我国资源税之节约资源职能探讨

张 博 文

(中央民族大学 经济学院,北京　100081)

我国资源税之节约资源职能探讨

张 博 文

(中央民族大学 经济学院,北京100081)

摘要：自然资源在整个国民经济运行中发挥着基础性作用。面临资源枯竭和能源危机，我国现行的资源税不能有效起到节约资源、保护生态环境的作用。对此，从资源税的目标定位、收入使用状况、宏观经济政策等方面分析了制约资源税节约资源职能发挥的几个问题，并提出资源税专款专用制度、收益权划分等改革设想，以期使资源税的改革达到节约资源、实现资源利用可持续发展的目的。

关键词：资源税；财政政策；节约资源；职能；专款专用

文章编号：1671-1653(2015)03-0014-06

中图分类号：F812.42

文献标识码：：A

DOI10.3969/j.issn.1671-1653.2015.03.003

Abstract:Natural resources play a fundamental role in the whole national economy. The current resource tax cannot effectively play the role of saving resources and protecting the ecological environment, facing resource depletion and energy crisis. This paper analyzed several problems that restrict resource conservation function display from the aspects such as goal orientation, use of income, macroeconomic policy, and put forward the reform of resource tax system of special fund for special purpose and earning division in an effort to make the resource tax reform goals in order to save resources and realize the sustainable development of resource utilization.

收稿日期：2015-06-28

作者简介：张博文(1990-)，男，河北石家庄人，中央民族大学经济学院2013级财政学专业硕士研究生。

DiscussionontheResourceConservationFunctionof

ResourceTaxinChina

ZHANGBo-wen

(SchoolofEconomics,MinzuUniversityofChina,Bejing100081,China)

Keywords:resourcetax;fiscalpolicy;resourceconservation;function;specialfundforspecialpurpose

一、强化我国资源税节约资源职能的迫切性

资源税从理论上讲可以课税于资源开发和使用，从而限制对逐渐枯竭的自然资源尤其是可耗竭能源的无限度开发，起到保护资源环境、实现可持续发展的目的。然而我国现行的资源税的功能定位更着眼于增加地方财力、将资源优势转变为经济优势，以至于其税制设计、税收收入的使用存在一定局限，并未有效发挥节约资源的职能。同时，我国长期以来所施行的宏观经济政策、积极的财政政策和规模速度型粗放增长的经济发展方式使得资源税节约资源乏力，凭借税收政策本身单打独斗也难以起到节约资源、治理环境的成效。

2014年12月9日，中央经济工作会议提出，“我国现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。”可以看出，在稳定经济增长的同时，治理环境污染将成为我国一项长期而重要的任务。

自然资源利用方式、经济发展方式的选择，其本质是人类发展与生存方式的选择。在不同的历史条件和不同的经济、生态环境下，要选择符合我国国情的经济发展方式，制定符合当下历史条件的财政政策和税收政策。我国经历过很长一段时间的“先开发、后保护，先污染、后治理”，造成了资源的大量浪费、生态环境严重破坏，生活环境严重危害到居民的健康与发展。而所谓的“后保护、后治理”却始终跟不上开发和污染的步伐，甚至严重缺失。基于代内经济收益的“短视”行为，实质是把问题积累起来抛给后代解决。生态和环境问题正如“滚雪球”一般，越滚越大，终将使危机爆发，人类生存遭到威胁。

合理地定位、明确资源税的环境政策目标，转变我国资源税现有的职能定位，围绕其节约资源的核心职能进行具体的税制设计，充分发挥其在资源配置方面的作用，配合以适当的财政政策，转变经济发展方式，推动资源税改革以维持资源环境的可持续利用和国民经济的可持续发展，是当前经济、社会发展的迫切需要，是符合当下经济社会环境的合理选择。

二、我国现行资源税在节约资源职能方面存在的主要问题

(一)资源税的设计目标多元化，并未突出可持续发展的要求

梳理我国资源税改革、发展的脉络可以发现，从资源税的职能定位来看，资源税设计目标呈多元化：1984年，我国的资源税创立的初衷是调节资源级差收入；1986年，资源税的征税办法由从价定率改为从量定额，主要是以稳定税收收入为目的，避免资源税“鞭打快牛”的反作用；1994年分税制改革，资源税又承担了增加地方财政收入的政策目标，明确指出要“把中西部地区的资源优势变为经济和财政优势”。近年来，随着我国乃至世界资源枯竭、环境破坏，理论界又提出资源税节约资源、保护环境的职能。这无疑会使我国资源税承载的政策目标更为复杂化。

长期以来，多元化的政策目标使资源税的核心职能模糊不清，功能定位没有定论，更重要的是，各个政策目标之间难以避免地相互矛盾。这使得地方在征收资源税时不得不突出其与自身利益息息相关的单个职能，即“增加地方财政收入，把地区资源优势变为经济和财政优势”。

可以看出，我国资源税设计的政策目标并未着重于资源的节约和可持续发展，而更多着眼于代内经济收益。而国内外税收实践表明，一个税种如果承载了太多的政策目标，即使这些政策目标之间不存在矛盾，通常也会导致其在税制设计上因必须兼顾这些不同目标而复杂化，从而增加税制的运行成本；或者因税制设计的局限性而影响部分政策目标的实现。[1]

(二)资源税收入使用不规范，促使地方政府形成“资源财政”，与节约资源职能背道而驰

我国现行的资源税收入大多数实际上并未用于生态保护，没有形成规范的“专款专用”模式，更多的是纳入到了公共财政一般预算，服从国家或地方财政大局，在全国或地区各类工作中统筹使用。这使得一些资源大省形成依赖并设法增加资源税收入的心态。

资源税中的矿产资源税收入主要助力于地方政府财政增长。2010年从量计征改为从价计征的新疆试点和2011年底至今在全国施行的《资源税暂行条例》使资源税收入对于地方财政的贡献有了大幅提升。

资源税改革以来，通过对比改革前后的地方资源税收入可以发现，一些资源大省的地方可用财力明显增加，资源税改革的增收效应明显。以内蒙古为例，2010年12月施行新税制，2011年资源税收入比上年增长54.3%，原油、天然气资源税增长已分别达到250.84%、485.85%；以吉林为例，从2011年11月实行从价征收，到2012年8月，原油资源税增收71 506万元，增长8倍多，天然气资源税增收3 469万元，增长近6倍多，可见，资源税已经成为了一个重要的力量来拉动这些地方的财政收入增长，为从资源大省转变成财政大省奠定了基础。[2]

从表1中可以看出，资源税改革后，新疆、黑龙江、陕西、山西、内蒙古预计收入占当地一般预算收入比重均在20%以上，新疆、黑龙江、陕西、山西、内蒙古、青海、天津、宁夏八省资源税增收占当地一般预算收入均在10%以上，可以看出，现行的资源税改革为地方尤其是资源大省的财政收入增长提供了重要契机。

表1　改革前后八省资源税预计增收情况对比①

未来随着日益严重的资源环境问题，资源税税率会有一定提升，伴随“营改增”的进一步推进，以及土地使用的规范化，资源税很有可能成为一些地方的主体税种，在资源税没有“专款专用”的制度保障情况下，资源大省的地方政府更容易对资源税收入产生依赖性。而资源税的征收是建立在资源开采的基础上的。虽然当下的政绩评价指标已将资源和环境保护纳入其中，但当许多资源大省面临普遍的“吃饭财政”问题，又不得不依靠资源开采维持经济发展时，根深蒂固的传统经济发展观念使得一些地方政府不得不做出有利于保证经济增速、提升财政收入的选择。资源地政府倾向于鼓励引进资源开发企业，创造其他方面的优惠政策招商引资，从而形成“资源财政”。“资源财政”模式下的资源税，不仅难以起到节约资源，促进资源合理开发的作用，反而会助长资源的掠夺式开发，产生更严重的浪费，加剧环境污染和生态破坏。

(三)对资源的刚性需求和现行的宏观经济政策使税收调控乏力

本文将从税收对于生产者和消费者的替代效应和收入效应入手，分析在当今宏观经济政策的指引下，资源税节约资源职能的发挥效果。

由于资源尤其是基础性可耗竭资源在国民经济发展中的基础性地位，其需求价格弹性往往较低，税收转嫁较容易，税收负担更多由消费者来承担。

国民经济赖以生存和发展的自然资源不同于普通商品或奢侈品，基础性资源难以找到替代品，清洁能源的技术并不成熟，研发、使用清洁能源的成本较高，收益比较远期。最有活力的市场主体——企业，并不会过多地投入精力进行清洁能源的研发，财政政策对于清洁能源开发企业的扶持落实并不到位。政府征收资源税使得资源价格上升，但由于消费者和国民经济、社会发展对于资源的依赖，使得资源税对消费者的替代效应难以显现，消费者只能承受更多的税收负担而别无他选。

与此同时，社会中的每个人几乎都是资源消费者，国民将为此承担更多税负。税收的收入效应势必会使社会总需求减少，失业率上升，资源开采者减少，资源产业的上游效应将会明显作用于整个国民经济，在当今的产业结构下，资源产业的生产减少意味着整个国民经济的减缓。

资源税势必会冲击传统产业结构和经济增长方式，这是我国过去长期以来“规模速度型”经济发展方式下的急刹车，会带来一定的经济增速下滑和失业等问题，但这恰恰可以为我国产业结构升级，经济发展方式转变提供契机，为规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长提供过渡的机会。因此，由产业转型引起的经济下滑可以说是经济转型阶段短暂的“合理的萧条”。

然而，在凯恩斯主义和“熨平经济周期”的干预主义引导下，面对短期内合理的经济下行和失业，积极的财政政策会立即做出反馈，政府急于“重拳出击”，增加财政支出用于刺激经济，大量的流动性资金会最终“回流”到制约国民经济的命脉的高耗能产业，势必终将作用于资源产业的需求刺激。也就是说，政府的不合理投资最终抵消了资源税征收所产生的资源需求不足。宏观经济政策和不合理的财政支出对资源税节约资源职能起到了“掣肘”作用，使得资源税对生产者产生的收入效应和替代效应不明显，其控制资源开采速度的目标更难以实现。

对于短期萧条的“零容忍”使得我们错过了用资源税开辟经济发展模式转变道路的良好契机。与房产税难以调控房价的症结相似，国民经济对于资源开发的依赖形成了难以撼动的“刚性需求”，而与此同时资源税控制资源开采速度、节约资源的功能又被“积极”的财政政策 “掣肘”。从根本来看，正是资源在国民经济中的基础性地位和不合理的财政支出，使得资源税无力控制资源的开采速度，节约资源职能难以发挥。

(四)资源税税额制定不科学，企业环境成本没有内部化

外部性是公共经济学的重要概念，就资源开发过程来说，资源开采企业运行所产生的环境破坏成本和资源消耗的生态成本并未纳入到企业经济活动的自身成本当中，而是转嫁到了其他主体来承担。这样的机制使得资源开发企业只注重于既得经济利益，不顾资源环境影响进行低成本高消耗的生产。这种负外部性的内部化可以通过税收或收费等制度安排来实现，而我国资源税在制定税额过程中，并没有考虑到这种外部成本， 一方面未能起到以税收手段限制其外部性经济活动的效果，另一方面也并未真正使受到负外部性影响的市场主体得到补偿。企业环境影响外部成本没有实现内部化，必然会扭曲企业的经济行为，从而导致市场失灵，进而产生一系列社会问题。

“生态保护”这种正外部效益很强的公共物品就只能由政府来提供了。在地方政府财力紧张、经济发展指标刚性约束、政绩考核标准不变的情况下，环境保护、资源节约的重担就无人承担了。

上述问题导致了我国现行资源税节约资源职能弱化。

三、强化我国资源税节约资源职能的设想

资源税节约资源职能的强化需要从构建其税制设计核心理念入手，改革其现行资金用途、收益权划分、税额制定等具体内容，并配合以适当的宏观政策，多方面入手以实现其节约资源的职能。

(一)以“节约资源、保护生态”为核心政策目标构建资源税体系

在我国建国初期的特殊发展阶段和国际环境下，资源承载能力较强，生态环境的承载空间相对较大，在短期内，我国的经济高速增长建立在牺牲环境和生态的基础之上，这种发展模式是有历史背景制约和国内外形势必要的。在当下的国际和国内环境中，以及我国当下不可忽视的“环境承载能力已经达到或接近上限”状况下，资源税设计的政策目标应着眼于资源节约而非代内经济收益，用征税方式补偿资源开发的“外部成本”。

合理定位资源税的政策目标，使征税范围、计税依据、税额设计、税权划分的设计原则统一于“节约资源，保护生态”的核心政策目标，可以避免具体税制设计的各个方面“各自为政”，互相“掣肘”。以“节约资源，保护生态”为核心目标统一地方政府的征税目的，避免把资源税当作增加财政收入手段甚至主要手段，避免形成“资源财政”。以“节约资源，保护生态”为核心政策目标，突出可持续发展的要求，可以避免资源税多重目标之间的相互矛盾，节约税制运行成本，增强其调节力度。

(二)资源税施行收支相连、专款专用

建立一套完整的国有资源收入管理机制，规范各类资源领域的财政收入，纳入政府专项基金管理。资源税的收入应根据其收入来源服务于相关生态环境保护和恢复的各类支出项目，或是对受到外部性影响的各主体进行补偿，全面实行收支相连、专款专用。资源税的专款专用可以起到以下几方面的作用：

1.为长期的环境治理提供稳定的资金支持

环境治理是一个长期持续的过程，任何时候的间歇性治理将为后期的生态破坏和环境污染埋下重大隐患。事实证明，“先富起来再治理污染”的老路在当今的形势下已经行不通。只有通过政府之手将开发和保护、污染和治理紧密连接起来，才能实现资源的永续利用、环境的持续性保护。我国用于环保和生态建设的财政投入严重不足、效果欠佳，与此同时，资源税费的大部分收入也并未用于环保和生态建设。规范的专款专用制度将为长期的环境治理提供稳定的资金支持，能有效避免生态建设、环境保护资金的流失，保障环境治理的资金来源和总量，充分发挥资源税征管制度的价值和功能。

2.规范财政支出，避免资源税收入“回流”到高耗能、高污染产业

税收政策的有效发挥需要财政政策的紧密配合，如果缺乏“专款专用”的制度保障，为了节约资源、保护生态利用税收手段从产能过剩的传统产业强行“撤出”的资金，将通过财政刺激经济、拉动“不合理”需求的手段，重新回流到这些产业。资源税专款专用、设立环境治理专项资金的原则，将避免财政支出对于资源税节约资源职能的“掣肘”。

3.规范地方政府预算管理，减弱“资源财政”效应

资源税专款专用使得资源开发和生态保护、环境污染和治理联动。对于地方政府而言，多污染多治理、少污染少治理，资源税的收入只能用于资源开发“外部成本”的补偿，不能移作他用。那么地方政府出于自身利益的考虑，对于资源税收入的依赖程度就会降低。为了增加地方财政收入而鼓励引进高耗能、高污染的资源开发型企业的行为能够得以遏制，“资源财政”的效应会有一定程度的减弱。

(三)科学划分资源税收益权

长期以来进行的资源税改革，围绕把中西部地区的资源优势变为经济和财政优势的税收政策目标，进一步使得资源税承载了扩充地方税源的任务，甚至有将资源税努力培育成地方主体税种的构想和趋势。对此，笔者认为，应当始终以“节约资源、保护生态”而非“财政增收”为核心目标进行资源税的收益权划分。

我国当前的资源环境问题大部分并非区域性问题，而是跨区域的全国性生态问题，比如河流生态的保护、大气污染的治理。长远来看，生态环境问题越来越多的要打破部门、地区、行业界限，建立有效协调机制。例如，需要建立在流域各省、自治区、直辖市之间的平等对话平台，建立涵盖上中下游的区域合作与利益协调机制，逐步形成全流域生态环境的协调发展。[3]跨部门跨区域间的合作需要中央政府给予协调和财力支持，而财力是事权得以行使的基础。

我国当前现行的资源税收入主要依据比例划分或者登记管理层级划分[4]，这样划分的税收征收成本较低，较为方便，但不尽合理。

笔者认为，在资源税扩围征收、专款专用的基础上，应考虑税收的受益原则划分资源税收益权。扩大中央对资源税收入的掌控，如对于需要跨区域生态保护的资源开发行为，税收收入应归中央统一管理，而非以登记管理层级或随意性较强的比例划分税收收入。此举既可以提高资源税预算管理和支出效果的效率，又可以避免地方过多依赖资源性财政收入，从而遏制“资源财政”局面的形成。

(四)科学制定资源税税额，使资源开采外部成本内部化

要以节约资源、补偿资源开发的外部成本为核心目标科学制定资源税税额。在制定资源税税额过程中，推进税、费、金联动改革，整体反映出资源价格的全成本，包括资源生产成本、资源使用者成本(这个数额是一种推算成本，其旨在估算维持可再生资源可持续利用的恢复成本或者依据不可再生资源保有量计算其价值，是一个技术预测指标[5])、环境损害成本。征税的税额应当与开发企业对资源损害程度相关联。其核心理念是用税收的手段使企业资源开采的环境外部性内部化，完善自然资源价格形成市场机制，从而限制其污染活动，并力图形成倒逼机制，推动资源开采生产方式的转型。

(五)转变治理理念，创新政绩考核体制

充分利用资源税节约资源和保护生态功能的根本驱动力在于各级政府治理理念的转变，必须顺应人们的期望，营造良好的生态环境，推动形成绿色低碳循环发展的新方式。

我们需要充分认识到资源环境可持续发展的生产力和环境破坏、生态恶化对国民经济的破坏力。转变治理理念，民众对于美好生态环境的需求同样可以作为经济发展的内在动力，良好的生态环境同样可以实现国民物质财富的积累。

创新政绩考核体制，把环境治理纳入干部考核标准，与此同时，探讨可量化的政策评价体系。对此，有学者已提出生态政策交易成本及其结构比较模型[6]，用来评价生态政策的绩效，同时可以为政策的完善以及政策演进提供一个清晰的思路。以此使得地方政府官员的目标函数与中央治理生态环境的决心相统一，构建激励相容的制度模式。从制度层面保证资源的可持续利用和生态环境的可持续发展。

(六)促进经发展方式转变和产业结构升级，并配合以适度的财政政策

资源税节约资源职能的有效发挥需要以平衡的财政政策和适度的国民经济发展目标相适应，高唱“GDP主义”的发展方式和硬性规定的GDP增长指标无疑会使资源税的节约资源职能“心有余而力不足”。

以资源税改革和经济新常态为契机，促进国民经济增长方式的转变，从“规模速度型粗放增长”转向“质量效率型集约增长”。使国民经济增长的内在动力转向绿色低碳新型产业。以创新驱动发展，鼓励清洁能源的开发、扶持生态产业的发展，最终逐步使国民经济的增长摆脱传统高耗能高污染产业。

在转型过程中要允许一定程度“合理的萧条”，努力培育新增长点，把好财政关口，调整相应的财政支出结构，重点支持质量效率型产业，保障民生，谨慎地使用积极财政政策。从而使资源税的替代效应和收入效应充分显现，保障资源税节约资源、保护生态的目标得以实现。

任何一个税收问题绝不仅仅是税收政策本身就能够解决的。同样，任何一个社会问题的解决也绝不能单纯依赖于财政政策本身。一项税收职能的强化不仅需要其税种本身的原则、细则的完善，更需要财政政策和宏观经济政策、政治政策以及社会认知的共同配合。从微观层面到宏观层面的整体配合是一项财政政策实现其社会职能的根本保障。

资源税深化改革的更重要意义在于，能够以此为契机，转变政府治理理念，创新政绩考核体制，以创新驱动为核心，挖掘新经济增长点，引领经济结构转型，推动产业结构升级，开辟经济发展模式转变的新道路，使资源税改革能够在经济“新常态”下切实发挥作用。

注释：

①表1根据刘尚希,朱长才，等.资源税、房地产税改革及对地方财政影响分析[J].经济研究参考,2013年第21期第13页中表4整理而得。其中数据根据2010年全国各省的原煤、原油和天然气产量估算而得。

参考文献：

[1]刘植才.我国资源税制度改革发展的回顾与展望[J].税务研究,2014，(346)：30.

[2]刘尚希,朱长才，等.资源税、房地产税改革及对地方财政影响分析[J].经济研究参考,2013，(21):13.

[3]张冬梅.中国民族地区经济政策的演变与调整[M].北京：中国经济出版社,2010，(11)：216.

[4]朱为群,缑长艳.当前国有资源财政收入制度之弊端及其改革[J].税务研究,2014,(46)：35.

[5]张媛.我国资源税改革设想[J].合作经济与科技,2007，(11下)：69.