新《行政诉讼法》亮点简析——以立法目的和受案范围为切入点

刘 俊

（200042 华东政法大学 上海）

新《行政诉讼法》亮点简析——以立法目的和受案范围为切入点

刘 俊

（200042 华东政法大学 上海）

新修《行政诉讼法》大大推进了对公民权利保护的力度，解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难，亮点颇多，本文仅对部分亮点并简要分析，比如新修法条中对行政诉讼法的立法目的、受案范围，并初步提出对新法实施的建议等。

抽象行政行为；受案范围；附带审查；信息共享

1989年4月4日，全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》，标志着中国行政法治进入了发展的新时期。但是这部法律还不完善，实施中出现了一系列“不适应症”。比如，第二条将行政诉讼的受案范围限定为“具体行政行为”，这就相应地排除了抽象行政行为，实践中的 “长沙禁摩令案”等案件中，法院就因此而陷入审查困境，行政相对人感受到权益受到威胁，却求助无门。《行政诉讼法》的完善和修改是关乎公民切身权益的问题，是关乎公权力尊严和公信力的问题，是亟待解决的问题。学界的相关教授、学者们也曾就此展开过热烈的讨论和雄辩。

终于，我国《行政诉讼法》于2014年11月1日通过修改决定，并于2015年5月1日起开始实施新的《行政诉讼法》。新修法条中对行政诉讼法的立法目的、受案范围、对规范性文件的附带审查制度的确立以及对行政机关不执行法院判决裁定的法律责任等内容进行了修改，体现了《行政诉讼法》的又一次跨越性发展，也使曾经在理论界备受争议的“抽象行政行为”这一部分淡出争议之巅，并且，加之规范性文件的附带审查制度的确立，表明法院审查权在一定程度上的变化。总之，这次修改大大推进了对公民权利保护的力度，解决了许多行政诉讼实践中存在的问题和困难。

一、立法目的的修改

在新修《行政诉讼法》第一条中关于立法目的的规定，增加了为“解决行政争议”，使得这一表达更为准确、完善。

行政诉讼是为了保护公民的合法权益在行政机关行使公权力过程中受到侵害。换句话说，行政诉讼是对行政相对人权利受到行政机关侵害时的一种救济方式。因此，保护公民权利，就需要对行政机关是否依法行使权力进行监督。但是，行政诉讼保护公民权利通常会出现这样一种情况：公民认为行政机关侵害其权利，而行政机关并不认为侵害，双方因此产生行政争议，公民不服，遂向司法机关起诉，由法院对争议作出裁判。通过解决行政争议，保护公民权利，监督行政机关，这是对行政诉讼的功能定位。也正因为行政诉讼是通过解决争议进行的，因而它也有了调解的可能。

因此新《行政诉讼法》加上 “解决行政争议”的立法目的可谓修改中的一个亮点，使法律条文的表述更加准确，也更切合实际。

二、受案范围的变化

新《行政诉讼法》更将第二条中关于受案范围的规定，由原来的“具体行政行为”修改为“行政行为”，这使得法院对行政机关作出的抽象行政行为的合法性审查成为可能。

这一变化的成就可谓在学界和司法实践中都经历了一段坎坷的历程。在原法条将行政诉讼的受案范围限定为“具体行政行为”，相应地排除了抽象行政行为之后，实践中涌现了一系列类似 “厦门市小学生状告教育局性别歧视案”、“长沙禁摩令案”等案件，法院因找不到法律的明确授权而陷入审查困境，公民感受到权益受侵害，却求助无门。学界也因此展开了热烈讨论，使抽象行政行为的相关理论在争议中得到发展。

1.在学界的争议

学界对此的争议焦点主要体现在：抽象行政行为是否具有可诉性、是否可以纳入行政案件受案范围。

部分学者持否定态度，他们认为： 一是如果不依附具体案件，法院不具有审查行政主体的抽象行政行为的职能，我国宪法、法律、法规中并未就此向法院授权； 二是没必要让法院专门审查抽象行政行为，因为抽象行政行为在成为具体行政行为的指导之前，尚未损害行政相对人的权益，因此法院需要处理的是损害相对人利益的具体行政行为；三是仅就行政主体的抽象行政行为发生的案件还不“不成熟”，没有达到法院能就损害行政相对人权益的具体事项进行调解或审判的程度，西方国家对此也坚持“成熟原则”；四是让法院审查行政机关的抽象行政行为意味着法院介入政府、法律审判政策，这是不合理、不科学的，所谓术业有专攻，法院依法办事，而政府等行政主体还须考虑政策等相关因素进行领导和决策，因此法院的介入并不一定是明智之举；五是如果将抽象行政行为纳入法院的审查范围，法院会应接不暇，进而妨碍行政效率。

当然也有大部分学者认为应该把抽象行政行为纳入法院的审查范围，他们认为：一是抽象行政行为与具体行政行为在维护和救济公民利益上具有共性，但前者有普遍约束力，对不特定对象可反复适用，对公民的影响更大，因此更需审查；二是1989《行政诉讼法》将审查限定在具体行政行为上，导致审查范围过窄；三是授权法院审查抽象行政行为的合法性是确保司法权完整性的需要，也会使行政复议与行政诉讼得到较好的衔接；四是法院审查政府的抽象行政行为能确保政府作出的抽象行政行为首先是合法的，进而才可能保证其据之作出的具体行政行为合法；五是授权法院审查抽象行政行为的合法性必然会相应地加重法院的工作量，但是法院是维护公平、正义、维护公民合法权益的最后一道防线，应当不该畏难、在适应中发展完善。

2.司法实践的困境

司法实践中，各法院的处理方式主要由以下几种：

一是认为被告依据的行政规范性文件合法，在裁判文书中直接予以确认。二是法院经向最高院请示得到答复后，再根据答复意见选择使用相关行政解释。尤其在技术性、专业性较强的领域，法院更倾向于经向最高院请示得到答复后，再根据答复意见选择使用相关行政解释。也称其为“找家长”的处理方式。三是通过法律解释方式将行政规范性文件认定为具体行政行为而作出相应裁判。四是以行政规范性文件不属于受案范围为由拒绝受理。这种处理方式是在司法实践中采用较多的一种。例如厦门市小学生状告教育局“性别歧视”案中，思明区法院经审理认为，思明区教育局作出的《关于2004年初中招生工作补充意见》中关于推荐入读厦门外国语学校的男生或女生比例的规定，属于行政机关制定、发布的具有普遍效力的决定，即抽象行政行为，根据原《行政诉讼法》第十二条第（二）项规定，人民法院不予受理。后原告上诉至厦门中院，中院二审以同样的理由决定维持原判。五是法院认为作为依据的行政规范性文件违反上位法律法规，更多的是不予适用。也就是采用回避对抽象行政行为合法性审查的方式。此种情形下，法院在对所审查的行政规范性文件进行合法性判决的时候表现得比较谨慎，法裁判时通常回避对行政规范性文件的合法性进行认定，而直接适用高位阶的法律法规判决。

综上，我国在2015年5月新《行政诉讼法》实施之前，没有关于抽象行政行为司法审查的统一路径，也反映出法院在面临行政规范性文件司法审查时的困惑。

3.达成共识、新修法律

经过二十多年的坎坷发展，行政诉讼受案范围在抽象行政行为合法性审查上的争议告一段落，终于达成多数人的共识，也发展出一种能解决更多司法实践难题的应对方式。即新《行政诉讼法》2015年5月1日起开始实施。它赋予法院对抽象行政行为（规范性文件）合法性附带审查的权力，这是应对行政行为自身发展变化的必然结果，更是行政法学界争议之后的一大跨越，使得《行政诉讼法》与《行政复议法》对行政审查衔接起来。

三、对新法实施的建议

新《行政诉讼法》根据我国经济社会的发展和司法实践所积累的丰富经验，对原《行政诉讼法》作了比较全面的修改，使公民权利受到了更好地保护，也使许多行政诉讼实践中存在的问题和困难得到解决。

在此，笔者仅就规范性文件附带审查制度的后续实施提出初步建议。我认为人民法院对规范性文件的合法性审查应当做到全国各法院的信息共享。

因为规范性文件具有普遍约束力和反复适用的效力，公民、法人或者其他组织可能对同一规范性文件不断提出附带审查请求。那么，全国不同地方的法院有可能对同一规范性文件反复进行审查并作出裁判，导致司法资源浪费。

对此，笔者认为应当按照《政府信息公开条例》的规定及时在政府信息公开平台上把规范性文件附带审查的相关信息及时在规范性文件上予以标注，以便全国法院在审查规范性文件时可以及时了解之前该规范性文件的相关审查情况，这种方式可能更有利于节约查询时间，提高案件办理效率。

其次，也可以审查者（人民法院）为基点建立信息共享系统，来实现全国人民法院对规范性文件合法性审查结果的信息共享以及审查标准的统一。建议构建一套用于法院系统内部的全国法院规范性文件附带审查信息系统，全国各地人民法院首次作出生效裁判后及时将规范性文件的审查情况录入该系统，从而为全国地方法院查询相关审查信息时提供查询便利。

［1］高鸿.抽象行政行为可诉性研究.［J］.法律科学，1997.（4）.

［2］郭百顺.抽象行政行为司法审查之实然状况与应然构造.［J］.行政法学研究，2012.（3）.

［3］刘俊祥.论我国抽象行政行为的司法审查.［J］.现代法学，1999.21（6）.

刘俊（1991～），女，汉族，河南省南阳市人，本科毕业于河南师范大学，现就读华东政法大学法律硕士。