用法治思维突破深圳城市更新困局

2016-01-31严鹏

职工法律天地 2016年12期

关键词：困局城市更新纠纷

严鹏

（518026 北京市君泽君（深圳）律师事务所广东深圳）

用法治思维突破深圳城市更新困局

严鹏

（518026 北京市君泽君（深圳）律师事务所广东深圳）

因立法缺失、搬迁补偿无标准可依、搬迁纠纷无司法救济途径及舆论等因素的影响，造成“搬迁难”，“拆不动、赔不起、玩不转”是深圳城市更新业界的普遍反映，也是困局所在。香港、新加坡遵循“法治”的经验，值得深圳借鉴。在“依法治国”的“大势”中，深圳应“顺势而为”，可以从立法、司法、行政管理及舆论着手，多级联动，用法治思维和法治方式来突破城市更新困局。

城市更新；困局；法治

一、“搬迁难”的主要原因

自2004年11月1日实施《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》以来，深圳城市更新已走过11年的历程，城市更新在促进深圳经济社会发展和改善民生等方面发挥了重大作用，做出了重大贡献；但在当下土地资源严重制约深圳转型发展的关键时刻，被寄予厚望的城市更新却面临困局、进退维谷，“拆不动、赔不起、玩不转”是业界普遍反映的现状。

根据深圳市规划和国土资源委员会网站公示信息，自2008年至2016年3月16日，深圳城市更新已立项621项①；而“据深圳市规划和国土资源委员会城市更新办公室提供的资料显示，截至2014年4月30日，城市更新实施率20%”［1］，实际开工率则更低。深圳城市更新项目平均耗时在七、八年左右，进展最慢阶段为专项规划至实施主体确认期间。

（一）立法缺失

搬迁涉及被搬迁人财产处置，涉及如何补偿和安置等问题，事关重大，需要有法律来规范。

从国家层面来看，我国目前仅有一部国务院的行政法规（《国有土地上房屋征收与补偿条例》）来调整搬迁关系，到目前仍没有将其升格为法律。

另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对的只是国有土地上房屋征收及补偿。鉴于深圳土地的实际情况，深圳城市更新实际上并不存在国有土地征收问题，因此无法适用该条例。

从地方层面来看，虽然深圳出台了包括《深圳城市更新办法》在内的一系列法律文件，但这些仅是地方政府规章及更低级别的规定，连地方性法规都不是②。

（二）搬迁补偿无标准可依

搬迁补偿无外乎物业置换和货币补偿，从深圳城市更新实践来看，因货币补偿金额远低于同期市场房价，且持有不动产可以为被搬迁人带来源源不断的收入，被搬迁人对物业主体基本上都选择物业置换，货币补偿往往仅针对附属物、构筑物等非主体部分，全部选用货币补偿的情况并不多。

即便是这样的补偿模式，深圳现行规定没有相应搬迁补偿标准，甚至连指导性标准也没有，深圳城市更新完全是“市场化”运作。加之以前一些项目的“示范”效应和一些更新改造主体的无序、恶性竞争，导致被搬迁人存在不合理预期，“坐地起价”和“毁约”现象时有发生，提出的补偿要求脱离实际，超出更新改造主体所能承受的范围，导致搬迁谈判异常艰难，甚至无法推进。

可以说，深圳城市更新在搬迁补偿方面完全处于无序状态。

（三）搬迁纠纷无司法救济途径

对城市更新搬迁纠纷，不但国家层面无法律规定，深圳现行城市更新规定也没有提供解决路径。

现实状况是，如果被搬迁人与更新改造主体就补偿标准无法达成一致，更新改造主体实在“拖不起”的时候，出于整个项目的考虑，也只能被迫同意被搬迁人不合理的补偿要求，因为双方的分歧和争议无法通过司法途径来解决。还有一个不容忽视的情况，一些被搬迁人签订搬迁补偿安置协议后，单方毁约，拒不履行搬迁补偿协议约定的交房义务，对此纠纷，即便更新改造主体向法院起诉，法院因没有法律规定等原因也不愿立案。

“诉讼无门”、没有司法救济途径可用，这进一步导致更新项目难以推进。

（四）对搬迁正面引导的力度不够，不客观、不理性的报道时有发生，严重干扰搬迁的正常推进

一些有关搬迁的新闻报道中，往往出现“某某项目再造神话，拆出了多少个亿万富翁、多少个千万富翁”等“撩人神经”的报道③，报道对这一现象缺少理性分析和正确引导，影响被搬迁人的合理期望。另外，一些搬迁新闻过多反映违法搬迁、暴力搬迁，有的甚至报道一些尚未得到证实的新闻线索，抓住某些搬迁问题过分强调保护“少数”，把搬迁中多数已搬走的被搬迁人与少数未动迁的被搬迁人的利益主次颠倒，致使社会一味地为“钉子户喝彩”，将被搬迁人直接等同于“弱势群体”。

深圳一直致力于建设国际化城市，那么，在城市更新面临困局时，不妨将视野投向与深圳毗邻的香港及一直被深圳所学习的新加坡。

香港城市更新最大挑战也是搬迁赔偿。为此，香港立法会2001年批准通过了一个合理的赔偿标准，作为赔偿定价的基础。在这个基础上，动迁双方会邀请不少于7家独立估价师参与最终赔偿定价的评估，且全程由受动迁影响的居民、地区代表监督，在估价师估出价格后，去掉最高和最低价，然后平均，得出最终定价。若被搬迁人对赔偿金额有异议，可以交由土地审裁处，由其居中裁定须支付的赔偿额。在香港，赔偿标准是一致的，不是谁先签约和搬迁就给谁奖励，也不是谁拖得越久就给谁更多钱。［2］

香港也存在强制搬迁（被称为“依法收回土地”）。2009年深水埗的一个项目，一家商店的租户拒绝搬迁，其铺位面积少于20平方米，只该得到数十万元赔偿，但却要求赔偿600万元。双方协商无果后，香港市建局便向政府申请强制收地，该租户后来向法庭上诉，最后被裁决败诉。［2］

无独有偶，土地资源稀缺的新加坡也存在城市更新问题，为解决这些问题，新加坡通过立法，建立了“En-Bloc（房地产私人公寓集体出售）”程序。

根据该程序，如果大部分分层地契房产所有权人同意出售分层地契所有权住宅用于开发，而仅有小部分人不愿意出售，那么开发商可以强制购买反对出售的那部分业主的财产。

根据2007年En-Bloc修正案的规定，只要开发商的搬迁方案获得了一定比例④所有者的支持和同意，就可以进行En-Bloc出售及搬迁。［3］

当然，“En-Bloc程序”通过一系列制度设计，很好地保障了各方利益。开发商须与共同出售委员会（代表所有财产所有者权益）直接交涉方能启动“En-Bloc程序”。达到法定同意率后，反对出售的业主仍有权在21 天内向分层地契局提出免费诉讼，分层地契局会根据是否损害反对出售者利益等原则决定是否批准出售。同时，只要共同出售委员会拒绝出售，则分层地契局就不能批准出售。但是，一旦分层地契局依程序批准出售，反对出售者则必须向开发商转让房产。［3］

“En-Bloc程序”对新加坡这个土地资源奇缺的国家来说甚为必要，其让每一寸土地都达到最大开发潜能，为新加坡持续发展注入了活力。同时，一系列搬迁制度又有效保证了被搬迁人享受到应有的补偿。

从深圳城市更新困局起因的剖析，以及对香港和新加坡经验的审视，不难发现，造成深圳城市更新困局的根本原因在于“法治”程度不高。

2014年10月，中国共产党十八届四中全会将“依法治国”作为会议主题，确定全面推进依法治国，而《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也明确要将深圳建成“一流法治城市”⑤。

二、深圳城市更新应“顺势而为”，用法治思维和法治方式来突破所遭受的困局

（一）立法方面要“大有作为”，要改变深圳城市更新搬迁纠纷“无法可依”的现状

1.国家立法层面

针对拒不接受更新改造主体提出的合理补偿的少数被搬迁人，若其所在更新单元范围内绝大部分被搬迁人均与更新改造主体签订搬迁补偿协议，此情况下可以借鉴新加坡和香港的经验，建立强制售卖制度。

虽然《立法法》并未明确规定非国有财产强制售卖必须制定法律，但强制售卖与征收、征用均是对私有房屋产权的强制性处置，为保护公民基本财产权利，应当制定法律。

深圳市人大可以利用深圳多年来积累的城市更新经验，依照《立法法》规定程序，组织全国人大代表向全国人大提出法律案或立法建议，让全国人大为包括深圳在内的城市更新进行一次“顶层设计”，从国家层面提供法律支撑。

当然，国家层面立法不能只有实体法，还需有相应完善诉讼等程序法，使两者“步调一致”，使该问题在出现纠纷时有司法救济途径可循。

2.地方立法层面

就被搬迁人或承租人拒不搬迁、被搬迁人下落不明、被搬迁物业继承纠纷迟迟无法解决等重大问题，因这些问题的解决只要不损害公民权利，且不涉及公民基本财产权利，出于深圳城市更新的特殊情况，无需上升到法律层面的立法。

根据《立法法》第74条的规定，全国人大已授权深圳市人大有权制定法规，并在经济特区范围内实施⑥。因此，深圳市人大在确保不涉及被搬迁人基本财产权利的情况下，可以就搬迁重大问题制定法规。

通过“两级”立法，在不侵害被搬迁人等相关方的正当合法权益的同时，也保护了大多数已签约被搬迁人的合法权益，有利于防止因“钉子户”获得非正当利益导致的不公平，防止因此促使其他支持城市更新的被搬迁人“反悔”而增加成本。

（二）司法要“有作为”，要形成城市更新纠纷的司法解决氛围

在立法“大有作为”的情况下，司法更要有所作为，要为城市更新纠纷提供有效的司法救济途径，让纠纷不再“诉讼无门”。

对搬迁补偿标准、拒不搬迁等纠纷，法院要以中立者的身份依法、客观裁决，一旦裁决生效，还应及时、有效执行，树立司法公信力，引导城市更新改造相关方用法律手段来解决纠纷。这有利于纠正一些更新改造主体“法律无用”的错误观念，防止其采取非正常手段损害被搬迁人合法权益；同时，也有利于消除被搬迁人的不正当期望。

（三）政府要“大力作为”，要为城市更新提供有效、良好的管理支撑和服务

就城市更新搬迁补偿标准问题，因缺少相应立法实践和经验储备，可以先由政府参考国外或其他地区的成功做法，根据深圳城市更新市场不同区域、类别，出台一个指导性的参考标准，该标准作为补偿基础，再由更新改造主体与被搬迁人协商，协商不成的，双方共同向政府主管部门申请委托评估机构进行估价，具体方式可以借鉴香港的做法。若各方对此还有争议，则通过司法途径解决。这样有利于正常合理地规范市场，也有利于打消被搬迁人的不合理预期。待补偿标准实践成熟后，再通过立法方式确定下来。

就城市更新改造主体的恶性竞争行为，政府可出台相关规定，对城市更新改造主体资质予以规范，实行准入和退出机制，将该等主体的恶性竞争行为纳入监管。

（四）加强城市更新“法治”宣传，加强舆论引导

立法、司法和行政管理部门除了自身在城市更新中全面践行“法治”，还要采用多种行之有效的方式加大对城市更新“法治”的宣传力度，营造全社会学法、懂法、守法的良好“法治”氛围。

同时，还要加强舆论引导，一方面，对于确实存在的违法违纪现象和侵害城市更新相关方合法权益的行为要鼓励其大胆披露；另一方面，也要求其在城市更新报道中秉持“客观、中立”的态度，要求其在“法治”框架下进行理性分析、评论。

“敢为天下先”是深圳这座城市的特质，也是深圳精神的重要体现。深圳应当在“法治精神”指引下，建立起立法、司法和行政“三级联动”的“法治”机制，用“法治”的视觉来解决深圳城市更新困局，这既为深圳战略转型提供基础性资源和支撑，也为全国其他地方的城市更新和中国“城镇化”提供可供借鉴的“深圳经验”。

注释：

①统计的621个城市更新项目，其不包含：立项后被清理的13个项目以及“宝安龙岗70个遗留项目”中的45个项目，因此，自2004年实施城市更新以来，深圳城市更新项目数量实际不止621个。

②目前深圳市正计划制定《深圳市城市更新条例》，将目前的城市更新办法上升至特区立法，但这也将面临诸多困难，何时有结果尚无法确定。

③在报道深圳岗厦、蔡屋围和大冲等大型城市更新项目搬迁补偿时，媒体（包括有影响力的主流媒体）经常出现的报道词语。

④财产使用年限在10 年以下，需获得所有者中90%人的同意；财产使用超过10年，只需获得80%所有者的同意即可。

⑤深圳市发展和改革委于2016年4月12日发布《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

⑥1992年7月全国人大常委会通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》。