试论自然资源产权制度变革——自然资源特许使用之市场化制度构建

刘昱彤

中南财经政法大学，湖北　武汉　430073



试论自然资源产权制度变革
——自然资源特许使用之市场化制度构建

刘昱彤

中南财经政法大学，湖北武汉430073

摘要：自然资源作为人类生存和发展的根基，其产权制度的构建应当在满足经济效益的同时符合可持续发展的要求。行政特许是我国自然资源配置采用的重要方式。随着市场在资源配置中决定性作用的确认，自然资源特许使用权制度之健全与完善已刻不容缓。本文探讨了自然资源特许使用权的私权内涵，研究了自然资源特许使用权制度市场化的合理性，最后对自然资源特许使用权的市场化制度构建进行了展望。

关键词：自然资源；特许使用权；市场化

一、自然资源特许使用权之内涵

(一)自然资源特许使用权之公权属性

为实现有限自然资源的永续利用，保护社会公共利益，必须从宏观角度对自然资源产权制度进行合理的规划和严格的监管。而国家具有强大的行政权力保障，国家通过运用公法手段，以管理者的身份对自然资源产权制度进行安排和调整，准许人们进行资源开发利用，既有其必要性，也有其合理性。

(二)自然资源特许使用权之私权内涵

自然资源特许使用权的实质，是一种具有公权性质的私权。从权利的基本构成分析，首先，就权利的主体而言，自然资源特许使用权的一方主体是国家，但是国家并不是单纯意义上的行政管理主体：国家在对自然资源进行管理的同时，也作为自然资源的所有者出让自然资源使用权。其次，就权利的内容而言，自然资源特许使用权本质上仍为用益物权，具有私法属性。法律的具体规定也体现了法律对自然资源特许使用权私权本质的认可。首先，《物权法》规定了自然资源有偿使用制度。此时，权利人通过向国家缴纳税费的形式取得自然资源的使用权，形成了一种类似市场交易的行为。其次，《行政许可法》规定，除法律另有规定外，对自然资源的特许使用权必须采取招标、拍卖等公平竞争的方式决定。

国家对自然资源产权制度的干预，具有简便性和高效率的优势，但这同样造成了制度上的僵硬和机械性，行政手段也难以应对自然资源产权制度的复杂性和综合性①。然而我国现行的自然资源单行立法均是采用管理法思路对资源利用和保护角度加以规范，这样的制度显然与资源市场效益的根本要求相违背。②

二、自然资源特许使用纯粹公法规制之弊端

长期以来，我国对于自然资源特许使用权的规制尤其重视其公权性质，却忽视了其本质上的私权属性。制度设计没有发挥应有的资源配置效用，产生了一系列严重的社会后果。

(一)地方行政机关寻租和腐败现象

在民法上，法律规定，国家作为自然资源的所有权人，有权决定自然资源的占有、使用、收益和处分。国有财产由国务院代表国家行使所有权。现实中，地方上国有财产则是由地方各级人民政府代表国家行使权利。地方行政机关既行使行政管理职能，又行使资源分配职能，为寻租行为创造了条件。

(二)社会公众利益受损

一方面，寻租行为增加了寻租者的个人收益，却在另一方面损失了本应该被用于生产和生活的资源，社会净收益受损。③另一方面，根据公共选择理论，行政机关是“理性经济人”，在进行资源配置时往往会追求经济利益。社会公众由于自身经济能力不足，极有可能无法享有自然资源的使用权。④

(三)自然资源浪费，市场发育不良

自然资源特许使用权常常为在政治资源、信息资源方面占绝对优势的某些企业所垄断，损害了竞争效率，同时也阻碍了其他企业的发展。市场缺乏价格引导机制，被许可人往往缺乏对自然资源价值和稀缺性的认知，容易造成自然资源浪费和资源闲置。另外，由于公权力主导资源配置，市场在自然资源等方面完全无法起到应有的资源配置功能。

三、自然资源特许使用市场化之合理性

(一)与市场在资源配置中的决定性作用相协调

十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，进一步强化了市场的主导地位。这一政策目标的确认，有利于使自然资源特许使用制度更加顺应社会主义市场经济发展。

(二)与《行政许可法》法律立法目的相契合

《行政许可法》第13条规定，如市场竞争机制能够对有限自然资源的开发利用予以规范，可以不设行政许可。第20条规定，在行政许可设定机关对其设定的行政许可进行评价时认为通过市场竞争机制能够解决有限自然资源开发利用的，应当对其设定的行政许可予以修改或废止。可见，法律对于自然资源特许使用引入市场机制持肯定态度。另外，《行政许可法》第53条规定，除法律、行政法规另有规定外行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定对于有限自然资源的行政许可。仅仅运用文理解释的解释方法即可得出，自然资源特许使用的主要方式为公平竞争方式。该条中的但书条款不能成为行政权力掌握自然资源特许使用的挡箭牌，也不能凭这一点否认对自然资源特许使用引入市场竞争机制的认同。但在法律实践中，相关单行法律目前都缺乏有关采用公平竞争方式决定自然资源特许使用的相关规定。与公平竞争方式相比，行政审批的资源配置方式仍然是自然资源特许使用的主要配置方式。立法的不到位，无疑不利于市场化政策的落实。

四、自然资源特许使用市场化制度构建

自然资源特许使用的市场化改革已经刻不容缓。为克服长期以来形成的行政权力的垄断局面，现阶段应从以下几个方面完善自然资源特许使用制度，为自然资源特许使用真正形成市场化机制打下基础。

(一)坚持等价有偿原则，进一步推行自然资源有偿使用制度

自然资源有偿使用制度是指，通过缴纳一定费用才可利用自然资源的法律措施。这一制度是环境资源法的基本制度之一，是民法中等价有偿原则的体现，也是自然资源市场化手段运作的重要方式。

自然资源具有不可替代的重要经济价值，自然资源的被许可人可以从中获得一定收益。通过自然资源有偿使用制度，自然资源所有权人向被许可人出让自然资源的使用权，被许可人向自然资源所有者缴纳费用，这种行为类似于民法中的交易行为。通过收取资源税或者缴纳资源费，国家可获取国家财政收入并运用这些财政收入，促进资源的可持续利用；同时，通过支付费用，也平衡了被许可人与未被许可人之间的关系，有利于市场机制的协调发展。

我国的自然资源有偿使用制度目前仍没有完全发挥作用，仍然需要进一步调整和完善。首先，立法应进一步进行调整。虽然《物权法》对自然资源有偿使用制度做出了原则性规定，但相关法律法规仍缺乏配套实施的具体制度。其次，所征费用和税率应更加规范合理。另外，自然资源的价值必须由具有相关资质的独立评估机构进行确定，以保证制度的公平实施。

(二)坚持公平原则，保障招标拍卖公平竞争方式的实施

《行政许可法》明确规定了招标、拍卖等公平竞争方式对于自然资源特许使用权的主要配置作用。在相关制度的具体实施和完善过程中，首先，要做到权利取得的公平。对于这一点，应当完善制度设计，保障招标、拍卖等公平竞争行为的公正、公平、公开。其次，要争取权利行使的公平。被许可人在通过公平竞争方式获得了自然资源特许使用权的同时，也必须担负起对自然资源进行保护的义务，达到对自然资源的开发利用与保护之间的公平。

(三)坚持禁止权利滥用原则，加强法律监督

如前所述，长期存在的通过行政审批取得自然资源特许使用权的方式，极易导致寻租和腐败现象的发生。在实行市场化制度构建的过程中，必须加强法律监督，打击行政特许权的滥用行为。一方面，应当针对自然资源特许使用的特点予以特别规定。另一方面，特许使用权的决定机关与监督机关之间往往存在纵向分离的关系，在今后的立法中，必须完善在法律监督的制度构建。

(四)坚持发挥市场的决定性作用

在自然资源特许使用权市场化过程中，行政机关应当尊重相关法律法规的立法本意，在市场能够合理配置资源时，尽可能在最大程度上发挥市场之作用。同时，要坚持比例原则。最后，在行政法律的制定方面，可以逐步融入私法原则，最大程度上发挥自然资源价值，满足社会公众利益。

[注释]

①吕忠梅，高利红，余耀军编著.环境资源法学[M].北京：科学出版社，2004，8：18.

②张璐.自然资源作为物权客体面临的困境与出路[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2012(1).

③肖志兴.自然资源产业规制改革模式研究[M].大连：东北财经大学出版社，2003.70.

④欧阳君君.自然资源特许使用适用范围的限制及其标准[J].河南财经政法大学学报，2016(1).

中图分类号：D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)14-0178-02

作者简介：刘昱彤(1995-)，女，汉族，山东威海人，中南财经政法大学，研究方向：法学。