国际邮轮卫生管理制度现状与建议

刘茂华顾立乾杨维超潘国姜延飞高军王琳张金平钟韬

（宝山出入境检验检疫局上海200434）

国际邮轮卫生管理制度现状与建议

刘茂华顾立乾杨维超潘国姜延飞高军王琳张金平钟韬

（宝山出入境检验检疫局上海200434）

了解国际上尤其是发达国家及我国周边国家对邮轮卫生管理政策的现状，为国内制定邮轮卫生管理相关政策提供参考。通过检索相关文献库、网站、书籍及实地调查，研究解读相关政策内容。结果显示，美国、欧洲对邮轮的卫生检疫及管理政策相对更成熟。中国可参考美国、欧洲等国际先进卫生管理模式，融入国内相关法律、法规要求及WHO船舶卫生指南的要求，制定更加科学合理的邮轮卫生监管政策。

国际；邮轮；卫生管理；调研报告

1 前言

现代邮轮旅游最早出现在20世纪30年代，大规模发展时期始于20世纪60、70年代。近30年来，邮轮旅游市场保持8%左右的增长幅度[1]。最初以北美为主要市场，但随着全球邮轮业的发展，我国的邮轮港口倍受青睐。目前我国邮轮港已达6个，2015年中国大陆地区共计运营母港邮轮480艘次，进出口旅客215.16万人次，平均年增长63.48%[2]。国际旅游组织预测，到2020年，中国会成为世界旅游目的地第一大国，将吸引更多的国际邮轮[3]。

但是，邮轮卫生安全正影响到越来越多人的身体健康和切身利益。邮轮具有载客量大、人群接触密切、环境相对封闭、食品饮用水来源单一、医疗条件有限、航行时间长等特点，给传染病在邮轮上传播提供了条件，增加了邮轮传染病爆发事件的发生可能。2008年以来，在天津、上海等口岸国际邮轮上多次发生传染病爆发事件[4，5]，给旅客健康和邮轮经济及社会效益造成了一定影响。对邮轮加强卫生检疫监管，及时发现和整改邮轮上存在的卫生风险和问题，是预防和控制邮轮上群体性感染事件的有效手段。国外发达国家和地区数十年邮轮管理经验，对中国邮轮卫生管理政策的制定具有相当大的参考价值。

2 我国现状

在我国，邮轮行业属于快速发展的新兴行业，对邮轮的卫生管理虽然取得了一些成绩和进步，但总体还处在初级阶段，有很多值得改进的空间。

（1）缺乏针对邮轮卫生管理的法律、法规。

在全国层面，目前我国对邮轮卫生检疫监管还未正式出台针对性的法律、法规。对邮轮的卫生检疫监管仍以《中华人民共和国国境卫生检疫法》及其实施细则以及《国际卫生条例（2005）》作为主要依据。在国家质检总局令中，对入出境船舶检验检疫、口岸突发公共卫生事件、特殊物品、口岸食品卫生监督、口岸艾滋病预防控制和携带物检疫等分别进行了规范[6]，但针对国际邮轮卫生检疫相关的管理办法正在修改完善中，还未正式发布和应用。目前全国各口岸对邮轮卫生检疫监管的具体做法还未达成共识，部分邮轮口岸将货轮卫生监督方法直接应用于邮轮卫生检疫监管和检查，其科学性、规范性都值得探讨。近年来，各邮轮口岸主管单位以国际邮轮卫生检疫工作组为平台，围绕国际邮轮卫生管理工作，已经开始了新的探索，例如上海出入境检验检疫局推出的邮轮卫生检查方案和分级管理方案、厦门出入境检验检疫局主推的国际邮轮公共卫生风险评估工作等，但目前还未形成全国性的文件规程。国际邮轮卫生管理工作仍有发展的空间，亟待出台全国性针对国际邮轮卫生检疫的管理办法，从而规范国际邮轮卫生检疫监管程序和内容。

（2）缺乏与国际规范接轨的邮轮卫生标准。

目前针对邮轮卫生管理，尚无公开发布的国家及行业标准，只能根据货轮相关的卫生标准或参考其他国家标准或行业标准进行管理。例如《入出境船舶卫生监督评定标准》（SNT 1258-2003）、《生活饮用水卫生标准》（GB 5749-2006）、《游泳场所卫生标准》（GB 9667-1996）、《公共场所卫生监测技术规范》（GB T17220-1998）等相关标准。而现行的行业标准与国家标准缺乏针对性和适用性，与大多数邮轮上目前正在执行的国际标准有较大出入，某些重要的邮轮卫生标准在国内现行的标准中，仍是空白，依据难寻。并且邮轮载客量大，环境相对封闭，发生群体性公共卫生事件的风险高，相关卫生标准也应当高于货轮及一般客轮，所以亟待制定和发布针对邮轮卫生的相关标准。

（3）邮轮卫生管理模式相对落后。

目前对邮轮的卫生检疫模式仍以靠泊检疫为主，即每次邮轮停靠后，均需检疫官员登轮完成检疫。由于邮轮靠泊时间紧张，上下客人数众多，对通关速度要求高，在登轮检疫的半小时到1 h内仅能完成一般的入境检疫手续及证书签发，很难完成对邮轮的整体卫生情况检查和监督，因此缺乏对每艘邮轮整体卫生状况的评估。并且对每艘邮轮均采用相同的卫生管理方式，缺乏分类管理的手段，效率不高且显失公平，与目前国际上主流的邮轮靠泊即可上下客的趋势显然不符。

3 国际现状

3.1 WHO船舶卫生指南

WHO船舶卫生指南并不是一部专门针对邮轮的管理规范，但是由于其影响范围广，可操作性强，在制定相关邮轮卫生管理政策时，有其不可忽视的作用。

WHO船舶卫生指南所发布的《船舶检查和船舶卫生证书签发手册》是《国际卫生条例》的组成部分，用于执行签发船舶卫生证书，是有助于预防和控制已知公共卫生风险的重要工具，用于提升交通工具运营者对公共卫生事件的关注和响应，并提供每年至少两次例行检查船舶卫生状况的机会。许多发展中国家和发达国家的邮轮经营商代表、海员协会、《国际卫生条例（2005）》合作成员国、港口国管理部门、港口卫生管理部门和其他法律机构的成员和专家都参与了《船舶检查和船舶卫生证书签发手册》的起草、同行审查和修订，该手册适用于《国际卫生条例（2005）》所有缔约国的国际航行船舶，包括货轮和客轮[7]。

该手册关注所有可能发生在国际航行船舶上的公共卫生风险，包括微生物、化学和放射性物质对人体健康的危害以及能够通过其他人员、食物、空气、水、废弃物、媒介生物、非媒介生物和环境传播给人的公共卫生风险。每6个月进行1次检查，以签发船舶免予卫生控制措施/船舶卫生控制措施证书的方式识别、评估、记录、预防和控制船舶上的公共卫生风险，从而避免疾病的国际传播。该手册在制定过程中同时考虑到了在货轮和客轮上的适用性，检查项目和控制措施非常全面，各缔约国在对货轮的卫生检查上广泛应用了该手册。但是由于客轮特别是邮轮的卫生条件与货轮相比，其要求差别非常大，对于国际邮轮来说，该手册的要求偏低。

3.2 美国

美国对邮轮进行卫生监督管理的主管部门主要是美国CDC的船舶卫生方案（Vessel Sanitation Program，VSP），美国海关和边境保护署及美国海岸警卫队可协助强制执行检疫指令[8]。

VSP负责通过帮助邮轮行业建立和完善卫生制度和设施，从而尽可能降低胃肠道传染病的发生风险，其事务主要是邮轮卫生检查、胃肠道疾病监测和暴发调查处置、邮轮建造指南、培训和咨询。VSP针对邮轮发布了2本主要的操作手册：VSP操作手册2011版、邮轮建造指南2011版，其制定标准依据美国食药监局食品法典及WHO船舶卫生指南，两份手册的英文版本均可在CDC网站上下载。其中VSP操作手册从胃肠道疾病监测、饮用水、娱乐用水设施、食品安全、有害生物综合防治、客房服务、儿童活动中心、空调系统等方面详细规定了卫生检查程序和标准，十分详尽且具有很强的可操作性。

VSP部门成立之前，美国CDC也是在WHO指南之下，对每艘入境船舶进行例行的卫生检查。但随着邮轮大规模胃肠道疾病暴发事件不断发生，1975年设立了VSP这一部门，专门承担控制邮轮胃肠道疾病的责任。1988年起，VSP开始针对船舶检查收取费用（超过12万t的邮轮一次检查费用为15600美元；2002年成本核算为每位旅客每天收费0.03美元）[9]。

目前，VSP对所有停靠美国口岸的载客13人以上的邮（客）轮，将安排每年2次检查[8]，每年需对超过200艘邮轮进行检查。船舶在停靠美国港口前24-36 h之间向VSP发送胃肠道疾病监测报告，在发生胃肠道疾病暴发事件（发病率超过2%）时，VSP会派出流行病学专家和环境官员上船进行调查处置。对新造邮轮，VSP编写了建造指南，指导船舶上卫生相关设施的建设标准。此外每年均举行大型培训，对象主要是邮轮行业从业人员。据统计1990-2005年期间，通过检查期间不断的进行现场指导和培训，邮轮卫生评分在5个项目上逐渐提高，邮轮卫生状况得到显著改善[10]。

VSP的这种工作模式对美洲国家产生了较大影响，据美国CDC官员及邮轮公司主管介绍，加拿大、巴西都参照VSP对邮轮进行卫生管理和检查。VSP和WHO、欧洲船舶卫生项目（EU SHIPSAN）都有广泛深入的合作。

3.3 欧洲

欧洲目前通过欧盟SHIPSAN TRAINET项目制定了《欧洲邮轮卫生标准和传染病监测手册》（European Manual for Hygiene Standards and Communicable Diseases Surveillance on Passenger Ships），专门用于对邮轮的卫生管理和传染病监测。该手册基于欧盟法规的卫生标准制定用于欧洲水域航行邮轮的法则，目的是为了保障在欧盟范围内航行或者停泊邮轮的卫生水平、邮轮乘客及船员的健康以及食品、水和环境的安全。手册分为两个部分，第一部分从医疗设施、传染病监测、食品安全、饮用水、娱乐用水、有害生物防治、客房服务、有害物质、废弃物管理、压舱水管理等方面制定了详细的标准，第二部分指导邮轮上流感样病例的预防控制、胃肠道疾病的预防控制、军团菌的预防控制。该项目于2010-2011年度开始实验运行，包括塞浦路斯、爱沙尼亚、德国、希腊、意大利、马耳他、西班牙、荷兰和土耳其等国家参与了第一批为期6个月的试点[11]。

由于欧盟成员国众多，SHIPSAN项目开展时间还不长，因此各国对于邮轮的监管体系尚不统一，但是大多数欧盟国家都已经着手开展SHIPSAN项目，具体操作性结合了WHO的要求以及欧盟的强制性标准和推荐标准。在对48个欧盟邮轮港口主管当局的调查中，显示其中26家机构对国际航行邮轮进行相关检查，有27家机构采用标准化的表格，5家对邮轮采用评分体系，37家开展现场采样，9家发布检测结果，70%以上的机构会在疫情爆发以后登轮处置，35.4%的机构会进行港口间沟通，20.8%的机构会进行国际港口间的疫情沟通[12]。

另一方面，欧盟的邮轮母港建设规模一般不大，大多有邮轮公司出资背景，功能以实用性为主，仅为主管当局提供现场办公设施[13]。一部分原因也是欧盟各成员国对邮轮采取体系管理，并没有采取“批批检”的工作模式。

欧盟内部也有主张称应通过加强欧盟成员国或者国际级别的沟通和立法，来防范邮轮尤其是船员在传染病方面的潜在风险[14]。

总体来说，SHIPSAN采取统一体系和推荐标准的做法，各国在此框架下依据各自的法律、法规和国情开展对邮轮的监管，基本都是在风险评估的基础上采取对邮轮的体系评价，而非以每艘/次邮轮为基本单位进行百分百的检疫，当然，其成员国之间的疫情发布和沟通还是应该加强。

3.4 日韩等周边国家

3.4.1 日本

日本卫生检疫工作的法律依据主要有3个：《国际卫生条例》《日本检疫法》和《日本食品卫生法》[15]。与我国类似，日本根据规模大小，在全国各海、陆、空口岸设立不同等级的检疫机构，由厚生劳动省垂直管理[16]。各检疫机构的业务范围包含交通工具卫生检疫及卫生监督、疫情监测与防控、食品饮用水卫生监督和国际旅行健康相关工作等[15]，这方面与我国也有共同之处。然而，在针对邮轮的卫生检疫方面，笔者尚未搜集到日本相关的法律、法规。对曾靠泊日本港口的邮轮运营方调查，也未获取日本官方对于邮轮卫生检疫管理的具体措施和针对性的规章制度。就具体工作方式而言，日本检疫机构对来自疫区、有病人、世界卫生组织疫情通报和厚生劳动省有指令及检疫机构认为有必要的船舶实施登船检疫，其余实施电讯检疫，全国登船检疫比例约30%[17]。

3.4.2 韩国

韩国现行卫生检疫的法律、法规包括有：韩国传染病预防法、检疫法、检疫法施行规则、检疫法施行令、结核预防法，主要针对船舶和飞行器。针对国际航行船舶，以检疫法及施行规则为主，该两部法律、法规曾进行过多次修订，最近一次修订时间为2004年[18]。

由于邮轮行业在亚洲国家中发展较晚，韩国与中国类似，目前也尚无较完善的类似VSP或者SHIPSAN专门以邮轮为对象的法律、法规或者操作规程，执法和操作依据依然是针对传统的飞行器和船舶。而邮轮因为其自身特点，如封闭的空间、人数多、人员集中且老年人及婴幼儿所占比例大、航行时间长、经过港口多，这些因素导致在邮轮航行途中发生传染病的几率也大大增加，因此韩国保健福祉部也在积极探索新的模式，韩国国内也有学者在研究包括邮轮检疫设施等因素对邮轮产业的影响[19]。

3.4.3 其他国家/地区

台湾地区：台湾地区由台湾“行政院卫生署”根据“传染病防治法”等的规定，制定和发布了“港埠检疫规则”，该“港埠检疫规则”参照了《国际卫生条例》的相关规定，涵盖了船舶、航空器、人员等的检疫查验及港区卫生监督等口岸卫生检疫的具体事项的检查程序，但并未以标准的形式呈现。目前从大陆乘坐邮轮赴台旅游人数不断刷新纪录，为保障邮轮卫生安全，促进两岸邮轮经济健康发展，两岸正开展邮轮卫生检疫措施体系研究，计划建立两岸共通、标准化的邮轮卫生方案[20]。

针对新加坡、香港、泰国等其他周边国家地区的检索和调查，尚未发现有专门针对性邮轮的卫生管理政策或标准等。

4 讨论和建议

（1）重点参考美国及欧洲标准，制定符合中国政策和国情的邮轮卫生管理制度和标准。

总的来说，美国和欧洲的邮轮卫生检疫监管政策比较详尽，且有专门的操作手册，不仅供执法机构人员使用，同时也能提供给邮轮运营方阅读，使其能够及时根据手册内容调整邮轮内部管理细则。美国VSP的手册已经执行了将近40年，经过长时间调整，其科学性和规范性很强，已经普遍被邮轮方接受，但是该手册仅仅针对胃肠道疾病防控，缺少其他疾病防控的具体规范，对废弃物处置和压舱水管理也未涉及。欧洲邮轮卫生标准和传染病监测手册虽然详尽，但是执行时间不长，缺少实践的检验。周边国家如日本、韩国、新加坡等国尚未出台针对邮轮的卫生检疫监管政策和措施。WHO船舶检查和船舶卫生证书签发手册内容详尽且具有权威性，可是内容并非针对邮轮。因此，要制定符合中国实际情况的邮轮卫生管理政策和相关规范，一方面要借鉴欧美、WHO等内容和模式，另一方面要符合国内法律、法规要求，使之适应国内邮轮港口所靠泊邮轮的特点。因监管对象多为国外邮轮及人员，建议制定中英文对照版且对外公开发布，使邮轮运营管理者能无障碍地理解和执行相关要求，使之成为公开透明、统一规范的执行标准。

（2）推出邮轮分级管理。

邮轮产业历经数年快速发展，出入境邮轮数量及旅客数量大幅增长，2018年上海口岸出入境邮轮预计突破千艘。如果采取传统卫生管理模式，必将费时费力；如果能推出邮轮分级管理模式，以公开发布的邮轮卫生标准为基础，对邮轮进行风险评估，对符合条件的低风险邮轮实施电讯检疫，节约时间、人力和经济成本，对高风险邮轮实施重点查验，这样必将进一步提升检疫监管工作效率，集中主要力量用于邮轮公共卫生事件的应急处置。如此既能够为邮轮方节约时间、人力资源及经济成本，而且提高了邮轮卫生风险管理水平和卫生管理工作的效率。建议邮轮评级结果对外发布，使邮轮的环境卫生、食品安全等状况能够为公众所知晓，接受公众监督，扩大检验检疫影响力，开创邮轮产业发展的多赢局面，共同构建保障邮轮卫生安全和旅客健康的立体防线。

5 结语

随着邮轮行业的快速发展，我国应尽快制定符合中国政策和国情的邮轮卫生管理规范，建议借鉴美国CDC的VSP手册及《欧洲邮轮卫生标准和传染病监测手册》等国外相关标准和管理模式，结合我国相关法律法规和口岸卫生检疫实际工作情况，推行邮轮分级管理制度，提高邮轮卫生风险管理水平和工作效率。

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Research Report about International Policy of Sanitation Supervision on Cruise Ships

LIU Maohua，GU Liqian，YANG Weichao，PAN Guo，JIANG Yanfei，GAO Jun，WANG Lin，ZHANG Jinping，ZHONG Tao
（Baoshan Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Shanghai，200434）

The current status of sanitation supervision on international cruise ships especially in developed countries and China's neighboring countries were studied to provide a reference for domestic cruise quarantine regulation policies making，through searching related papers in literature library，websites，books andinvestigation.Theresultshowedthatsanitationsupervisionandmanagementpolicyaremore completed in The United States and Europe.Chinese may refer to the United States and European management mode and domestic relevant laws and regulations and WHO ship sanitation guidelines to make more scientific and reasonable domestic sanitation supervision policy on international cruise ships.

International；Cruise Ship；Sanitation Supervision；Research Report

R185

E-mail：liumh@shciq.gov.cn

上海出入境检验检疫局科研项目（HK051-2015）

2016-07-06