国企分类改革势在必行

刘明昌

目前，国有资本布局存在的问题主要是，国有资本布局领域过宽、战线过长，国有资本分布过散、集中度过低，国有资本结构不尽合理，过于集中在传统行业，布局结构调整的行政化色彩过浓，市场化动态调整机制尚未形成。要通过分类调整发展，解决国有经济布局结构问题。对于商业类国有企业，要加大并购重组和资源整合力度，通过股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟等方式促进资源优化集中，提高产业集中度，加快科技创新和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育具有国际竞争力的企业航母，着重体现国有经济的竞争力。

一提起国企，在老一辈的心目中，那绝对是“铁饭碗”，但随着市场经济的不断深化改革、对外开放政策的积极推进、各行业非国营企业的壮大发展等，在有些年轻人的心中，国企这一“铁饭碗”未必是自身就业最佳选择。而就现阶段，同时受到自身和外界的压力，国企分类改革势在必行。

分类改革是深化国有企业改革的基本原则，也是深化国有企业改革的基本方法。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，准确界定不同国有企业功能。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。

不能从竞争领域全面退出

国有企业分类主要是根据国有企业的功能定位来划分。中国社会主义市场经济中的国有企业的功能定位，与西方资本主义市场经济中的定位有很大不同。

在西方市场经济中，国有企业仅仅定位于市场机制这只“无形的手”失灵的地方或无法触及的地方，国有企业的功能作用只是弥补市场不足。而我国国情不同，我国社会主义基本经济制度是公有制为主体、多种经济共同发展，公有制的主体地位和国有经济的主导作用，决定了国有企业不仅分布在市场失灵领域，同时也一定会存在于市场机制可以完全发挥作用的充分竞争领域。

因为，随着垄断行业的改革，打破垄断的步伐的加快，市场机制不起主要作用的垄断领域经济占比将越来越小，估计未来百分之十都不到。如果国有经济仅仅局限于这种弥补市场机制不足的领域，那么公有制的主体地位和国有经济的主导作用就会成为一句空话。

可见，要坚持公有制的主体地位和国有经济的主导作用，就绝不能使国有企业从竞争领域全面退出。因此，国有企业的功能定位，既有追求社会目标的，也有追求市场目标的。

由于我国基本经济制度和历史原因所致，目前我国国有企业分布的领域和行业很广，国民经济中的绝大多数领域和行业都有国有企业的存在。国有企业所在的领域和行业不同，其功能会有所差异，有的甚至差别巨大。由于功能不同，不同领域和行业的国有企业所追求的主要目标也就不一样。

在以往的实践中，对国有企业的分类大多是按照国有企业的股权比例、管理权限等，从制度、政策上缺乏从企业功能角度的分类。由于国有企业缺乏明确的功能分类，在实践中许多国有企业面临“盈利性使命”和“公益性使命”的冲突，存在功能不清晰、定位不明确的问题，考核评价的科学性、针对性不够。国有经济存在行业分布过宽过散、资源配置效率不高、结构不合理、发展同质化等问题，也与国有企业没有明确的功能分类，以及制订差别化的改革、监管、考核、调整等政策密切相关。准确界定不同国有企业的功能，是新阶段国有企业改革的一个亮点，也是一个新起点，对深化国有企业改革、加快国有企业发展、调整国有经济布局结构、加强国有资产监管具有十分重要的意义。

情况复杂分类尚存难度

企业分类，可以从不同的角度划分。可以按行业领域分，可以按所有制性质分，可以按市场竞争程度分，也可以按企业目标分。从何种角度分类，关键取决于分类的目的。国有企业分类的目的，主要是为了分类改革、分类发展和分类监管，所以，主要根据功能定位来进行分类。

国有企业情况复杂，其分类具有一定的难度。主要原因有三：一是企业功能的多重性，有时同一种产品和服务，既可以是营利的，也可以是非营利的；二是企业经营的多元性，由于企业多元化经营，特别是大型集团公司往往经营多种业务板块；三是企业发展的动态性，企业尽管有发展战略规划，往往难以完全按照主观意愿规划发展，由于市场的机会和市场的力量，可能会推动企业业务类型逐渐发生变化。因此，国有企业的分类具有相对性。

根据国有企业功能定位，《指导意见》分商业类国有企业和公益类国有企业两大类。

中央企业中，极少数属于公益类的国有企业，绝大多数是商业类的国有企业。商业类国有企业中又分为两类：一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，可简称为商业一类或纯商业类国有企业；另一类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，或者承担重大专项任务的商业类国有企业，可简称为商业二类或战略性商业类国有企业，这类企业往往关系到国家的国防安全、能源安全、资源安全、信息安全等。

多数地方版国企改革指导意见中，将国有企业分为竞争类、功能类及公益类三大类。为什么这次《指导意见》只分商业类及公益类两大类而不分三大类（竞争类、功能类、公益类）？其实主要是考虑到科学性和国际化的要求。从科学性看，竞争类、功能类、公益类这三种类型不在同一个序列中，风马牛不相及，竞争类只与垄断类相对应，公益类与商业类、收益类、营利类相对应。此外，叫功能类最不科学，国有企业都会有其功能，竞争类国有企业同样也有其功能，而公益类的国有企业其功能最大，所以最不应该叫功能类。从企业经营国际化角度看，本来西方国家就戴着有色眼镜看中国国有企业，在我国国有企业对外贸易和对外投资中常常千方百计设阻，如果我们的国有企业有一大部分是功能类或公益类，会为西方国家遏制我国国有企业国际化经营制造新的借口，不符合经济国际化、全球化的时代要求。

由谁来进行分类？我国国有资产管理体制是国家统一所有、各级政府分级代表国家行使国有资产所有权。由于我国地域差异性大，经济发展不平衡，各地国企发展情况和国资监管的对象均有很大的不同，为了使分类更能符合各地实际情况、更有利于地方国有企业改革发展与地方国有资产监管，所以《指导意见》提出，谁监管的企业谁来分类，允许地方在遵循国家统一分类思路原则的大前提下自行分类并动态调整。

通过分类调整发展解决布局结构

国有企业按功能定位进行分类的目的，就是分类推进改革、分类调整发展、分类实施监管、分类定责考核。

一是分类推进改革。

国有企业改革，特别是产权层面这种深层次改革即国有企业发展混合所有制经济（简称国企混改），分类推进尤为重要。

二是分类调整发展。

目前，国有资本布局存在的问题主要是，国有资本布局领域过宽、战线过长，国有资本分布过散、集中度过低，国有资本结构不尽合理，过于集中在传统行业，布局结构调整的行政化色彩过浓，市场化动态调整机制尚未形成。要通过分类调整发展，解决国有经济布局结构问题。对于商业类国有企业，要加大并购重组和资源整合力度，通过股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟等方式促进资源优化集中，提高产业集中度，加快科技创新和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育具有国际竞争力的企业航母，着重体现国有经济的竞争力；对于商业二类国有企业，还要更多地通过国有资本投资运营公司的平台作用，发展壮大战略产业，培育前瞻性新兴产业，着重体现国有经济的主导力；对于公益性国有企业，要加大投入，突出主业，优化资源配置，提高公共服务的质量和效率，提供更多的公共产品和服务，着重体现国有经济的控制力。

三是分类实施监管。

个人认为，分类监管主要是根据企业的功能分类，国资监管机构在管资、管人、管事等方面，采取不同的监管措施、方式及体制机制。

商业一类国有企业，是完全独立的市场主体，要给予其充分的经营自主权，国资监管机构以管资本为主加强国有资产监管，总体上实施战略管理、预算管理和章程管理，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。对这类企业的监管，重在管资，部分管人（经理层市场化选聘），基本不管事。

商业二类国有企业，由于负有一定的国家战略功能，所以，出资人监管力度较商业一类要大，还要引入政府部门协同监管。对这类企业的监管，既要重点管资，也要管重点人、管重点事。

公益类国有企业，由于以提供公共产品和服务为主要目标、以国家调控为主要手段，市场竞争不充分，市场评价与约束有限，所以应以出资人监管为主，同时引入政府有关部门和社会公众共同监管。对这类企业的监管要加大力度，国资监管机构要做到管资产与管人管事相结合。

四是分类定责考核。

对商业类国有企业的考核，要制定差异化的业绩考核标准。商业一类国有企业，可实行完全市场化的考核制度，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，引入行业对标机制，提升企业价值创造能力和核心竞争力。年度重点考核企业经济增加值和效益状况，计算经济增加值时要根据行业风险程度、回报水平确定不同的资本成本率。任期重点考核资本保值增值能力和可持续发展能力，根据不同行业特征、发展阶段和企业管理特点设置有针对性的考核指标。商业二类国有企业，在按照市场化机制考核经营业绩指标和保值增值的同时，考核服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业，以及完成特殊任务情况。

对公益类国有企业的考核，要突出以下的几点：一要考核成本的控制，促使企业各部门对所控制的成本承担责任，并借以控制和降低各种产品的生产成本；二要考核产品的服务质量，促进企业进一步强化质量意识，落实质量责任，提高产品质量，满足客户对品质的要求；三要考核营运效率和保障能力，促使企业提高营运效率、提高公共产品和服务的应急和保障能力；四要根据公益类企业的不同特点，有区别地考核企业的经营业绩和国有资产保值增值，促进企业优化公共服务业务资源配置，增强持续经营的能力；五要在考核中引入社会评价。公益性企业提供的是公共产品和服务，直接面向广大民众，为社会各界所熟知，服务产品和服务水平有着相对通用的标准。因此，在考核中应当引入社会评价，以推动企业提高公共服务的质量和水平。