关于对修订完善 农村土地承包法的几点认识

市人大常委会农业与农村办公室副主任 宋家明

关于对修订完善农村土地承包法的几点认识

市人大常委会农业与农村办公室副主任 宋家明

《中华人民共和国农村土地承包法》实施已经14年了，该法对农村土地承包的形式、承包的程序、承包的期限、发包方与承包方的权利义务、承包经营权的流转、承包争议的解决等做出了较为全面的规定。法律的制定和实施为全面推进与规范农村土地承包提供了重要法律依据，对巩固党的农村土地承包政策、稳定农业生产关系、解放和发展农村生产力发挥了重要的保障促进作用。

一、我市农村土地承包法的实施情况

1、农村土地承包不断规范。

农村土地承包法颁布实施以来，我市不断加大法律实施的执行力度，结合我市实际不断完善政策措施和管理手段。2005年，市政府印发了《关于进一步稳定和完善我市农村土地承包关系的通知》，对落实和维护好农民土地承包经营权、依法加强农村土地承包管理作出了明确规定。2014年以来，按照中央统一要求，在全市推开了农村土地承包经营权登记工作，以二轮延包确定的承包关系为基础，采取图解法并辅以部分野外实测的技术方式，由承包方民主决策选择“确权确地”或“确权确股”模式，按照4个环节、14个步骤开展登记，对农户依法享有的土地承包经营权进行确认，完善承包合同、健全登记簿、颁发土地承包经营权证书。截至2015年底，我市共有家庭承包经营农户89.6万户，承包地473.13万亩。同时，在全国率先研发应用了全市统一的农村土地承包经营权管理信息系统，实现了农村土地承包管理的信息化、数字化。到2016年底，全市农村土地承包经营权登记工作将基本完成，基本确立以承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，将为进一步加强农村土地承包管理，稳定农村土地承包关系，保护农户承包权益，引导土地经营权流转和发展农业适度规模经营奠定坚实的制度基础。

2、农村土地流转深入开展。

近年来，为引导农村承包土地规范有序流转，发展农业适度规模经营，我市连续4年在涉农区县开展了农村土地规范化规模化流转试点，支持各区县、乡镇设立土地流转服务平台，扶持新型农业经营主体流转农户承包土地；2014年，由市市场监管委和市农委联合制定印发了《天津市农村土地承包经营权合同示范文本》，通过区县、乡镇平台指导土地流转双方使用，切实规范了流转行为，保障了流转双方合法权益；2015年，中共天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅印发了《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，进一步明确了全市土地流转的指导思想、主要任务和有关政策规定。截至2015年底，全市共设立9个区县级和122个乡镇级农村土地承包管理和流转服务中心,土地流转总面积达到189.31万亩，占到全市承包土地总面积的40%。

3、农村土地承包纠纷调处机制逐步建立。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施以来，我市积极推进纠纷调解仲裁机构建设、不断加强土地承包管理及仲裁工作培训，农村土地承包经营纠纷仲裁工作得到持续巩固，为加强农村土地承包管理、稳定农村土地承包关系、维护农民土地承包权益作出了积极贡献。截至2015年底，全市已有8个涉农区县设立了农村土地承包仲裁委员会，各仲裁委共有成员111人、仲裁办工作人员47人、聘任仲裁员188人，全市农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系实现了对涉农区县的全覆盖。

从全市当前农村土地承包情况看，农村土地承包经营政策落实有力，各项管理措施和服务手段积极有效，农村土地承包关系保持了长期稳定，对全市农业发展、农村稳定、农民增收发挥了重要作用。

二、对修订完善农村土地承包法相关问题的认识

今年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村召开的农村改革座谈会上指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础地位，坚持稳定土地承包关系。”农村土地承包法实施的14年间，农业与农村发生了巨大的变化，特别是近年来，农业产业化、农村城镇化的发展，使农村经济发生深刻的变化，法律规定的一些内容已与现实不相适应。为了发挥法律的引领推动作用，做到法律与改革的有效衔接，全国人大农业与农村委员会正在对农村土地承包法的修订问题进行调研。按照总书记关于农村土地制度“四个坚持”的重要论述，结合我市农村土地承包的实践，就修订完善农村土地承包法的有关问题，谈以下初浅认识。

（一）关于农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的立法规

范。实施农村土地承包的初期仅有土地所有权和承包经营权，承包与经营权是合二为一的，都赋予了承包土地的农户。随着农村生产力的发展，承包经营权逐步分化为承包权与经营权的分置，这是生产关系适应生产力发展的必然结果。正如习近平总书记指出的“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。这是农村改革又一次重大制度创新”。因此，把“三权分置”明确写入土地承包法中已属必然。接下来就要对“三权”的分置从法律层面对农用地所有权、承包权、经营权的权能主体和权能范围进行合理的界定，明确三者在占有、使用、收益、处分方面的权能边界。在落实集体所有权方面，首先要明确所有权的行使主体，对此宪法和相关法律给予了明确，即农村集体经济组织。这在土地承包法修订中应当予以强化，它牵涉到集体土地公有制的性质，也是落实总书记强调的“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了”的重要体现。对此要明确保护和保障集体所有权的几条措施，比如：对土地发包与征用占用享有的收益权、对土地承包者弃耕抛荒的管理权、对土地经营者用地的监督权、在防治土地污染和改良提高耕地质量的组织权、在实施土地流转中的监管权等。其次要健全集体经济组织。解决集体经济组织缺位问题，明确划分集体经济组织和村民自治组织的权能界线，充分发挥集体经济组织在管理集体资产，经营资产，保值增值的责任与作用，使村党支部、村委会、集体经济组织工作各有侧重，各司其职，发挥领导核心、自我管理、资产管理与经营的作用。再次要抓紧制定农村集体经济组织立法，明确集体经济组织的设立、组织形式、成员的认定、资产的管理与经营、经济分配、民主管理等制度做出规定，从根本上解决集体经济组织缺乏依据和遵循的问题。在稳定农户承包权方面，首先要明确承包权的行使主体。承包权属于成员权，只有集体经济组织成员才有资格拥有，具有明显的身份依附性、社区封闭性和不可交易性，要从法律层面进一步明确集体经济组织成员的界定标准和界定程序，进而明确承包权的行使主体；其次要落实好承包权行使过程中的占有、使用、收益、处分权能，明确承包期限、创新“确权确股”等有效的承包形式、保障征占地合理补偿、探索承包权的有偿退出机制。再次要明确加强对承包权的保护，明确非经法定条件不得取消农户承包权的条件。在放活土地经营权方面，首先要细分获得土地经营权性质，主要有三种形式：一是根据经营权的取得方式将其分为原始经营权，即经过承包权获得。二是通过市场流转获得。三是通过集体经济组织对外发包获得。其次要落实好经营权的占有、使用、收益、处分权能。对于原始经营权，应当赋予其抵押、担保、股份合作等权能，对通过市场流转获得农户土地的经营权，要加强监管，在附加前置条件的基础上，如流转后用于家庭农场、合作社生产的，应当赋予相应的抵押、担保等权能。对集体经济组织外部其他产业投资获得流转土地经营权，不赋予其流转土地抵押、担保等权能，因引进其他产业投资农业，本身就是为了引进资金。通过农村集体经济组织对外发包形式获得的土地经营权，则严格按照发包合同约定进行农业生产经营，完全不能将土地用作抵押、担保等权能。

（二）关于落实农村土地承包“长久不变”的具体实现形式。实行农村土地承包“长久不变”是中央深化农村土地制度改革的重大决策，是对现有土地承包政策的延续、完善和发展。在实践中，基层干部群众和广大农户对落实“长久不变”有很强的期待，但对“长久不变”也有不同的理解和认识。有的认为“长久不变”是承包制度长久不变，二轮延包期满后可以对具体承包地块进行调整;有的认为是承包制度和具体地块的承包关系都长久不变，农户对现有承包地块将永久享有承包权。结合这次法律的修订，应当加以明确。建议在制度安排上实行承包制度“长久不变”，即集体经济组织成员享有承包土地的权利长久不变，实际操作中可以允许在一定条件下实行“大稳定、小调整”。在经济发达而耕地较少的村也可实行确权不确地的模式，由集体管理或经营，集体经济组织成员按确定的面积享有收益分配的权利。如果实施制度和地块都“长久不变”，则无异于土地私有化。同时，现有土地一家一户条块分割的耕作，不利于适度规模经营，也影响农业现代化发展。再者，如果实行制度与地块的“长久不变”，实行长期的“增人不增地，减人不减地”，必将积聚并引发一系列的社会问题，土地集体所有的性质也将名存实亡。只有依靠适时的动态调整，才能保障制度的“长久不变”。

（三）关于土地承包经营权入股问题。农村土地承包经营权入股是土地流转的重要形式，对于发展农业适度规模经营具有重要意义。农村土地承包法第42条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”该条款对家庭承包的土地承包经营权入股有明显限制，入股的经营主体形式只能是承包方联合成立的农业合作社，而对于本集体经济组织以外的合作社、农业企业等经营主体，则不允许入股。农村土地实行“三权分置”后，建议对经营权的入股问题做单独规定，允许承包方在保留土地承包权的前提下，以土地经营权入股合作社或龙头企业等经营主体，从事农业合作生产。

（四）关于进城农户的承包地是否交回的问题。农村土地承包法第26条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，并转为非农业户口的，应当将承包的土地交回发包方。”关于进城农户承包地是否回收问题，关键要看农户进城后是否变为市民。如果进城农户失去了集体经济组织成员资格，变为市民，并享受城镇社会保障，就应当收回承包地。建议该条修改为：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，并已经享受城镇社会保障的，集体经济组织可以收回所发包的土地”。使收回承包权的条件更加严格，最大程度地保护农民对土地的承包权益。

（五）关于建立工商企业租赁农户承包地的审查制度。对工商企业租赁农户承包地的资格进行审查，能有效防止工商企业挤占农民就业空间，减少耕地“非粮化”、“非农化”倾向，切实保障农民土地权益。2015年，农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》。为贯彻落实意见精神，市农委会同市国土房管局、市市场监管委印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对工商资本租赁农地的面积和时限做了规定，要求各区县加强对工商资本租赁农地的审查力度，加快健全风险防范机制、强化事中事后监管。建议在农村土地承包法中增加相应条款，明确规定要建立工商企业租赁农户承包地审查制度，对租地企业的资质、信用、农业生产经营能力、流转期限和面积、风险防范措施等进行强制审查，并对租地企业租地后的生产经营活动进行严格的监管，同时，赋予相关部门监管和审查的权利。

（六）关于农村妇女土地承包权益保护问题。农村土地承包法第6条和第30条对妇女的土地权益做了规定，但因有些妇女的农村集体经济组织成员资格界定缺乏法律依据，导致很多妇女无法享受土地承包和相应的收益分配权益。因此，建议进一步明确有关妇女的集体经济组织成员资格，凡享有集体经济组织成员资格的妇女，因婚嫁迁出的，迁出地在承包期内不得收回承包地。迁入地的集体经济组织应当按照规定为其分配承包地，对确实无地可分的村，应建立相应的利益补偿机制。针对于集体经济较强的村的妇女出嫁后普遍不愿意迁出情况，可实行按比例一次性给予其财产补偿，也可以按一定比例继续给予其承包权或集体收益的分配权。因各地情况和集体经济组织状况不一，可授权集体经济组织在设定框架和形式的基础上由集体经济组织成员会议决定。