确系闽人自集华股，按照本公司章程声请勘办，须经本公司查核后呈请商部批准立案”。［18］如此，对省域内铁路投资的华侨公司，只能接受福建铁路公司的领导，作为其子公司照章运营，不仅不能以独立的身份进入市场，也不能与商部直接连通。最大的侨乡广东，其侨资也面临着同样的困扰。国内绅商垄断经营各地铁路是本阶段商办铁路政策的实质和鲜明特征。

纵观商部对各省商办铁路投资权的政策性分配，经由短时间、局部地域的依托侨资到分地域同时借助国内、侨商资金，最终统一为全国范围内以国内商资为主导的演变历程。在政策变迁中，直接引致两方投资主体地位的置换与对立，侨资由最初的独立担当被外移为配角，国内商资则由视域外进入核心层，成为地方铁路建设的法定主导力量。江西模式在福建的实施，与此前的利用侨资政策形成尖锐对立，标志政府商办铁路投资准入政策方向性的根本改变，依托国内商资的政策全面施行。

二、商办铁路投资政策变迁原因

基本国策的缺失，导致政治、经济双重裹挟下的政策调整。晚清商办铁路确立以国内民间力量和资金为主导的两次政策性调整，主要是发展经济与收回利权运动两种因素交互作用的结果。

（一）“基础不牢、地动山摇”——基本国策认知和构建的缺位

吸引侨资，乃至保证基本主权和利权前提下利用外资，是近现代国家实现经济发展的普遍道路。但作为基本国策性质的政策，必须筑牢如何保证基本主权、利权这一政策底线，以及引资的范围领域、步骤等政策尺度，方能使政策在不断变化的经济生活中立于不败之地。铁路作为晚清经济发展的核心目标，早在十九世纪末就萌生出强烈的自主发展需求。商部颁行《重订铁路简明章程》后，对线路规划及中央与地方权益协调分配等核心问题一直未作明确规划，铁路建设缺乏既具宏观思路又有针对性的专项投资政策指导，缺乏作为根本国策的认知和构建，从而留下隐患。一方面，收回利权过程中怯于民意，另一方面，对国内商资的过高期望，导致利用侨资政策的彻底失败。

20世纪初，遍及全国的“以本省之人修本省之路，开本省之矿”的收回利权运动，对政府铁路政策走向产生重要影响。江西绅商获取省内商办铁路建设垄断权的经过可以说明。

光绪三十年（1904）八月，为“杜外人觊觎”和“开本省利源”，江西呈请设立九南铁路。此时，政府态度理性，认为其难以筹措充足的建设资金，“既未指定如何筹法，亦尚未据绘图帖说禀呈商部核示”，未予允准。［19］

然而，十月，商部奏派李有棻总办江西通省铁路折中对绅商自建铁路的态度发生逆转。

光绪三十年（1904年）九月二十四日，由通省京官李盛铎等111人联名，江西再次呈请自办本省铁路。绅商自守自兴本省利权的高涨热情深受政府瞩目并寄予希望。几乎同时，十月，官方摊派的筹款方式被禁。上谕明令以民间筹资为根本途径，“凡地方应办要政，仍当次第推行”，但只能实行“官为剴切劝导，应由绅民自行筹办，不准藉端抽派，致滋苛扰”。［20］至此，面对铁路建设的急迫发展目标和巨大资金压力，在国库极度支绌，禁止官方摊派的前提下，这一重任自然落在了诉求强烈但积累有限的国内商资身上。

为了“赶速兴工”，商部完全偏离和改变了此前对国内民间资金实力的客观认识与做法，开始盲信盲从绅商，决策带有浓重的急功近利色彩。鉴于“各省应办铁路甚多，只以工费浩大，筹款惟艰，是以未能急切兴办。诚宜由各省绅商合力图维，庶众擎易举而事可图成”。［21］表示，江西呈请“自行筹筑境内铁路，合力协心，事在必举，洵属情关桑梓，好义急公。所拟先干后枝各节，规划宜颇井井。自应准予立案”。［22］对于呈文中所述的民间集资途径，忐忑之余终认同，想当然地认定“江省田土膏腴，商力亦裕，分任本股，尚非甚艰”。［23］奉旨：著照所请。由此，在款项无着，公司章程未定之前，江西绅商已获得通省铁路垄断权。

（二）收回路权运动成为动摇侨资铁路政策的肇端

抵御外资入侵的“脏水并未泼净”，侨资这一“澡盆中的孩子遭到抛弃”。收回利权运动抵制外资入侵的同时，引入侨资的政策被彻底葬送了。

光绪三十年（1904年）十月，福建舆论大力呼吁坚阻法国侵夺路权。该年冬，反抗法帝企图占筑福建铁路的传单中谓：“愿我桑梓同胞，人人抱存福建之思想，群策群力，争回权利”。［24］光绪三十一年（1905年）七月，福建又以“为国家挽久违之利权”，呈请自行筹款筑路。其中，资金方面，并无确定来源，只是寄托于陈宝琛与南洋华侨的良好关系，可使华侨“感奋输诚，力顾梓桑之公益，其于筹集股款一事，决无阻碍”。［25］八月，商部奏派陈宝琛总理福建铁路事宜，陈述福建呈文，得旨，如所议行。绅商垄断地方铁路诉求如愿以偿。

由上可知，自守利权一直贯通始终并且成为各省争取商办铁路垄断权之凭籍。绅商收回路权以自建的强烈呼声，深度契合了政府利用民间资金尽快启动铁路建设步伐的需求，在各地高涨投资热情的助推下，商部开始高估民间的投资实力，放大对国内民间资金实力在商办铁路建设中地位与作用的期冀，所持态度较之以往发生根本改变，从而催生以国内民间资金为主导的新规定，并将其推至全国。

三、铁路投资政策失败的反思

晚清铁路招商引资政策的变迁，最终确立了后置侨资、以国内商资为主的新导向。在此，仅从思路变迁的科学性与客观性层面审视，即可窥见诸多严重弊端。

（一）政策的改变严重背离社会经济的客观条件和发展时机

晚清商办铁路投资政策的变迁及其最终导向，存在两个重大失误。

一是罔顾现实，朝令夕改——主客观背离的政策改变决定。在客观条件并未发生根本改变的前提下，商办铁路政策发生了背离客观现实的改变。商部在国内外华商两大投资主体之间重置铁路投资权的全面调整，是在条件不具备、时机不成熟的情形下，主观臆断式决策。利用侨资政策是决策层历经数年的调查分析、深思熟虑的结果，无论政策目标还是具体渐进的实施步骤等各层面的规划都比较成熟，切实可行；而利用国内民间资金，则是在一直认为其完全没有担当能力的情况下的突然逆向决策，是罔顾实际的轻率冲动之举。

如前所述，迄至光绪三十年（1904年）九月，商部对国内资金的悲观看法始终如一。然而，十月，就将江西省铁路投资垄断权交与江西绅商。商部认为“修筑通省铁路，必须筹有的实巨款，决非空言所能集事。既据该绅等声称分任股本，尚非甚难，足征确有把握”。［26］这一判断显然与实情不符。在20世纪最初的几年间，国内民间资金的积累速度缓慢，总量没有明显增长。及至收回利权运动初起，资金实力则一如既往的羸弱，根本无法满足铁路部门长期、庞大的资金需求。这说明，依托侨资政策推出后一段时间内，基本上没有调整的空间。然而，催生合理政策的背景未变，侨资的优势一如既往，国内商资积累不足现状一如往昔，政府却仅凭绅商的口头表态就相信国内民间有足够的投资能力，认为切实可行，实属轻率之极。

二是轻率决策，贸然推进——顾此失彼的政策改变过程。在为期不足一年的时间内，江西模式的施行实际上成为新政策的局部试点，藉此可检验依赖国内商资政策的可行性，对其加以完善。但翌年，商部即原样将此模式推及全国，表明其借助国内商资态度的坚定。这一决策再次悖于实际。光绪三十一年（1905年）七月，张振勋提出可行性强、有可靠资金来源的广厦铁路建设规划，商部也认为这是一个比较成熟的方案，“诚得提倡要领”；与此相较，江西则无何进展。江西通省铁路总局在民间“招股日久无功”，［27］预想以盐斤加价作为铁路经费的做法，因数额有限且有损于民生、饷源而被停止，启动资金一直没有落实，致使铁路建设的各项筹备工作难以开展。最终，商部却无视现实，武断、轻率地将新政策推向全国，使商办铁路政策发生根本偏转，造成事实上冲抵利用侨资政策。

从当时的国情看，商部关于主要投资权分配政策的调整严重背离当时社会实际，先后出现两次失误，江西模式的推出本就轻率；一年后又一意孤行，不加调试就将此弊端明显、极不完善的方案推及全国，造成在侨乡，华侨和国内绅商投资权利的根本冲突，从而根本损及利用侨资政策。广厦铁路奏案最终被撤销，与闽、广绅商垄断地方铁路格局直接相关。决策层在新政策的试行及推广过程中，出现严重盲目和不理性，难以胜任复杂条件下的决策重任。正是政府决策失责，直接造成引资政策巨大方向性失误和商办铁路成效甚微的严重后果。

（二）地方利益为主导成为政策调整的核心

商办铁路政策调整后的导向凸显地方利益，严重背离“调动一切资本力量”的决策宗旨与性质。

1.调整结果——地方诉求政策化

商部在冲动决策的同时，又由于其工作拖沓及对地方的依赖，造成了更为严重的结果——地方诉求政策化。地方诉求政策化是政府规划决策滞后于现实需求、管理效能低下的自然结局。

迅速兴起的收回利权运动对商部管理效能提出空前挑战。经济形势的快速发展衍生出一系列紧迫复杂的现实问题，其中最突出的是商办铁路投资权的分配。面对地方政府和绅商强烈的垄断意向，政府无暇通盘考察及慎密决策；同时，在清政府权威日渐式微及其欲借助地方力量发展经济的背景下，由绅商倡议并得到地方疆臣全力支持的铁路自主发展诉求，貌似充分体现出地方对铁路建设的坚定决心与信心，这正是清政府所希冀的，认同进而以地方诉求填充政策缺漏成为自然之举。地方诉求政策化由点到面推行。起初，商办铁路投资垄断权仅限于江西一域；随后，机械地将这一“成案”，不计后果、不切实际和不加调整地推向全国，使地方势力垄断铁路建设权的诉求得以全面政策化。

另外，地方诉求最终完全政策化也因商部决策因循所致。20世纪初，商部铁路管理职能的行使，不仅体现为正式的法规政策及上谕的颁行，还包含具有同等效力的“各省商办铁路成案”的推行方式，即照搬既往的做法。如上所述，在江西，给与地方绅商铁路投资垄断权的作法隐含严重弊端，对此，商部不是以尝试阶段的实效检视既往决策的科学准确性，总结教训，加以调整；而是将其被收回利权运动裹挟而瞬时推出的，铁路干路国内资金民有化建设思路和以铁路线路地方垄断为代表的铁路政策，以及对待中央与地方围绕管理权与主导权争执的解决方法等内容，均视为成熟的思路与决策，将其固定化并普及推广。商部因循、低效的决策与管理是华侨平等投资权受到遏制这一严重问题数度凸显，却旷日持久未得到解决的行政根源！

总之，由于商部铁路经济法规制度建设的迟滞，及决策缺乏全局观和前瞻性，并深受晚清以来中央与地方关系走势的影响，对各省自建铁路的要求难以回避和明确拒绝，最终完全认可，以地方诉求作为政策内容。强势的地方诉求最终完全合法化和政策化，成为调整后的投资导向。从最初各省的铁路线规划和投资权由地方垄断到后来的全国铁路线规划，类皆如此。

2.调整实质——维护和扩大地方权益

调整后的政策实质上立足于维护和扩大地方权益，背离了国家政策属性。作为国家铁路建设总体性和指导性的方针政策，调整后的方案立足点发生偏误。以上谕形式发布，立足于地方利益的条块分割，未有效体现国家整体利益需求，缺失国家宏观决策应有的全局性和长远性，与此前推出的利用侨资政策也无法对接，这势必造成实施过程中的严重问题。所以，调整后突出地方利益的政策本质与清政府全面发展经济的总体战略目标不相契合，是名不副实的国家投资政策。

政府如何在华侨和绅商两个投资主体之间合理、公平、最优地分配权益；如何采取灵活政策，因地制宜，在侨乡，对政策加以调整，改变地方垄断资源的投资格局，突出和体现公平，由两方共同参与，使双方均拥有平等投资权，充分调动其积极性，是其关键。商部有时间对作为国家政策的新方案所缺失的针对性、连续性、全局性和协调性加以完善，然而在为期年余的时间内，却无所作为并最终将江西模式一成不变地推向全国，使其潜在弊端显化蔓及全国。它剥夺了实力雄厚的侨资平等投资权，摈弃了此前政策的相关合理性内容，与招徕侨资的投资政策鲜明对立，严重背离了当时资金积累的社会实际及国家引资政策的根本目标。

地方势力垄断经济资源合法化、地方诉求政策化派生的经济政治意义，也许是仓促决策的商部官员们始料不及的，这是绵延已久的中央与地方势力的较量在经济领域的反映，最终地方占尽优势，导致晚清商办铁路政策从根本上背离了社会经济实际及调动一切力量发展经济之初衷，直接造成了铁路建设实效的式微。

（三）政策调整严重损害了华侨投资权

以国内资金和地方绅商为主导的投资导向既不切合国内外华商资金的实际布局，更与华侨的归国投资意愿相背离。

20世纪初，基于民族主义思潮的推动和对清政府的期冀，华侨积极响应政府的引资号召，形成了较强烈的归国投资意愿。其归国投资的置顶条件在张振勋先后条陈振兴商务建议中有充分说明，特别强调两点：一是作为独立法人身份投资。鉴于“中国商智未开，商力较微，……居今日而思补救，固非招致外埠华商，维持商务不可”［28］的认识，张振勋直言资金实力雄厚的侨商愿意担当国内经济建设的主角，但要求具有独立、合法的投资主体身份；二是只接受商部领导，拒绝地方政府的行政管辖。由于对地方政府缺乏信任，为确保侨商的投资权益得到切实保护，强烈要求华侨投资事宜直辖于商部，“农工路矿诸政，必须归并商务一部，而后统筹全局，一气贯输。否则，事权不一，亦非商战之利”。［29］如此，“凡督办所到之地，商部如在目前，地方不致有掣肘之虞”。［30］对此，商部全部准行，曾明令督办张振勋遇事直接咨呈商部核夺办理，由商部直接负责保护归侨及投资事宜，对华侨有关事宜拥有最高审理裁决权，以消除华侨的疑虑。

深受侨商信任和倚重的商部决策出尔反尔，在全国范围内，最终将多省省内铁路线路规划与建设权统交由各省商办铁路公司垄断经营，承认和维护地方政府对域内铁路行政的最终决定权。这不仅未履行对华侨投资直接领导的承诺和其独立投资要求，使侨商政治上相对孤立和弱势，更因决策错误严重削弱了华侨的法定投资权，其合法投资活动受到地方利益集团的牵制、阻挠而难以有效开展。在闽、广等侨乡，华侨投资要么只能是省铁路公司所控线路之外的，线路短小且所剩无几；要么只能将侨资公司置于地方铁路公司的领导下。因此，商办铁路政策缺乏充分理由的深度调整，使华侨对商部及其主持的经济事业的希望和信心受挫，直接酿成对清政府的信任危机，投资热情消泯，投资步伐减缓。广厦铁路无果而终，主要即因与地方政府的分歧未能协调所致。在政策层面，缺乏作为根本政策的定位，外受收回路权影响，内因急于发展冲动，地方权益的扩张，政策制定和实施层面的失误等诸多因素，最终，侨资在晚清商办铁路建设中没有起到预期的作用，清政府商办铁路政策也以失败告终。

总之，实力雄厚的侨商，在商办铁路投资权分配中被边缘化；而政府依托的本土资金积累严重不足，绅商独揽利权，却力不从心，最终引致商办铁路建设进锐退速。各省铁路公司成立后大多随即陷入瘫痪，无力担当，有负使命。光绪三十四年（1908年）五月，政府终于失去耐心，彻底放弃希望，谓“绅商集股请设各公司，奏办有年，多无起色，坐失大利，尤碍交通”，谕令邮传部会同各督抚，对资金难以为继或迟延误工的绅商自办之路，“另筹办理”。［31］至此，施行近三年的全面依恃国内绅商的商办铁路投资政策，基本宣告失败和放弃。

综上所述，晚清商办铁路政策的症结在于铁路投资权在国内民间与海外华埠之间配置的极度不公平，严重偏离社会实际。有投资能力的侨商受到官绅商的共同排拒，积累不足的国内商资则被赋予厚望和投资垄断权。二十世纪初复杂的政治经济和社会背景，催生了国内商资这一心有余而财不足的核心投资主体，成效微弱是其自身局限的直接结果，商办铁路最佳时机流逝。对于商办铁路投资政策调整的决策失误及造成的严重后果，宣统三年（1911年）四月十一日，宣布商办铁路干路国有、枝路商办时，最高决策层做了深刻检视，极具说服力和代表性，可以此一言以蔽之。其中谓“从前规划未善，并无一定办法，以致全国路政错乱纷歧，不分支干，不量民力，一纸呈请，辄行批准商办。乃数年以来，粤则收股及半，造路无多，川则倒账甚巨，参追无著，湘、鄂则设局多年，徒资坐耗。竭万民之脂膏，或以虚靡，或以侵蚀”。［32］

［注释］

［1］ 如：魏明枢：《张振勋与晚清铁路》，广州：华南理工大学出版社，2009年；颜清湟、吴凤斌：《张煜南和潮汕铁路（1904—1908年）——华侨在中国现代企业投资实例研究》，《南洋资料译丛》1986年第3期；黄绮文：《华侨张榕轩、张耀轩与潮汕铁路》，《汕头大学学报（人文社会科学版）》1989年第1期；李丽娜：《新宁铁路的修建与沿线经济社会发展》，《河北广播电视大学学报》第19卷第4期；向军：《清末华侨与漳厦铁路的修建》，《丽水学院学报》第34卷第3期；黄华平：《华侨与近代中国民营铁路》，《八桂侨刊》2006年第2期；等等。

［2］ 徐华炳：《近代侨资铁路研究：学术史与范式思考》，《福建论坛（人文社会科学版）》2015年第7期。

［3］ 庄国土：《晚清政府争取华侨经济的措施及其成效——晚清华侨政策研究之三》，《南洋问题》1984年第4期。相同观点还有：杜裕根：《论晚清引进侨资政策的形成及其评估》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2000年第3期；邱建章：《论晚清政府的华侨经济政策》，《河南大学学报》2003年第5期；丁永刚王凤霞：《论晚清政府吸引侨资政策及其特征分析》，《中州学刊》2009年第5期等。

［4］ 颜清湟著，张建华译：《华侨与晚清经济近代化——清政府吸引侨资的政策及其失败原因》，《华侨华人历史研究》1991年第伞3期。相同观点还有：刘兰昌：《论清末吸引侨资的政策及其失败的决策因素》，《华侨华人历史研究》2001年第3期等。

［5］［6］［7］［9］［10］［11］［12］［13］［14］［16］［17］［20］［25］［28］［30］［31］朱寿朋：《光绪朝东华录》（五），北京：中华书局，1984年9月，总第5122、5253～5254、5254、5252、5001～5002、5252、5253、5232、5254、5445、5401、5251、5401、5253、5253、5930页。

［8］ 唐文治：《茹经堂奏疏》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊第六辑》56，台北：文海出版社，1967年，第97、97页。

［15］［18］［19］［21］［22］［23］［24］［26］［27］宓汝成：《近代中国铁路史资料》下册，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编第四十辑》391～393，台北：文海出版社，第965、988、964、965、965、965、983、965、972页。

［29］ 唐文治：《茹经堂奏疏》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊第六辑》56，台北：文海出版社，1967年，第97页。

［32］傅美林：《清史纪事本末》第十卷（宣统朝），上海：上海大学出版社，2006年，第3322～3323页。

［责任编辑：张焕萍］

A Flash in the Pan: The Changing Role of Overseas Chinese Capital in the Development of the State-owned Railway System in Late Qing China

LIU Lan-chang
（School of History and Culture, Ludong University, Yantai 264025, China）

late Qing; overseas Chinese investment; commercial railway; private investment; the protection of overseas Chinese capital; policy towards overseas Chinese

In the high time of railway development in late Qing, the Ministry of Commerce played a significant role in development railway systems in China. However, a series of decision-making mistakes by the Qing government caused the imbalance between domestic and overseas capital investments. The rich gentry in China collaborating with officials marginalized the overseas Chinese investors, and created monopolies in this industry. The turn of the twentieth century was supposed to a golden moment for the development of commercial railway systems. However, due to these mistakes in the decision making process, the railway development lost its moment. The marginalization of Overseas Chinese capital beyond doubt was a decision factor of its failure.

K252；D634.0

A

1002-5162（2016）04-0066-09

2016-09-03；

2016-11-02

刘兰昌，女，山东文登人，鲁东大学历史文化学院副教授，主要研究方向为中国近现代经济史和北洋军阀史。

*本文为中华全国归国华侨联合会2013—2015年度一般课题（项目编号：13BZQK227）之研究成果。