荷兰公共体育服务体制演变发展研究

朱璞玉

1 荷兰公共体育服务的组织结构

在荷兰由学校、运动场、当地社区建筑和商业组织提供公共体育服务时，绝大多数体育参与者的体育活动计划是通过当地体育俱乐部来组织实现的。目前，荷兰共28 000家体育俱乐部中，有25 000多家在荷兰体育联合会(NSF)和荷兰奥林匹克运动委员会(NOC)注册。荷兰最大的单项体育组织是荷兰足协，2010年有118万在册会员；其次是网球协会，有70万会员；高尔夫球协会有35万会员；体操协会有25万会员；最小的是壁球协会，仅有27名会员。除了荷兰运动联合会和荷兰奥林匹克运动委员会，还有几个带有宗教或文化性质的伞状体育组织，但是它拥有的注册俱乐部要少得多，且经常与在荷兰体育联合会和荷兰奥委会注册的俱乐部有交叉。

所有国家体育伞状组织都按照志愿协会的准则来组织。在志愿协会中，成员可通过一年召开两次会员大会决定战略决策问题。所有地方体育俱乐部和国家体育伞状组织都设有自治委员会，展开与体育志愿者的协同合作。目前约有150万名志愿者(主要是俱乐部会员以及俱乐部前会员)和13 000名带薪员工(全职员工人数为3 600人)参与到这些俱乐部的经营管理中。财政上来说，体育俱乐部主要依赖于自己的会员，只在较小程度上依赖于外部关系和实际支持。平均来说，会员费占了体育俱乐部总预算的58%，餐厅收入占13%，而赞助仅占9%，地方政府补贴占4%。

荷兰体育联合会和荷兰奥委会奉行自己的政策，同时针对竞技体育和大众体育负责的独立法人，尽管其决策需经荷兰国家体育组织全体代表大会(该大会制定最终政策，并做出预算决算)批准。此外，它还担任荷兰卫生、福利和体育部的政治对话者这一角色，承担通过双方协定将国家博彩游戏(乐透奖)收入派发给其会员协会这一任务。彩票的一部分收入进入伞状组织本身。除此之外，伞状组织的资金主要来自政府、赞助商、会员费和其他收入。

现今，荷兰公共体育服务体制中最为重要的政府主体是443个自治市。它们占据了体育公共支出的87%，主要用于体育设施和场地建设、财政管理。荷兰的12个省份负责区域规划、环境问题和社会公益基金半自治、非政府性质的省级体育委员会。它们在地方层面上对体育俱乐部和其他体育服务供应商提供协助。荷兰国家政府的作用主要是协调和鼓励，荷兰公共体育部门先后隶属于不同的国家组织机构中，例如文化、娱乐和社会福利部(1965年)，福利、健康和文化部(1982年)，健康、福利和体育部(1994年)，最终落户于教育、艺术和科学部中的一个分支部门。在此期间，荷兰国家政府一直在是否在公共体育服务中担任一个明确的角色徘徊。

2 荷兰公共体育服务的历史溯源

自19世纪末，荷兰公共体育服务由公民开始组织私人活动。地方政府通过批准公共场所用于体育活动来推动和刺激公共体育活动的开展。国家体育组织由这些地方俱乐部的会员协调体育竞赛的管理。数十年来，它们的运营始终没有受到政府干预。由于参加国际锦标赛和奥林匹克需要遵守国际条例，1912年荷兰奥委会成立。尽管面向宗教的体育组织也经历了制度化的演变过程，但国际奥委会(IOC)仍不允许它们成为国家奥委会的会员。此外，大多数荷兰奥委会成员需由奥林匹克体育机构构成，以便使荷兰奥委会成为荷兰的国家体育代表组织。因此，在对奥林匹克、非奥林匹克和国家宗教体育组织争论多年后，他们成立了荷兰体育联合会。荷兰奥委会和荷兰体育联合会都是按照自愿和民主的原则组织的。到20世纪60年代，荷兰志愿体育部门成为一个广泛、完善的、高度制度化的行业自治领域。国家政府没有在荷兰体育联合会委员会中占据任何席位。正是当时国家政府所倾向的长远认识才使得荷兰体育部门能相对独立地发展。

除了体育志愿体制，荷兰各自治市在20世纪上半叶，尤其是二战后，在体育发展中也发挥了重要作用。它们通过其在开发和维护体育设施中的作用，影响了荷兰体育联盟(VSC)的发展空间。政府在二战后才树立起发展体育的雄心壮志。1945至1954年间，荷兰国家政府对体育发展的参与性有所增强，但只是间接的参与管理。在这期间，国家政府给地方政府提供了补贴以重建战争时期被摧毁的房屋和基础设施，且通过这种方式增加就业。地方政府出资2 400万荷兰盾建立了约750个体育场。通过投资地方体育基础设施，地方当局旨在促进被摧毁体育场的重建和积极生活环境的营造。国家政府强调了体育对“人与社会获得新生”的作用，还特别强调了它对战后青年一代道德提升的贡献。在二战后的最初十年内，国家对没有受到教育的工人阶级青年的忧虑日趋加深。能对这种目标群体进行干预的少数几个地方之一正是地方体育俱乐部。国家政府试图通过扶持体育俱乐部的教练和年轻会员的监管者来解决这个问题。国家政府为体育领域所提供的第一笔补贴就与1946年体育教练培训相关。

3 冷战时期荷兰公共体育服务的发展

到20世纪60年代末，荷兰志愿体育部门仍不断邀请国家政府在公共体育服务中扮演一个更重要的角色，但这种邀请仍显得比较谨慎。1969年，当时的文化、娱乐和社会福利部开始了一场关于国家政府在公共体育服务中作用的大讨论。自20世纪60年代起，国家、省和地方政府在增加体育预算和工具价值方面，更密切地参与到公共体育服务中。在地方上，公共体育的净支出从1959年1 200万荷兰盾增加到1971年3.85亿和1988年10.94亿荷兰盾；在国家层面上，政府的体育预算从1964年的300万增加到1972年的1 100万和1982年的4 300万荷兰盾。由于经济长期持续增长，荷兰国民总收入成倍增加，国家和地方税收也相应增加，因而对公共体育投资日趋增长成为可能。1960至1980年间税收的十倍增长对政府建立一套构成所谓福利国家的社会规范和公共体育服务提供了财务保障，但这些资金援助是有附带条件的。1974年，荷兰政府专门针对公共体育服务领域，明确颁布了其首份政策文件。其中强调国家进步的价值观，如非正式、自发性的社会公益制度，反映出那个时代的重要社会理想。注重竞争、规则和超越的志愿体育体制不太适合当时的发展背景。认为20世纪70年代国家政府的公共体育服务是一种绕开体育志愿者体制，刺激其他大众体育活动发展的方法。由于该政策方向威胁到了荷兰体育联合会的垄断地位，因此遭到了严厉反对。但是，荷兰体育联合会、地方和国家政府都同意支持两种全国性活动以推动休闲体育的发展，旨在增加地方体育俱乐部之外体育的参与度。休闲体育这一术语，从语言上来说，象征了政府和志愿体育部门之间的冲突。有趣的是，在发起这些活动前，20世纪70年代主要是荷兰体育联盟会员人数的增加使这种上升趋势得以持续。而产生的间接结果是，传统上专注于竞争的荷兰体育联盟，开始发起更具娱乐性的体育活动形式。

1974年颁布的政策文件为促进荷兰体育联盟发展的直接贡献，是地方体育俱乐部内技术人员的专业化。该政策开始于1979年，主要是针对处理日益复杂的体育活动组织和志愿者人员流动大这一问题。这一政策执行的结果是由政府资助的带薪专业人士协助，接管了志愿者在国家体育组织层面上俱乐部的一些任务。为进一步实现更多关注休闲体育这一目标，政府觉得这些专业人士干预技术人员参与国家体育组织的管理是必要的。于是5年后，荷兰政府又任命了180位专业人士，其中132名在荷兰体育联盟和市政委员会工作，大多数人都为地方层面上培训课程的组织做出了贡献。由于20世纪80年代早期的经济衰退，与社会福利政策体系的其他部门比较，荷兰政府的体育预算相对较少。但当时的体育部长仍觉得，针对公民开展其休闲活动的方式，政府可以取消干预。这体现了这一时间范围内政府对荷兰福利机构的政治态度。政府对全国体育伞状组织超然的态度使20世纪80年代它们之间的关系处于低迷状态，因此被视为公共体育服务发展演变较少的间歇期。由于国家体育组织对政府资金的依赖性较低，即使没有政府干预，国家体育组织的权力也不会受到影响。国家体育组织收入的主要部分来自会员费和彩票收入。自1960年首次，1975年第二次引入公益彩票体系后，其净利润一直分配到体育组织(近四分之三)和国家主要慈善组织(四分之一)。因为这些彩票收入被认为是私人资金，而非公共资金。体育组织在没有受到国家政府干预的情况下收到彩票收入这一现象使其更加独立。

4 新世纪荷兰公共体育服务的发展

荷兰体育组织在知名企业家和政治家的支持下，于20世纪90年代开始了强有力的机构整合。这更加强调了体育参与和竞技体育的社会意义，并将体育重新纳入政治议程中。1993年，荷兰奥委会和荷兰体育联合会的结合，强化了这一机构整合过程。在体育机构整合之后，他们组织了几次会议和辩论，印刷了一些刊物，以强调体育的作用。这一过程中，竞技体育作为重要范畴和灵感来源，促进了复杂社会问题的柔化处理。为此，荷兰国会议员和体育部公务员大力支持“体育资源整合”。代表不同机构的这些团体，阐述了一个关于体育和公共体育服务重要性的共同信念，这一发展也反映了其他西北欧国家的情况。

1994年，由社会民主党、左右翼自由派组成的新内阁就职，担任2003至2010年间的荷兰奥委会和荷兰体育联合会主席，并被委任为国家体育部长。荷兰新内阁就职时，将福利、健康和文化部改为健康、福利和体育部，象征着健康凌驾于福利之上。之后，凭借其自身力量，新内阁开始推动体育在政策领域的发展。历史上第一次，术语“体育”出现在荷兰体育部的名字中。1995年，国会的三位成员向新内阁索要跨部门公共体育服务文件，承认体育为社会的和谐发展提供了独特机会。该文件出版于1996年，这一事实也反映了该时期的国际发展趋势，强调了体育日益增长的社会和文化意义。从文件内容看，它重点强调了体育的教育、社会、健康和经济职能，以及体育作为社会发展、社会整合、公共卫生，以及提供就业机会的手段所具有的现实效用。体育游说使政府和体育伞状组织之间的政策网络更为密切，国家政府的体育预算大幅度增加。1999至2013年间，荷兰体育预算增加4倍，详见表1所示。

表1 1999—2013年荷兰政府的体育开支(单位：百万欧元)

在政府预算增加的同时，资金的分配和去向也发生了重大变化。在2003年前，荷兰国家政府体育预算的主要部分直接进入荷兰奥委会、荷兰体育联合会和国家体育组织。这些机构补贴是基于会员数据的变化，转化成促进国民政府制定的政策目标实现的项目补助，如提高外来青年的体育参与度，这是广泛的政治变革的结果。在变革中，人们认为需要支持民间社会组织，这是因为民间社会组织对社会的贡献，而不单单是因为它们的存在和会员基础。这种政策的转变意味着，体育将转向荷兰奥委会和政府之间的契约关系。它使荷兰奥委会面临着更大的压力来证明物超所值，而其他西方国家也是如此。

从国家政府对体育的预算来看，约80%流向了促进国民政府制定的目标的项目中。不仅有效提高了地方体育基础设施的质量，而且进一步发挥其在体育中所扮演的广泛的社会角色。此外，地方当局还需要再承担项目造价的50%。这形成了倍数效应，地方公共事业支出从1999年8.55亿欧元上涨到2010年14.99亿欧元(见表1)。该时期的另一个变化是荷兰政府开始同意竞技体育成为政策工具。其直接效果是，荷兰竞技体育的预算慢慢从1987年200万欧元上涨至1999年的570万欧元；2008年激增至2 650万欧元；2011年至3 630万欧元。在增加的公共体育预算的分配和流向中，更多的资金被分配到了竞技体育中。

1994年荷兰精英运动员基金的成立标志着该政策演变的起点。其后是针对改进“竞技体育环境”的系统和连贯的竞技体育服务过程。最初该政策的主要目标是通过对国家体育组织提供支持，改进精英运动员的社会条件，应对竞技体育的负面影响，实现对竞技体育的社会价值的利用。尽管与20世纪80年代和早期政府对竞技体育的态度对比，这种政策目标反映了国家对公共体育服务的转换趋势，但由于其模糊性和缺乏雄心，政府受到了荷兰奥委会和荷兰体育联合会以及几个国家体育组织的批评。为回应这些批评，以及公众对荷兰运动员在2000至2012年奥运会上空前成功的热情，政府保持其公共体育服务目标与体育伞状组织一致。2005年荷兰政府宣称，支持体育部门确保荷兰在国际体育世界中列于前十强这一目标。为了建立荷兰在国内与国外的国家形象，政府将竞技体育的重要性，即雄心的象征，作为对该政策目标的诠释。省部级公共体育总预算中竞技体育所占份额从1999年的20.4%上涨至2011年的36.3%。与其他部门的组织相比，政府参与度大大增加的同时，相对独立的民间社会组织网络在协调荷兰公共体育服务及其政策中发挥了核心作用。这些志愿者组织和政府、半政府组织以及商业机构一起形成了一个公共服务网络，决定了荷兰的公共体育管理体制。

5 荷兰公共体育服务的发展趋势

2011年荷兰新体育部宣布了内阁重点关注的公共体育服务战略计划。针对体育政策干预，荷兰内阁已经从国家政府层面制定了4个主题计划、2个大众体育主题计划、1个竞技体育主题计划和1个重大体育赛事主题计划。第一个主题计划也是最重要的战略计划，全称为“在邻近地区进行体育和运动”的政策纲领。该主题计划与荷兰奥委会和荷兰体育联合会、荷兰自治市协会(VNG)、荷兰体育运动学会(NISB)、荷兰工业和雇主联盟(VNO-NCW)展开密切合作。政策集中在为每个公民创造安全和在附近参与体育活动的机会。这一计划将之前制定的许多成功的政策举措结合，通过刺激体育组织与其他公共、民间组织之间的地方伙伴关系，以对带薪教练的委任(临近社区体育教练)提供部分资助。可见，荷兰体育联盟提供高质量的服务，更好地满足了不同目标群体的需要，但在建立这种地方伙伴关系时也带来了诸多挑战。如自治委员会成员和VCS的其他志愿者，能否在组织更为专业的潜在合作伙伴中脱颖而出。

在管理和战略层面上，由于荷兰奥委会、荷兰体育联合会和荷兰卫生、福利和体育部之间有频繁的人员交往，导致这两个主要体育政策主体的政策选择不断互相模仿。两个组织对对方的政策内容都有直接作用，使彼此的伙伴关系比较含蓄，这使志愿组织体育部门内的局势比较紧张。荷兰奥委会与荷兰体育联合会给自己定位为体育的权威，扩大了其政策目标。就此而论，荷兰奥委会与荷兰体育联合会在其最新的政策文件中，不再将其数十年来对俱乐部会员的关注作为其主要政策战略，而是主要专注于使体育总体参与度上升至75%。同时，荷兰奥委会与荷兰体育联合会更多地将其活动看作部门组织而非伞状组织。尽管公共体育服务的价值导向从俱乐部会员向全民普遍参与转变，这一现象为发起其他体育活动以吸引新目标群体创造了更多机会，但它也对国家体育组织与荷兰体育联盟面向外部施加了压力。在公共计划中民间团体的参与(一般标记为“公民精神的进步”)受到追捧的同时，还潜在自愿参与变得工具化的风险，从而危及到民间社会组织产生社会资本，带来高度信任的力量。

荷兰卫生、福利和体育部积极推行的第二个主题计划是竞技体育发展。荷兰卫生、福利和体育部支持荷兰奥委会、荷兰体育联合会和国家体育组织位于世界竞技体育国家排名前十位的目标。鉴于此，荷兰卫生、福利和体育部对提供更多、更好的医疗服务，实现学校和竞技体育活动之间更密切的联系，投入更多资金，授予多样化的精英运动员奖学金；它们还强调有效的反兴奋剂政策；对所选的大量体育学科制定了目标；针对参加世界锦标赛和奥运会进入世界前八名的计划，荷兰奥委会、荷兰体育联合会和国家体育组织也做出了相应的资金分配。这种目标的制定，考虑到了其他经济大国对竞技体育参与的投资比重大，但在体育表现不佳时会滋生失望情绪的因素。在其他国家，这种政策导向已经对体育组织的独立性和注资形式产生了积极影响。

最后一个主题计划是荷兰政府撤回对组织联盟在2028年阿姆斯特丹举办奥运会这一雄心计划的支持。这一雄心计划被视为能在许多不同层面上激发社会情绪，但提出在阿姆斯特丹举办奥运会的想法，最终因为民众的抵制情绪而搁浅。除了撤回奥运会申办计划，政府并未减少对荷兰公共体育的资助。大众体育和竞技体育发展仍然是每年的重点工作，而预算也在不断增加。

6 小结

荷兰是一个混合福利国家，它将社团主义特征与社会民主主义原则相结合。这种国家制度的设计创造了多元社会主体广泛参与治理的基本格局，具体表现为国家体育伞状组织结构，纳入了广泛的利益相关者群体，诸如国家与地方政府、志愿者组织、体育俱乐部、私营部门等，共同构建了荷兰公共体育服务体制机制。回顾荷兰过去两个世纪公共体育政策的源起、发展与走向，对荷兰公共体育服务的演变发展进行比较全面的梳理总结，可以发现，荷兰公共体育服务经历了从自由主义模式到国家介入模式的转型。目前更多采用的是混合制模式，也就是政府与市场力量协同发展的基本格局。

对于我国公共体育服务体制机制建设而言，也可以考虑走政府与市场合作发展的道路，将更多的利益相关者群体纳入决策体制，以更好地服务于我国公共体育事业的可持续发展过程。

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