公安绩效评估存在的问题与改进对策

2016-01-25王中琦赵加炎

呼伦贝尔学院学报 2016年3期

王中琦赵加炎

（中国人民公安大学北京 100038）

自上世纪 70年代末以来,西方发达国家陆续实行政府改革，不断将企业管理的普遍经验应用于政府组织管理，“政府新模式”、“企业型政府”①“市场化政府”等新公共管理模式的出现为我国公共部门的组织管理提供了有益的实践范本。在“质量管理”浪潮兴起的同时，公共部门服务质量和顾客满意度成为政府部门关注的核心。公安部门作为我国政府部门中重要的职能部门，其所提供的公安产品的质量与顾客满意度关系到执政党和政府的服务水平、形象、公信力、执行力和合法性地位。绩效评估作为科学管理的重要工具在公安部门的实践应用中发挥着约束、检测、考核、激励等正向作用，使公安组织与个人行为更加符合组织期望，进而提高其执法服务与执法办案的效率与效益，最终实现“秩序好，发案少，人民满意”这一终极公安组织目标。但是，由于公安部门内在利益驱使或内部条件限制，公安领导及警员都没有强烈的采用绩效评估考核的意愿，即使公安部门运用绩效工具也可能是“徒有其表”，为科学实施绩效评估形成了巨大阻力，这也是在绩效评估过程中存在诸多问题的重要原因，局限甚至背离了绩效评估的政策价值。本文试图通过剖析绩效评估在公安部门实际应用中存在的表现分析问题出现的原因，最后寻求解决问题的逻辑思路，以期为公安绩效评估的科学应用与改进提供理论参考，提升公安产品的质量。

一、相关概念界定

（一）绩效

从辞源学角度来讲，“绩”即成绩、业绩，“效”即效果、效率、效益；从管理学角度来讲，绩效则是组织或个人在一定时期内，在某种工作中投入一定成本（时间、精力、资本、资源等）之后所得到的有效产出。如企业通过提供高质量的符合社会大众需求的私人产品来满足消费者，从而获得利润；政府部门同样希望其通过高效产出高质量的公共产品来赢得公民的认可、拥戴和支持等，这里的“高质量的私人产品”、“高质量的公共产品”就分别是“企业”、“政府部门”所产出的绩效②。

（二）政府绩效评估

相对于企业而言，政府绩效评估（performance appraisal）是根据对效率、能力、服务质量、公共责任和社会满意程度等要素的分析与评判，对政府公共部门管理过程中投入、产出所反映出的绩效进行客观评定和划分等级③。政府绩效评估是一个由多种要素和不同环节共同构成的动态过程④。

（三）公安绩效评估

由上可知，公安部门的绩效则应当是通过公安组织或个人行为所产出的工作成绩或效果，表现在其生产公安产品的效率、效益与公民满意度上。换言之，公安绩效评估是评估主体对公安产品质量进行评估，是评估主体与评估对象之间的一种沟通活动，通过系统的方法、原理来评定和测量警察组织和个人在职务上的工作行为和工作成果。公共产品是指政府及其公共部门生产、购买或提供给公民的产品和服务。依此来看，公安产品即是指公安 (警察) 部门所生产、购买或提供给公民的各类有关公共安全的产品或服务。⑤与企业所生产的产品不同，公安部门所生产的公安产品是无形的，是公安部门为顾客所提供的相关服务，因此，对公安产品质量的评价并非完全客观的，公安产品质量可以理解为公安产品的使用者，在使用公安产品过程中的感受和评价，顾客满意度是衡量公安产品质量最为关键的指标。

二、公安绩效评估存在问题的表现

由公共政策基本原理Y（行为）=f（约束条件）可知，公安组织行为就是相应约束条件的产物，公安绩效评估作为公安政策的一种形式，本身就是约束条件，组织是否运用绩效评估以及绩效评估的运用是否科学都关系到组织行为的产出质量。就当前公安组织的业务实践、自媒体反馈的情况，乃至结合辞职热潮的现实情况来看，在没有科学绩效评估的情况下，“干多干少一样”、“多干不如少干”、“有绩无效”等现象成为常态，严重影响公安组织内尤其是基层民警的积极性，在当下严重缺乏基层民警的现实情况下，现有民警积极性不高、辞职不断是公安组织必须要解决的紧要的客观问题。而在公安组织内设置绩效示标，科学运用绩效评估办法，为民警晋升、加薪打开渠道，以激励民警充分发挥其主观能动性，真正实现“高绩效高回报”的同时规范民警在执法服务与执法办案过程中的行为，真正实现公安利益的均衡分配，是改善当前公安部门普遍问题所行之有效的方法。

三、公安绩效评估存在问题的原因

（一）实行公安绩效评估阻力、压力并存

当前公安绩效评估之所以存在问题，从根本上讲是由实行绩效评估的阻力和压力造成的。由于个体行为同样是相应约束条件的产物，而约束行为人的条件无非包括行为人的意愿、行为人的能力和行为人所处的环境三部分，其中行为人的意愿占据支配地位，具有决定性作用。就对警员实行绩效评估而言，只有在警员主观上愿意接受绩效评估的前提下，其能力大小、身处的环境如何才会对绩效评估的效果产生影响，再者，能力与环境要素都是可以提升的变量，换言之，警员的能力再强、身处的环境条件再优越，警员不接受绩效评估也是无济于事。诚然，实行绩效评估意味着为组织整体和警员甚至为公安领导设置约束条件，而作为理性人的个体对约束条件自然是排斥的，因为约束条件要求警察组织所生产的公安产品经济、高效，这就要求公安组织在人力、物力、财力和相关环境条件都满足现实需要的前提下，强调组织上下高效作为、高效服务、高效产出，这在缺乏必要的激励机制、警员积极性不高、基层警察严重缺乏的当下也是很难实现的。

具体来讲，对公安领导而言，作为理性人在用人、晋升等方面要让其舍弃个人偏好，以绩效结果作为评判个人及警员工作现状的客观的恒定标准，即便其对公安绩效考核的价值有充分的认识，也难免会在利益偏好的影响下有所排斥；对警员而言，在警员工资福利水平一定的前提下，付出更多的劳动却没有匹配的物质与精神奖励作为激励条件，这是警察组织内部阻碍绩效评估运行的最重要原因，即领导与警员对绩效考核都没有积极主动性。基于此，即便有些公安机关实行绩效考核也是想当然地冠以质量管理的头衔，更有甚者，把绩效评估当成“赶时髦”，有其表而无其实。北大政府管理学院周志忍教授认为的“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”⑥。

（二）评估主体单一

我国行政体制与领导体制所确定的明确的管理层次、等级序列与指挥链条，决定了现行的绩效评估基本上采取的是“至上而下”的评估模式，即上级评估下级。这种模式的存在有合理之处，统一的领导部署利于工作的开展。但从质量管理的角度来看，一方面，公安部门作为公安产品的生产者，如何抓住影响公安产品质量的关键因素，严控生产过程，高效产出高质量公安产品才是公安部门的职责所在，而“自产自评”模式无非是“王婆卖瓜，自卖自夸”，对公安组织目标的改进和公安绩效的发展毫无意义；另一方面，广大社会成员作为公安产品的服务对象和直接使用者，他们对公安产品质量有最深刻的感受，使用者介入机制⑦是能充分体现绩效评估客观性与真实性的科学机制，是能真正对民警起到激励作用的“同质性”机制。因此，把人民群众的满意度作为绩效评估的核心指标应用于公安业务实践是公安部门对“以民为本”和“群众导向”理念的真正落实。

（三）评估方向单向

与评估主体单一相对应，“至上而下”的评估模式所决定的评估方向是单向的，是上级对下级的评估。实际上，当前的公安评估模式，大多数以基层民警作为评估对象，大部分的机关领导处于“管不了或管不着”的“真空地带”⑧。而公安绩效评估本身作为公安领导与警员的管理沟通活动，沟通就需要双方的信息流动。单向评估容易造成上层指挥与下层行为出现“两层皮”现象，很难实现信息对称和双向的信息对接，这会因双方信息不对称造成一定的资源浪费和效率滞后。

（四）评估标准主观，示标单一不成体系

评估标准的主观性体现在绩效示标选取的主观性和绩效示标分数分配的主观性。对公安部门而言，其工作内容可概括为执法服务和执法办案。公安机关在绩效示标的选取和赋值上，过于侧重有关办案的绩效示标，导致部门对执法服务的轻视，但是，人民群众往往更多的是使用公安部门在执法服务环节所生产的产品，接触到执法办案的人群终究是少数，就执法服务在公安日常工作中占有的庞大比重来看，其对整体绩效产出的作用不容忽视。另外，单一示标的考察难以真实反映民警行为的产出，只有反复斟酌关键绩效示标，选取最关键核心的示标组，各示标之间互相印证，才能产出符合实际情况的评估结果。

（五）评估方法和程序有待改进

目前公安部门的评估大多都局限于内部评估，很少有第三方参与；评估主体与评估对象也多存在利益关系，评估很难摆脱个人感情因素的支配；评估过程封闭缺少必要的监督与制约机制，在必要时也缺乏完善的救济程序和利益补偿机制；最为重要的是缺乏实施绩效评估的法律和政策依据。纵观全球，1993年美国政府出台《政府绩效与结果法案》，英国、加拿大等国家的绩效法制也相当成熟，完善的法律体系为其政府开展绩效评估提供了法律依据，仅就我国目前来看，绩效法制几乎一片空白，仅有一些公文对绩效评估提出建议⑨，其权威性与约束力远不足够。

四、公安绩效评估的改进策略与路径选择

（一）克服绩效评估运行阻力

1.以公民投票机制反向激励领导坚定考核意愿

根据对绩效评估现存问题原因的分析，只有在领导自身有意愿采用公安绩效评估的前提下，才有必要讨论如何科学地进行绩效评估的问题。因此，如何才能让组织领导舍弃个人偏好，全面科学地实行绩效评估才是更为重要的问题。国外的经验显示：引入投票机制，即公安机关领导管辖范围内的公民对公安组织的实际产出（服务质量、治安情况等）进行投票，客观上对公安组织的产出提出要求，形成压力，而对于公民十分满意的公安组织领导予以晋级奖励，对公民极不满意的公安组织领导予以降级或撤换处理，“用脚投票”的科学方法是促进领导主动选用绩效评估以促进组织积极作为的有效途径。

另外，在科层制的管理体制下，公安领导是公安组织的核心，天然地掌握着组织工作的方向。当然，公安领导对所属部门总体的实际情况也最为了解，能够根据实际需要和特定时段的工作重点从全局的视角把握绩效考核的侧重点，并能因地制宜地适时作出调整，因此领导重视对于公安组织实施绩效评估不可或缺。对警员来讲，领导重视本身就是一种正向激励，只有领导重视才能在公安组织内部形成全员学习绩效评估的良好环境。

2.组织培训——提高全员对绩效考核的认识和考核能力

公安组织要想实现绩效评估的科学化，必须为全面实施绩效评估配备充足的人力资源。招新纳贤一则需要较大的时间及人力成本，二则考虑人事调换或辞退需要承担风险，组织培训是公安组织人力开发的稳妥途径和最佳选择。当然，组织绩效考核培训最大的优点在于相关知识的普及，在警员充分了解绩效评估的基础上进行考核，能够减小绩效评估运行阻力，民警对约束条件有了深刻认识后，能促使其实施符合组织期望行为。在警员明确其工作方向、工作任务和工作重点的条件下，还能促进警力资源的合理优化分配。

3.财政支持——为实行绩效考核提供经费和物质激励

财政支持是实行绩效考核的有力保障。一则绩效考核的全面运营需要人力物力成本，二则对绩效评估中脱颖而出的优秀标杆需要一定的物资奖励，这对于提高警员的积极性有一定的激励作用。

（二）引入多元的绩效评估主体

评估主体多元化是科学绩效评估的必要前提。多元的评估主体能够打破先前由领导偏好对评估结果产生的垄断性控制，从而保障公安机关内部利益分配的均衡，因此公安产品的使用者理应与公安产品的生产者（上级领导、下级部门、同事）共同成为公安绩效评估的主体。例如：要对派出所的民警A进行绩效考核，同样作为公安产品生产者的公安领导和其他民警自然清楚民警A执法服务与执法办案的水平和行为质量，而作为服务对象或执法对象的当事人对其行为是否合理、合法有更深刻的感受，因此更有发言权⑩。上述评估主体的有效参与使民警行为置于更广泛的监督之中，也会增强民警行为的约束力和控制力，特别是公民的有效参与能提高其对公安部门合法性的认可，进而提升其对公安组织的满意程度。

（三）组织内部实行双向评估[11]

绩效的双向评估是“上评下与下评上”的结合。双向评估可以促进领导与警员双向的信息流动和工作改进，利于部门业务开展。宁骚教授的“上下来去政策过程模型”中认识过程的“客观——主观——客观”与操作程序的“群众——领导——群众”理念为公安绩效的双向评估提供了有益启示[12]：公安绩效评估的数据源于评估对象客观的行为，通过评估主体的主观感受，归于客观的评估结果；公安领导深入基层民警，双向的了解和沟通交流能够避免信息不对称带来的资源浪费。双向评估本身对民警就是一种激励，能提升民警的责任意识和工作积极性；公安领导在约束条件下也更愿意科学、民主决策。另外，上下一心、目标一致，在沟通交流中更利于公安政策的无偏差落实，可以有效避免“上下断层”和“两层皮”现象发生。

（四）因地制宜设置科学示标体系和测量方法

在公安绩效评估中，绩效示标的选择和确定应遵循实事求是原则。一方面，应科学分析每一示标的考核内容，是否存在考查漏洞，相关联的示标之间是否存在逻辑或结果冲突，以期形成涵括公安组织所有工作内容的示标类别和示标体系。可以采用客观示标和主观示标相结合的方法，将评估对象的行为产出与评估主体的主观感受加以结合，通过相互印证，得出主客观统一的绩效结果。如果主客观结果存在冲突，主客观示标体系也为究其原因指明了路径，更为被评估对象的绩效改进指明了方向。科学绩效示标的设置会使机会主义和侥幸心理无机可乘。另一方面，关于各绩效示标的测量方法与权重分配的问题，各公安组织应根据不同时期的不同任务要求和工作重点，对示标的权重分配进行倾向性地弹性调整，但不可偏废，只有将关于执法服务的绩效示标与关于执法办案的绩效示标两手抓，才能确保科学绩效示标体系的建立与绩效数据的科学测量。

（五）建立完善的评估程序

1.由公安部随机特派考核组评估或抽查公安绩效

“既当运动员，又当裁判员”的评估模式无法输出客观公正的评估结果的事实已不言而喻。想要彻底克服绩效评估的主观性，由公安部随机特派的考核组对公安组织绩效进行评估或抽查是符合现实情况的最佳选择。由科层制结构衍生的公安组织内部层级关系，领导之间、上下级之间、警员之间都无可避免地存在利益关系、感情成分甚至诱导因素。公安部随机特派的考核员对特定公安组织进行绩效考核可以将利益关联的可能性降到最低，甚至能够完全避免“人情票”、“互投票”、“关系票”的出现，这样不仅能真正保证评估过程的公平与公正，实现评估结果的梯度差异，还能引起公安组织对公安绩效评估的重视，利于组织绩效评估体系的构建，另外，由公安部随机特派考核组评估或抽查公安绩效，还能督促公安组织重视评估的科学性，能够在一定程度上保证评估数据的真实性与科学性，也可对各公安组织是否将公民满意度纳入绩效考核进行反向监督，回收并审核当地公安机关就公民满意度的调查问卷是行之有效的方法。

2.公安组织应建立完善的申诉程序和救济程序

在评估过程中，评估人员很难保证评估结果毫无差错，评估对象对评估结果有异议是常有之事，因此，申诉与救济程序不可或缺。如果评估对象反映的问题确实存在，则应当及时更改或启动救济程序对评估对象进行相应地补偿。评估人员应当对申诉者所申诉的内容进行反复计算、核实，向申诉者不断反馈，并对申诉结果进行线上与线下的公示与告知，以确保申诉与救济程序充分发挥作用，实现透明与高效运转。设置通畅的申诉渠道和救济程序是评估对象的必要需求，是公安绩效评估程序不可或缺的环节，有利于评估对象维护自己的权利，也能够反向督促评估人员认真整理、统计、核实数据。因此，申诉和救济程序的设置是伦理精神与法治建构的统一即合理性与合法性的统一，彰显了绩效评估的程序正义，为科学的绩效评估不可或缺。

3.公安组织应建立完善的内外监督与制约机制

一方面，就内部监督而言，由于客观绩效一般来源于评估对象个人的申报和组织备案，出于理性人的利益思考和评估对象的素质差异，评估对象很难克服侥幸心理，以致出现其将正面加分项目详细罗列，负面扣分项目故意少报、谎报等“报喜不报忧”现象的发生。因此，组织建立完善的监督与制约机制，形成健康的监督氛围，对评估结果进行线上、线下公示，对少报、谎报等现象进行严惩，加大对其的扣分力度，督促评估对象考虑成本，从而减少甚至根绝此类现象。

另一方面，从外部监督来看，将公安组织置于多元的公安机关外部评估主体的监督之下，充分实现“鱼缸效应”[13]，这对公安组织整体执法行为的改进有积极地促进作用，进而对提升警察形象、重塑警察权威，提高政府公信力具有正向意义。将内部监督和外部监督有效结合，双管齐下，切实保证评估数据的真实与透明，保障评估结果的科学与合理。

4.公安部加快出台公安绩效考核的相关制度

公安部牵头加快公安绩效考核的制度建设，能够促进公安组织绩效评估的科学发展，“精彩的比赛得益于良好的规则”，绩效评估制度和规则建设的刚性约束力是公安绩效评估高效开展的必要条件和必要保障。公安绩效评估本身即是一种公安政策，因此，政策的合法性理应成为第一原则。绩效评估主体、评估对象、评估标准、评估程序（申诉程序、救济程序、监督机制）等内容都应该体现在绩效评估的政策条文中，越是详细的绩效评估规则和制度越能保障绩效评估有条不紊，按照既定规则办事，能够减少甚至杜绝公安组织领导在公安绩效评估中的干预和影响，公安政策即是绩效评估的依据又是绩效评估的保障，将会为公安绩效评估的开展扫清道路。

五、公安机关各业务部门绩效评估的应用方法示例

“若不测定结果，就不知道是成功了还是失败了”[]。要想让公安绩效评估体系真正发挥作用必须将其应用于公安各业务部门的警务实践。按照主客观绩效示标共同作用的应用原则，主客观示标分别赋值、考核。就客观示标的考核来看，公安机关各业务部门的主要职责不同，各部门有不同的工作倾向，但公安机关各业务部门的警务活动内容具有共同之处：主要包括执法服务与执法办案。因此，各业务部门只需根据各单位的具体业务内容与特点，按照各阶段的主要任务对部门具体业务进行分流和绩效示标的赋值，对各警员与业务大队进行考核，各警员与业务大队的基准分为 100分，对于按照既定规则要求完成工作任务的警员赋予一定权重的正分值，反之则赋予其一定权重的负分值，以此，对每一项绩效示标进行计算、加总，最终得分即是警员、业务大队的绩效结果。

就主观示标的考核而言，群众满意度是该项目的主要考核内容，加权平均法是简单有效的计量方法，只需将各示标（要素Ka）和群众满意度（等级Xb）分别赋予不同的权重，即可计算得出群众，即CSD( customer satisfied degree)，具体如下表所示[15]。

由此，公安业务部门的满意度=K1X1N11 +K1X2N12 + …… + K8X5N85= Σ KaXbnNab ( a= 1 ～8；b = 1 ～ 5)，CSD = CSD100/N ( N = Σ Nab)。表中 X 是满意等级，该等级的权数由群众赋予，权数不同以实现绩效的梯度差异，如为X1、X2、X3、X4、X5分别赋予1.0、0.8、0.5、0.2、0分的权重分值。表中 K 是测量要素，各业务部门根据各要素的重要程度赋予有差别的权重，但是权数的加和应等于 1，如为 K1、K2、K3、K4、K5、K6、K7、K8分别赋予0.08、0.08、0.13、0.13、0.13、0.15、0.15、0.15的权重分值。群众满意度即群众对上述两个一级示标满意度的总和。

总结：

由Y(行为)=f(约束条件)，即评估对象的行为是相应约束条件的产物，绩效评估能否发挥其效用价值在很大程度上取决于约束条件设置的科学与否。公安绩效评估的目的在于通过设置约束条件，规范、约束、改进以及优化评估对象在执法服务与执法办案等日常警务活动中的行为，激励评估对象发挥个人潜能及能动性，努力改进和优化公安组织工作，实现公安组织目标的更新与发展。鉴于约束条件设置的科学与否直接关系到绩效评估的成败，本文的主旨是如何才能更为科学的设置约束条件，并通过分析我国公安组织在日常的绩效评估中普遍存在的问题，致力于找出问题的根源，对症下药提供一系列相应的解决问题的路径，以期在营造良好评估氛围的同时，科学、合理、公平地评估出民警真实的业务效果和绩效产出，以此作为民警晋升、加薪的主要依据，当然，文中所提到的解决路径之间也存在相关关系。从理论上讲，科学的生产过程一定会产出高质的公安产品。希望本文能够对我国公安组织的绩效考核提供一些思路，文章尚存的不完善之处还需进一步研究。

注释：

①企业型政府是新公共管理学的核心理论之一。企业型政府并不是要把政府作为企业来运作，而是指将企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神和科学管理的方法运用于政府管理，改革和创新政府管理模式，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效的运作。

②王庆锋.论警察绩效评估主体的多元化问题.中国人民公安大学学报（社会科学版），2007(1).

③蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示.清华大学学报（哲学社会科学版）.2003.（1）.第18卷.

④周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的时间历程与前景.中国行政管理，2008年第一期.

⑤王庆锋: 公共安全产品质量与成本及其价值探析，北京行政学院学报，2005年第 2 期.

⑥周志忍.公共组织绩效评估——英国的实践及对我们的启示.新视野,1995（5）.

⑦王庆锋公安质量管理的使用者介入机制探讨，中国人民公安大学学报（社会科学版）2006（5）.

⑧王庆锋.论警察绩效评估主体的多元化问题，中国人民公安大学学报（社会科学版）.2007(1).

⑨唐琦玉，张怡我国地方政府绩效评估的问题及破解，湖南行政学院学报.2011（4）.

⑩此处参考王庆锋.论警察绩效评估主体的多元化问题，中国人民公安大学学报（社会科学版），2007(1).

[11]警员互评是公安绩效评估的应有之义，不在双向评估中论述