公共风险的防范与化解:政策与改革协同

2016-01-24刘庆乐施青军

中央财经大学学报 2016年6期

刘庆乐施青军

一、引言

风险一般被界定为不确定性的损失。人类社会的进步一直与风险并存，而工业化以来，人类所面临的风险日益增加，并且日益具有人化和制度化的特征。正如社会学家Urich Beck所描述的那样，人类社会已经进入到了“风险社会”的新阶段。在“风险社会”阶段，以解决各类公共问题为宗旨的公共政策正由对社会价值的权威性分配转向对公共风险进行权威性分配。[1-2]由于存在风险自行消解，以及使用市场手段化解风险的可能性，公共政策并不是防范和化解公共风险的唯一手段。从政府行为的角度看，政府防范和化解公共风险既可以使用公共政策手段，也可以使用改革手段。在已有关于公共政策与改革关系的研究中，能给本文带来知识增量的启示包括:第一，公共政策和改革都与政府的行为有关。公共政策是政府决定做或不做的事情[3]；改革是政府“在领导、政策和政治制度方面发生范围有限而又速度和缓的变化”，“这种变化导致‘现存特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善’”[4]。第二，在“风险社会”阶段，无论是政策还是改革都必须在由不确定性而导致的风险环境下做出风险决策。[5]邓小平也曾说:“改革是中国的第二次革命。这是一件很重要的必须做的事，尽管是有风险的事。”[6]第三，公共政策与改革都具有防范和化解公共风险的功能。对公共政策而言，问题建构是公共政策过程的逻辑起点，风险问题则是问题建构环节必须考虑的重要因素之一。[7]对于改革而言，尽管不同改革的性质不同，但防范和化解公共风险是一切改革的共同目的。①刘尚希认为，中国改革的以市场化为手段、以实现公共利益最大化为目标，实质上是防范和化解公共风险。[8]本文认为，这种关于改革的实质性论断适用于一切改革。在已有研究的基础上，需要进一步研究的问题是:为了防范和化解公共风险，政府何时使用政策手段？何时使用改革手段？二者如何协调？这正是本文需要研究的问题。

二、公共风险的防范与化解:公共政策的优势与限度

在个体决策中，理性的行为者既追求私人利益的最大化，也追求私人风险的最小化。由于理性的有界性，以及个体能力的有限性、行为外部性，个体行为者并不能消除私人风险，而是尽可能将私人风险转移出去，部分私人风险将汇聚成由部分人承担的共同风险。同样的逻辑，私人风险与共同风险最终会汇聚成由社会大多数成员承受的公共风险。反之，若忽视时空变化条件下承担主体的变化，特定量的公共风险最终必然分解为由部分人承担的共同风险以及由个体承担的私人风险。公共风险的聚合性与分解性，都根源于人们行为的社会性。

正如所有公共问题的解决途径一样，防范和化解公共风险，也存在市场和政府两种基本手段。市场手段防范和化解公共风险的优势在于:市场能够灵活及时地传递不确定性信息，并根据风险的不确定程度配置资源，因竞争性而主动承担与市场主体收益预期相匹配的私人风险和共同风险，并最终减少特定方面公共风险存量。但如果只是这样，就不会有公共风险的存在。事实上，市场主体的行动总是具有双重性质:它们在防范和化解某一方面公共风险的同时，也在酝酿和制造另外一个方面新的公共风险。比如钢铁企业增加投入，在消除本行业就业风险的同时，也可能制造过度竞争风险；在防范经济衰落风险的同时，也可能制造环境风险。而从总体上说，由于市场的微观性、不完全竞争、外部效应、信息不充分、交易成本以及不合理偏好等原因，市场并不具备防范和化解公共风险的优势。例如，一个失于修缮的河堤，当汛期到来时有溃坝的风险，而河堤溃坝具有不确定性:修缮了河堤，一定能够抵御洪水；不修缮河堤，可能溃坝，也可能不溃坝；即使溃坝，可能少数人受灾，也可能很多人受灾。市场主体修缮河堤的劣势在于:不能调动足够的资源，无法确定修缮堤坝受益者的范围，也无法把不付费的受益者排除在外。按照市场法则，人们可能更愿意买保险而不是修堤坝。

由于公共政策的制定和执行以耗费社会公共资源为代价，只有当市场手段失灵时，政府才有介入的必要。公共政策是主要由政府制定并实施的一套行为准则。与市场相比较，政府使用公共政策手段防范和化解公共风险具有显著的优势:第一，公共政策以政府强制力量为后盾，能够使用强制手段改变人们的行为，这对于防范和化解人化或制度化公共风险来说，具有特别重要的意义。第二，公共政策在使用公共资源的同时，也能调动其他社会资源，因而具有资源优势，公共政策对资源的公共性使用，也能够有效消除因个体行为的外部性而导致的公共风险，并减少搭便车行为。第三，政府具有意识形态优势，能够为集体行动提供合法性解释，从而降低集体行动的成本。第四，由于以上综合性因素，公共政策对于防范和化解公共风险具有规模效应。

用公共政策手段化解和防范公共风险，也有其限度。主要表现在以下几方面。

第一，公共政策不能有效防范和化解由于法治障碍而造成的公共风险。法律是公共政策的上位概念，公共政策的制定和执行必须遵循法治，“说到底是要约束政府权力，规范政府行为”，“法无授权不可为”。[9]一项公共政策的实施具有防范和化解公共风险的潜力，但政府实施这种公共政策可能触犯法律，这就是法治障碍，需要法律的授权。比如，政府开放居民二孩生育可能防范和化解我国人口老龄化和劳动力短缺风险，但我国《人口与计划生育法》第十八条规定:“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。”又比如，地方政府提高征地价格，可能降低征地过程中恶性事件出现的概率，但现行《土地管理法》第四十七条硬性约束:“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的三十倍。”

第二，公共政策不能有效防范和化解由于体制性障碍而造成的公共风险。从管理学的意义上说，体制指国家机关、企业和事业单位的机构设置及管理权限划分的制度，它确定了、同时也限定了公共政策的集体行动模式。已经固化的集体行动模式在防范和化解公共风险方面可能没有效率，也可能不公平，但公共政策本身并不能解决这样的问题。例如，在国家建立食品药品监督管理总局之前，中国食品安全风险管理由多个政府部门负责。一只鸡蛋的安全管理，在生产环节归农业部门监管；在市场流通环节归工商部门监管；做成菜品出现在餐桌上归食药监部门监管；而作为制作蛋糕的原料又属于质监部门监管。由于“多龙治水”，多个部门可能并不能防范和化解一只鸡蛋带来的食品安全风险。

第三，公共政策不能有效防范和化解因公共权力寻租而造成的公共风险。道格拉斯·诺斯证明，由于统治者受交易费用和竞争的双重约束，在界定和保护产权的过程中，国家的存在既是经济增长的关键，也是经济衰退的根源。不仅如此，公共政策的制定和执行依靠公共权力，当权力的使用者用公共权力谋取私利，造成公共风险的无效率、不公平、非权威性分配时，不仅会带来潜在的经济风险，而且会带来潜在的政治风险和社会风险。

第四，所有参与制定和执行公共政策的人同普通的个体一样，他们的理性也是有限的，而与普通个体决策的不同之处在于，因公共决策所产生的风险从一开始就是公共性的。

由于公共政策在防范和化解公共风险方面存在着局限性，便需要寻求其他的途径来化解公共风险，其中主要的途径就是改革。

三、公共风险的防范和化解:改革的必要性

人们通常在宽泛意义上使用改革概念，将常态环境下政策变化都称为改革，这其实是模糊了政策与改革的边界。概括地说，改革必然带来政策变化，但政策变化未必都是改革。比如，中央政府出台城乡建设用地增减挂钩政策就是一项改革，但央行调整利率的行为就与改革无关。区别改革与一般政策变化，学术界主要提出了如下标准。

(一)改革涉及变法

变法能够将公共政策的选项从陈旧的法律框架下解脱出来，改变了政策制定的依据，为人们带来新的收入和风险预期。这里的法未必是基本法，也可能是政府在制定公共政策时历来奉行的某些原则、准则。例如，在我国农村联产承包责任制改革之前，分田到户是农村土地政策不能触碰的底线，越过了这个底线就是改革。又比如，我国农村集体建设用地过去只能在集体组织内部流转，不能用于非农建设，但中央在2014年底发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》之后，在试点范围内，集体建设用地用于非农建设的底线就被突破，就是改革。有人认为“改革就是变法”，因为中国古代就称改革为变法，如商鞅变法、王安石变法等。[10]事实虽是如此，但在现代社会，人们还是赋予了改革更大的外延。变法就意味着改革，而改革并不止于变法。

(二)改革涉及政府体制变化

如前文所述，体制规定了机构设置和管理权限，而政府部门是制定公共政策的核心主体，体制变化意味着公共政策制定主体的变化以及与之相关的公共政策价值观的变化，进而导致公共政策全面而深刻的变化，也就是改革。美国历史学家阿瑟·施莱辛格(Arthur M.Schlesinger)曾经通过对美国公共政策的长期观察，发现在近100年的时间内，美国公共政策一直在保守主义(政府对经济和社会的最少干预)和自由主义(政府被视为公共福利的工具)之间转换，每一个周期大概为30年，而美国公共政策的每一次周期性改革都与人们对政府的态度转变有关。[11]在中国，人们也习惯将政府机构的调整称为改革，核心是适应经济和社会发展的需要来调整政府机构的结构与运行，重点调整政府与社会、政府与市场、中央与地方的关系。根据政府与不同社会领域的关系，改革可以划分为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制等不同领域的改革。在诸多领域改革中，政府改革牵一发而动全身，从这个意义上说，“改革就是‘改革政府’”[12]。

(三)改革涉及对公共权力的约束

亨廷顿提到的改革使“特权集团的权力受到抑制”是从改革与革命相区分的意义上来说的。对特权集团来说，自下而上的革命是最坏的结果，自上而下的改革只是革命的替代方案。因此，特权集团想通过改革的手段获取更多的利益，承担更少的风险，并无益于减轻革命的压力，也不是真正意义上的改革。在中国，也有人提出，改革就是简政放权。

以上几个关于改革范畴的界定并不是非此即彼的排斥关系，而只是观察改革的不同视角。从公共风险的视角看，改革也是对公共风险的权威性再分配。在没有改革的条件下，政府防范和化解公共风险主要靠公共政策，而在旧有的法律框架、体制和公共权力使用模式下，公共风险的权威性分配形成了固定的风险－收益模式:一些公共风险与收益在社会不同群体之间的分布长期不均衡，社会强势群体只获取收益而较少承担公共风险，社会弱势群体大量承担公共风险却只获取较少收益；一些公共风险，诸如环境污染、贫富分化等，被当作是社会发展必然要付出的代价而任其发展；公共权力的滥用也不断产生公共风险增量。当这些公共风险积累到一定程度而得不到化解，社会系统就会崩溃。改革就是要打破社会风险－收益的旧模式，通过变法、改变政府管理体制、约束公共权力，实现对公共风险的重新分，最终达到防范和化解公共风险的目的。

概言之，从公共风险的视角看，改革与公共政策都是对公共风险的权威性分配。不同之处在于，改革是在既有宪政秩序下，经由公共政策防范和化解公共风险失灵的一项救济手段，是对公共风险的权威性再分配，是社会系统的自我保护、自我完善和自我发展。同时，改革与公共政策也相互依存，改革内容必须转化公共政策，并通过公共政策来实现，改革同时带来公共政策主体、客体、环境、价值等要素的系统性转变。从这个意义上说，改革是公共政策的范式革命。

然而，改革的进程绝非像公共政策执行那样顺畅。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中引用了马基亚维利在《君主论》中的一段话:

没有什么事比创造一个新秩序更难于实行，更缺乏成功的把握，更需担当风险的了。因为对改革者来说，所有从旧秩序获益的人都是他的敌人，而那些得益于新秩序的人却只是他的不热心的捍卫者，这种不热心部分出于对那些敌手的畏惧，因为法律对他们有利；部分地是由于人类怀疑的天性:人们在获取确实的经验之前是不会相信任何新东西的。[4]

在这里，马基雅维利把人们对改革的冷漠归结为旧秩序无疑是对的，而归结为人类怀疑的天性，则是没有看到人们在改革过程中对公共风险的再分配远没有像对公共利益再分配那样敏感，人们对改革的冷漠，部分是由公共风险“温水煮青蛙”式的不确定性所导致的。由于抵制改革者势强，受益改革者势力弱，再加上改革自身的技术风险，公共风险的再分配必然以权威性为前提，在既有宪法秩序下进行，否则就会引发社会动荡。

四、有效防范和化解公共风险:政策与改革协同

改革者众，靡不有初而鲜克有终，一些改革不仅没有防范和化解公共风险，反而使得公共风险瞬间放大，轻者引发社会动荡，重者则导致社会系统崩溃。有人归纳中国历代变法后认为，若最高领导人锐意改革、改革者坚定不移、政治改革与经济改革同步、改革始于建政之初，改革成功的几率就比较大，反之则小。[13]还有人提出，在中国历代改革中，商鞅变法、魏孝文帝改革都讲究步骤、注重舆论宣传和改革的轻重缓急，因而取得成功；而王安石变法、戊戌变法都没有讲究步骤，前者在五年时间内密集推行改革措施，后者在三个多月的时间内公布了全部变法主张，两者最终都以失败而告终。[14]这些说明，改革既要顺应历史发展的宏观趋势，又要注重策略。就策略而言，政策与改革协同应当是避免公共风险瞬间放大，同时也是有效防范和化解公共风险的一条基本法则。

(一)确立公共风险导向的政策观，注重常态条件下公共政策防范和化解公共风险的基础性作用，避免公共风险的过度积累而给改革施加过大的压力

传统公共政策观坚持利益导向，把利益作为公共政策的核心要素。[15]从静态和确定性的角度看，这种政策观似乎并无不妥，然而在风险社会中，利益总是与风险并存。利益因彰显性而容易被重视，风险因隐蔽性容易被忽略。一家农户转让了自己的宅基地，并从政府那里获得了一笔“不小”的补偿，这似乎是一桩兼顾公平与效率的交易。然而，即便此时宅基地的交易价格是市场价格的体现，农户以后购买住房的市场风险也只能由他本人承担。当由私人风险积聚而成的各类公共风险积累到一定程度，改革者希望通过改革的手段“毕其功于一役”地得以化解，也并不现实。事实上，公共风险越大，改革难度也越大。若公共风险不积累到一定程度，就不会有政权垮台的情形出现。王朝政权垮台，不仅是改革的失败，也是公共政策的失败。所以，我们必须要确立公共风险导向的政策观，注重常态条件下公共政策防范和化解公共风险的基础性作用，以避免公共风险的过度积累，从而导致公共政策与改革的失败。

(二)在改革的不同阶段，应制定和实施不同的公共政策，并注意公共政策与改革之间的相互协同，确保公共风险的合理释放与公平化解

人们一般将公共政策划分为象征性政策与实质性政策。为促成改革的平稳进行，改革之初，应当重点出台与改革精神一致的象征性政策，扩大政策宣传效果，让社会不同群体理解、接受并最终认同改革，减轻改革阻力。在改革中期，应当出台与改革目标一致的过渡性政策，因为初始政策的扩散速度与人们被接纳的程度同最初的政策创新发动的幅度有关系，差异越小，越容易扩散。[16]在改革后期，废除过渡性政策，全面实施与改革精神一致的实质性政策。比如中国成功实施的市场化改革。中国的改革采取一种“摸着石头过河”的办法，允许和鼓励地方政府进行大胆尝试，并注意政策与改革之间的相互协调和总体考虑。通过渐进和试验性方式引入市场化改革，并对地方政府实施激励措施，同时注意在每个改革发展阶段都找到可行的转型机制。这些改革的一个主要特点在于其“双轨制”性质——在稳定原有优先行业国有企业的同时，也鼓励非国有企业的发展。允许经济在“计划外增长”，直到行政控制的机构体制逐渐退出。

(三)建立学习型政策扩散机制，降低改革风险，促成改革目标的实现

改革是公共政策的范式转换，这种转换需要一种适宜的政策扩散机制，以实现改革的增量效果。已有研究发现，政策扩散通常存在强权型、道义型和学习型三种主要机制。[17]从公共风险的视角来看，在强制型机制中，政策扩散存在着一个处于层级结构顶端的核心推动者，扩散效率较高，但政策的采纳者只是迫于压力而接受改革主张，新政策的推行缺乏实质性动力。在道义型机制中，新政策的采纳者主要出于对改革者的合法性认同，虽然改革快速推动，但象征意义大于实质意义。改革当然应当具有权威性并获得普遍的认同，它同时也要以理性为基础。由于以上两种政策扩散机制都不是建立在对改革的风险—收益充分评估的基础上，既不能消除最高改革者因决策失误而造成的风险，也不能避免“上有政策、下有对策”情形的出现。比较而言，在学习型政策扩散中，改革政策的采纳者在考虑政策扩散时持理性的态度，会将改革精神与政策实际结合起来，从而避免造成新的公共风险。

五、通过政策与改革协同，防范和化解我国经济下滑的公共风险

当前，全球经济正在步入一个风险增大的时期，中国自身又处在从中等收入阶段向高收入阶段转型的过程，属于风险高发期。在诸多风险中，经济增速下滑风险是当前我国经济领域亟待应对的重大风险。从宏观层面看，中国经济要缓解人口与资源环境的紧张关系、适应劳动力供需最新状况、获得新兴产业和高新技术产业在国际市场的竞争力，就必须转变经济增长方式，调整产业结构，由过去高速增长进入中高速的“新常态”。而据世界银行和国务院发展研究中心联合课题组认为，今后20年平均经济增长速度预计将会比过去30年平均水平降低1/3(从9.9%降至6.6%左右)，但是这并没有表明经济减速是否会平稳运行。如果经济突然减速有可能暴露出以前被高速经济增长所掩盖的问题，如银行、企业和各级政府所存在的效率低下以及或有负债问题，从而可能引发系统性的财政和金融危机。[18]这种情况一旦出现，对社会稳定的影响就难以预测。从微观层面上看，经济下滑风险主要表现为:企业劳动力成本及融资成本的上升，产品缺乏竞争力；市场需求动力不足，产能过剩现象比较严重；企业自主创新能力较弱，在全球产业分工体系中多处于价值链中低端。

防范和化解经济下滑风险，因应措施包含政策手段和改革手段。在政策手段中，依据对经济增长效用的方式不同，当前我国经济政策大致可以划分为稳增长型政策和调结构型政策。前者重在经济发展的策略与稳定，例如:抑制劳动力成本过快上升；发展资本市场，拓宽企业融资渠道，降低融资成本；增加政府投资，实施城镇化和走出去战略，拓展经济发展空间，消化过剩产能；实施宽松的货币政策和紧缩的财政政策等。后者重在经济发展的战略与进取，如发展第三产业、拉动消费、扶持高技术产业和装备制造业的发展、淘汰落后产能等，以及在业态层面实施“双创”、互联网＋、供给侧改革等被称为经济增长引擎的政策等。以上政策措施虽然点多面广，但总体上都属于治标之策，从根本上化解我国经济增长方式和产业结构带来的宏观、系统性风险，还要实现政策与改革协同。

概括地说，经过三十多年改革，我国虽然已经初步建立了社会主义市场经济体制，但政府与市场关系错位不仅依然是我国经济体制的症结所在，也是造成目前我国经济下滑的原因之一。第一，政府掌握资源的比重过大。以政府资产为例，2013年，我国公共部门总资产295.5万亿元，为当年GDP的5.2倍；净资产106.9万亿元，为GDP的1.9倍。而同期美国、日本政府净资产均为负资产。[19]政府控制社会主要资源固然说明政府宏观调控能力强大，但资源的行政性垄断也是造成要素价格扭曲、市场信号失灵、经济结构固化的根本原因。第二，政府行政审批权权过多。行政审批权是资源配置的一项前置性权力，并与市场资源配置权形成一种此长彼消的关系，适度的行政审批是维护市场秩序、降低市场风险的必要手段，但行政审批权的膨胀不仅使政府过多地承担了本应由市场承担的风险，而且限制了市场的选择，增加了权力的寻租机会及市场的交易费用。第三，政府监管对公有企业与非公有企业采取双重标准。与行政审批重在事前不同，政府监管重在事中及事后。政府在实施监管职能时，由于对公有企业持有多种目标或私人目标，对系统外的市场进入者扮演着事实上的管制者角色，对公有企业则扮演者管理者的角色。[20]一旦政府监管不力、监管不公，市场劣币就会驱逐良币，资源就会错配。

因之，防范和化解我国经济下滑风险，政策措施的有效性最终取决于经济体制改革的推进程度。首先，降低政府掌握资源的比重是推进我国经济体制改革、防范经济下滑风险的根本举措。社会资源的多元化、分散化持有，其优势不在于它们能够防范和化解一切公共风险，而在于它们能自动发现资源配置的有效方式，并以若干微观、局部性风险，避免宏观、系统性风险。也唯有降低政府掌握资源的比重，才能割断政府对公有企业的“父爱主义”，膨胀的政府审批权及政府监管的双重标准才会失去基础和依据。混合所有制改革是降低政府掌握资源比重的重要途径，但混合所有制绝不是国有资本对社会资本的“招安”，而是以混改为契机，厘清政企关系，建立现代企业制度，完善公司治理结构，否则“鲇鱼效应”就可能转变为“反鲇鱼效应”。其次，继续建立和完善政府权力清单制度，减少政府行政审批项目，激发经济主体的创新动力。为防止中央放权地方收权、权力明放暗收、政府权力反弹以及简政放权的形式主义等现象出现，不同于市场准入负面清单的政府权力，负面清单制度也须相应建立，才能最终实现政府法无授权不可为、市场法无禁止皆可为。最后，强化并优化政府监管，提高经济运行效率。政府监管是维护市场公平竞争、矫正市场失灵、优化资源配置的必要条件，是政府履行公共服务职能的重要方面。强化政府监管，旨在确保政府法定职责必须为。政府在建立政府责任清单制度的基础上，还应建立与之相配套的政府问责制度，尤其应当推进法治框架下的公众、人大等异体问责。优化政府监管，旨在提高政府监管绩效，在结构层面上要继续调整和完善政府机构设置，在模式层面上要建立与市场机制相容的监管体制，在技术层面上要实现政府监管项目的成本与效益核算。

自2008年金融危机以来，世界各国共同面临经济下滑的风险，但资本主义国家经济下滑风险根源在于社会根本制度，中国经济下滑风险的根源在于经济体制，同果而异因。改变社会根本制度较难，而变革经济体制较易。因此，为防范和化解经济下滑风险，中国在政策方面可以借鉴西方资本主义国家的有效经验，而在经济体制改革方面有着自己独特的空间与优势，二者协同，就是中国经济最大的红利。

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[11]Schlesinger Jr A M.America's Political Cycle Turns Again[N].Wall Street Journal，1987－12－07.

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