突发公共卫生事件紧急状态下应急药品审批机制研究

肖杨，王俪霏，宋民宪

·药事管理·

突发公共卫生事件紧急状态下应急药品审批机制研究

肖杨，王俪霏，宋民宪

二十一世纪以来，各种传染病疫情频发，严重危害公众生命健康。在突发公共卫生事件且现已上市药品均无法满足医疗需求的紧急状态下，确保应急药品的供应，强化药品监管体制中的药品应急监管工作是遏制疫情解决突发公共卫生事件的关键所在。本研究采用文献研究的方法，分析我国针对突发公共卫生事件的药品审批机制目前所存在的问题，借鉴国外已有的相关经验，提出可行性建议，就遇到重大公共卫生事件在已上市药品无法满足防治需求时，如果有相关正在研发的药物，为应对紧急突发事件，如何进行应急审批和使用管理作出规定。

突发公共卫生事件；应急药品；审批

二十一世纪以来，各种传染病疫情频发并呈现规模化传播，严重危害公众生命健康。如2003年非典型性肺炎（SARS ）疫情，2004年禽流感（HSN1）疫情，2009年甲型H1N1（俗称“猪流感”）疫情，以及2014年肆虐非洲的埃博拉疫情。

2014年2月西非开始爆发大规模的埃博拉疫情，截至2015年6月24日，世界卫生组织关于埃博拉疫情的报告称，全世界累计出现埃博拉确诊、疑似和可能感染病例27443例，其中11207人死亡［1］。大规模蔓延的埃博拉病毒是迄今发现致死率最高的病毒之一，据WHO介绍，人类感染死亡率可高达90％，患者感染后48小时身亡［2］，至今为止，没有有效的治疗药品。面对如此严峻的病毒疫情，快速研制对抗埃博拉病毒的疫苗或治疗措施迫在眉睫。

到目前为止，我国虽然没有出现埃博拉病例，但是，从法律制度与科学研究方面为类似的疫情作好应对准备是非常必要的。

1 国内政策现状

受2003年SARS疫情的警醒，2003年5月，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》这部处理突发公共卫生事件的专门法规。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下称《突发事件应对法》），自2007年11月1日起施行。该法对突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动作了明确规定。

我国在突发公共卫生事件应急管理方面相关制度的变化同时也深刻地影响到药品监管领域内对应急监管法制建设内容的提出，为加强药品应急监管的理论或实践铺垫了前提条件。强化药品监管体制中的药品应急监管工作能够为人类遏制疫情的迅速扩散提供有效的控制手段，是突发公共卫生事件解决的关键所在。

着眼于突发公共卫生事件解决过程中药品监管领域，2005年公布施行的《国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》是为应对突发公共卫生事件在药品审批管理环节上的专门法规，其中规定了存在发生突发公共卫生事件的威胁时以及突发公共卫生事件发生后，为使突发公共卫生事件应急所需防治药品尽快获得批准，国家食品药品监督管理局按照统一指挥、早期介入、快速高效、科学审批的原则，对突发公共卫生事件应急处理所需药品进行特别审批的程序和要求。

但是，这一规定严格遵循标准不降低，程序不减少的原则对药品加快审批。即指药品不仅需要完成临床前的药理毒理研究，也要完整地进行三期临床研究，仅仅是在审批过程中加快受理、审核的时限。但是，在突发的公共卫生事件事态紧急，危及众多人民生命健康，现有已上市药品均无法控制事件局势的情形下，再按照药品特别审批程序进行新药的研发与准入耗时过长，会在极大程度上延误疫情的控制以及对疾病患者的救治。

为此，确需对突发公共卫生事件急需的药品建立一套应急审批机制，就遇到重大公共卫生事件或者其他突发事件的情况下，在已上市药品无法满足防治需求时，如果有相关正在研发的药物，为应对紧急突发事件，如何进行应急审批和使用管理作出规定。

2 国外已有经验借鉴

世界各国在应对突发公共卫生事件尤其是因新发传染病带来的突发公共卫生事件的过程中逐渐意识到，强化药品应急监管工作，及时保证应急所需药品的供应成为快速遏制疫情的关键手段。世界卫生组织和美国等国家在这方面有一套成型的经验与制度，为我国建立应急药品审批管理制度提供了可行性借鉴。

2.1世界卫生组织（WHO）的做法

2014年西非埃博拉病毒严重威胁疫区人民群众生命健康，没有药品能够有效治疗或者阻止疫情传播，控制疫情的发展迫在眉睫。在此紧急状态下，2014年9月至10月期间，WHO伦理讨论小组多次针对使用未经审批的埃博拉预防措施是否符合伦理进行了探讨，根据会议材料总结，专家根据讨论达成共识：在特殊的紧急疫情中满足特定条件时，使用一些在实验室已经显示了理想的结果，但还尚未评估其作用于人体的安全性和有效性的疫苗是符合伦理的；应该基于风险利益评估报告，选择最适宜的药物或者疫苗；这类未经注册的药物或者疫苗在使用时，需就其不确定的安全性和有效性，以及潜在的不良反应公之于众（包括医护人员和受试者），同时必须有科学伦理的标准作为指导；药品的使用应当建立一定的标准，限定使用人群，确定使用对象，以及谁优先使用；药物在使用过程中，研究者有义务收集和分享药品产生的相关数据，及时评估其安全性和有效性，确定该药物或者疫苗应该继续使用还是被停止使用［3］。

2.2美国的相关规定

2.2.1紧急情况下医疗产品的使用授权 《美国法典》21卷360bbb-3“紧急情况下医疗产品的使用授权”规定，发生涉及生物、化学、放射性或核武器攻击的高风险，存在公共健康紧急状况或重大潜在公共健康紧急状况下，法律授权卫生部长可决定未经注册的药品或者已注册药品的未审批适应症的紧急使用。该法规内容包括紧急状态的界定、授权启动条件、药品遴选条件、药品授权使用的限定条件、药品使用时应尽到的告知义务、审批终止、终止前通知、审批终止后药品继续使用的条件、授权的撤销和审查、授权的修订及撤销条件、审批的公布内容、药品应急使用过程中收集产品安全性和有效性的相关信息、药品终止使用后的处理等详细规定［4］。

基于此法规，FDA于2014 年8月开始，陆续发布了六种当前尚未正式批准的体外诊断方式的紧急使用授权，用于埃博拉病毒的检测，并根据规定明确限定了诊断方式的使用条件，包括使用对象、使用地点、使用仪器等［5］。

2.2.2FDA加速审批制度 FDA的加速审批制度也为建立我国应急药品审批机制作出了启示。针对治疗人类严重疾病的新药，尤其是可填补空白或优于现有治疗的药物，FDA已经建立了四个快速审批通道，分别是快速通道、优先审评、加速批准和突破性疗法。2014年5月，FDA出台“治疗严重疾病的化学及生物药加速申请指南”（Guidance for Industry Expedited Programs for Serious Conditions—Drugs and Biologics）对四个快速审批通道进行了详细解析［6］。

其中加速批准通道和突破性疗法的审批机制为建立我国应急药品的审批与使用管理机制提供思路。突破性治疗药物的认定需满足两个条件：一是适应证为严重的或危及生命的疾病；二是有证据显示在某一重要临床终点上明显优于现有药物，即只要提供初步的临床证据表明该药能够实质性改善现有治疗药物的临床终点即可获批上市。

传统的批准要求在获得批准前必须证明临床疗效，而加速批准可使新药申请在获得通常批准所必需的有效性方法前就被批准。FDA 用称为替代终点或者中间临床终点代替临床终点来评价有效性。替代终点可以是某些实验室研究结果或体征，本身不一定对患者的感觉、功能或生存作出直接的度量，但其可以用于预测药物疗效，间接证明临床获益。FDA先批准后验证，批准后需要进行验证临床获益的试验，如果上市后验证了临床疗效，则 FDA 维持原先的批准。如果验证试验未能证实该药物可使临床获益，或其他证据表明该药物正常情况下使用不安全或无效，FDA都会撤销该药物加速批准的资格。

将其借鉴于应急药品审批机制，即在紧急状态下，对于在研药品可用替代终点或者中间临床终点代替临床终点来评价有效性，不需要严格按照常规临床试验的要求获得审批。可以先批准后验证，批准后需要进行验证临床获益的试验，如果上市后验证了临床疗效，则维持原先的批准。如果验证试验未能证实该药物可使临床获益，或其他证据表明该药物正常情况下使用不安全或无效，应当及时撤销该药物加速批准的资格。

3 思考与建议

应急药品的审批与使用是在突发公共卫生事件非常规状态下为降低突发事件给人们生命健康及社会经济秩序带来的风险所采取的应急措施，隶属于国家对突发公共事件进行应急管理下的分支机制，应当适用《突发事件应对法》。根据《突发事件应对法》第七条第四款规定：法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。

应急药品的审批与使用是为了应对突发事件所采取的特殊管理措施，是在执行《突发事件应对法》所赋予的国务院的职责，涉及到国务院多个部门的职责。根据《突发事件应对法》的上述规定，同时结合国外经验，建议建立一个应对情况紧急的突发公共卫生事件时防治药品应急审批与使用管理机制，制定由国务院颁布的行政法规来规范应急药品的特别审批与使用管理。该审批机制是在已上市药品均无法应对和控制突发疫情的情形下，针对国内外尚未经我国药品监管部门批准上市的药品，在初步的药效学、毒理学等临床前研究表明其安全性、有效性的条件下，可启用应急审批程序，在充分平衡风险-效益的前提下，批准其在特定时期、特定地点（地区），特定医疗机构，针对罹患特定疾病或感染特定疫情的人群使用，严格限定使用范围和方式。

应急审批机制遵循“边审批、边使用、边评估、边调整”的原则，根据应急防治药品在临床使用中收集的安全性、有效性及不良反应等具体信息，及时调整该新药或者适应症的使用限制。

当应急药品使用过程中出现严重不良反应时应当立即上报，由相关部门进行风险效益评估后决定是否停止使用。针对因使用应急药物所产生的不良事件，国家应给予当事人适当补偿。药品应急审批和使用机制是突发公共卫生事件应急机制的重要组成部分，一旦突发公共卫生事件的紧急状态解除，应急而审批使用的药品也就应当停止使用。为对作出贡献的研发单位给予适当奖励，对于在紧急状态下使用的应急药品确有疗效的，可自动进入新药注册特殊审批程序，既确保药品的安全性和有效性，又可加快有效新药上市的时间。

此应急审批机制在突发公共卫生事件给人民群众生命健康带来的紧急威胁以及药品安全性、有效性之间取得了平衡，在遵循“边审批、边使用、边评估、边调整”的原则下，既确保应急药品的快速供应，又维护了药品安全有效的动态平衡，更有效地保证了人民群众生命健康。

［1］ World Health Organization. Ebola Situation Report 24 June 2015［EB/OL］.http：//apps.who.int/ebola/current-situation/ ebola-situation-report-24-june-2015.

［2］ World Health Organization. Ebola virus disease［EB/OL］.http：// www.who.int/mediacentre/factsheets/fs103/en/.

［3］ World Health Organization. WHO high-level meeting on Ebola vaccines access and financing： Full Summary Report［EB/OL］. http：//apps.who.int/iris/bitstream/10665/137184/1/WHO_ EVD_Meet_EMP_14.2_eng.pdf？ua=1.

［4］ Cornell University Law School Search Cornell. 21 U.S. Code § 360bbb-3 - Authorization for medical products for use in emergencies［EB/OL］.https：//www.law.cornell.edu/uscode/ text/21/360bbb-3.

［5］ U.S. Food and Drug Administration. 2014 Ebola Virus Emergency Use Authorizations［EB/OL］.http：//www.fda.gov/ medicaldevices/safety/emergencysituations/ucm161496. htm？source=govdelivery#ebola.

［6］ U.S. Food and Drug Administration. Guidance for Industry Expedited Programs for Serious Conditions—Drugs and Biologics［EB/OL］.http：//www.fda.gov/downloads/Drugs/ GuidanceComplianceRegulatoryInformation/Guidances/ UCM358301.pdf.

（责任编辑：蒋淼）

Research on the examination and approval mechanism of emergency medicine in public health emergencies/

XIAO Yang，WANG Li-fei， SONG Min-xian // （School of Pharmacy， Chengdu University of Traditional Chinese Medicine， Chengdu 611137， Sichuan）

Since the 21st century， various infectious diseases have frequently and seriously harmed public life and health. In public health emergencies when the marketed drugs were unable to meet the medical needs of emergency， ensuring the supply of emergency medicine and strengthening drug regulatory system in emergency medicine management is a key to solve the public health emergencies. In this article， the method of literature research is used to analyze the currently existing problems of drug approval mechanism for public health emergencies. Referring to the existing relevant experience abroad， this article puts forward feasible suggestions on the managements of drug approval and utilization if there are relevant developing drugs， when we are faced with public health event that marketed drugs are unable to meet the medical needs of emergency.

Public health emergencies； emergency medicine； drug approval

R 951

A

1674-926X（2016）03-022-03

成都中医药大学药学院，四川 成都 611137

肖杨（1991-04），女，在读硕士研究生，主要从事药事法规研究Tel：13551879543 Email：1150170092@qq.com

2015-06-29