从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径

从生存型救助到发展型救助：我国社会救助制度的发展困境与完善路径

谢勇才1，丁建定2

(1.中国人民大学劳动人事学院，北京100872；2.华中科技大学社会学系，武汉430074)

摘要：虽然《社会救助暂行办法》确立了我国社会救助制度的基本框架，然而面对经济与社会结构深刻调整的外部环境，我国现行的生存型社会救助制度仍然面临着诸多发展困境，主要体现在救助理念消极、救助方式落后、救助标准偏低、救助范围狭窄、救助内容单一、救助主体薄弱以及救助效率不高七个方面。为克服这些困境，我国社会救助制度应当由生存型救助走向发展型救助，从转变救助理念、改善救助方式、提高救助标准、扩大救助范围、增加救助内容、健全救助主体以及提升救助效率等方面来完善我国社会救助制度，进而织牢保障城乡贫困群体基本生活的最后安全网。

关键词：社会救助；最低生活保障；贫困；生存型救助；发展型救助

收稿日期：2015-06-05修回日期：2015-09-15

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”(项目编号：13JZD019)；国家社会科学基金项目“基本公共服务均等化视角下的城乡社会保障统筹发展研究”(项目编号：13CSH092)。

作者简介：谢勇才(1988-)，男，江西赣州人，中国人民大学劳动人事学院博士研究生，研究方向：弱势群体社会保障。

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)11-0039-11

Abstract：Although the “Interim Measures for Social Assistance” has established the basic framework of China’s social assistance system，in the face of economic and social structure profound adjustment of the external environment，the existing survival social assistance in China is still facing many development difficulties，it is mainly embodied in six aspects，such as the assistance’s concept is negative，the way of assistance is backward，the assistance’s standard is low，the assistance’s scope is narrow，the assistance’s content is single，the assistance’s efficiency is low and the assistance’s body is weak etc..In order to overcome these difficulties，the social assistance system in our country should be developed from the survival type to the development type，perfecting the social assistance system by changing the assistance’s concept，improving the way of assistance，enhancing the assistance’s standard，expanding the assistance’s scope，increasing the assistance’s content，improving the assistance’s efficiency and sounding the assistance’s body and so on，and then weave the final safety net to protect the basic life of urban and rural poverty groups.

From “Survival Social Assistance” to “Developmental Social Assistance”：

Development Dilemma and Improvement Path of China’s Social Assistance System

XIE Yong-cai1，DING Jian-ding2

(1.SchoolofLaborandHumanResources，RenminUniversityofChina，Beijing100872,China;

2.DepartmentofSociology，Huazhonguniversityofscienceandtechnology，Wuhan430074,China)

Key words:social assistance;minimum living security;poverty;survival social assistance;developmental soc-ial assistance

一、问题的提出

自人类社会诞生伊始，贫困就成为威胁人类生存与发展的重大社会问题之一。英国知名福利学者威廉·贝弗里奇在《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》中将贫困与疾病、愚昧、肮脏和懒惰并列为阻碍英国社会发展与进步的五大弊病[1]。千百年来，人类在筚路蓝缕的历史长河中不断地向贫困宣战，反贫困贯穿于人类社会发展的历史。在消除或者缓解贫困的过程中，人类逐步探索出慈善救济、政府救济和社会救助等多种正式或者非正式的制度安排。在这些反贫困制度安排中，社会救助制度发挥着至关重要的作用。事实上，社会救助就是缓解或者消除贫困问题的制度与政策，反贫困是社会救助制度的天然使命。

自从上世纪90年代以来，以最低生活保障制度为主要内容的我国社会救助制度在保障贫困群体基本生存、维护社会稳定和促进社会和谐等方面发挥了重要作用。1999年城市最低生活保障制度初建时，政府财政投入的资金以十亿元计，此后逐步增长到以百亿元计和千亿元计。当2007年农村最低生活保障制度建立时，政府财政用于城乡低保制度的支出额为378.9亿元*资料来源：民政部发布的《2007年民政事业发展统计公报》。，2014年增加到1592亿元*资料来源：民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》。，在7年间快速增长了320%。与此相应，获得低保救助的城乡居民也不断增加，2007年全国城乡低保对象有5723.9万人*资料来源：同 ①。，2014年增加到7084.2万人*资料来源：同 ②。，在7年间增长了23.8%。倘若再加上医疗救助、就业救助、住房救助、教育救助以及灾害救助等救助项目覆盖的人群，那么社会救助制度惠及了数以亿计的城乡贫困人群。因此，社会救助作为“托底线、救急难”的一项重要民生制度在解除困难群体的生存危机方面无疑发挥了不可忽视的作用。

然而，随着改革逐步步入攻坚期和深水区，我国经济发展与社会转型面临的新矛盾、新问题和新情况层出不穷，贫困的主体结构逐步由绝对贫困人口转变为相对贫困人口，贫困的归因也由收入贫困发展到权利贫困、机会贫困和可行能力的缺乏，加之随着社会救助制度的不断改革与探索，制度自身的一些弊病也日益凸显，这些都使得以维持最低生存保障为目标和以物质补偿为主要方式的生存型社会救助制度疲于应付。对于这些问题，当前学术界已有部分学者进行了探讨，不过从现有的文献来看，学者们的研究主要集中于对单个社会救助项目的分门别类研究(例如对城乡最低生活保障制度的研究等)[2-5]，而对整个社会救助体系的研究还比较欠缺。然而，随着我国综合型社会救助体系的不断发展与完善，亟需研究者们从整个社会救助体系的层面对这一制度面临的发展困境进行研究，并在深化改革中寻求解决困境的策略。有鉴于此，本文将在简述我国社会救助制度基本框架及其主要成效的基础上，从社会救助整体发展的视角，剖析当前我国社会救助制度面临的主要发展困境，并对其完善路径进行探讨，以期对我国社会救助制度的发展和完善有所裨益。

二、我国社会救助制度的基本框架及其主要成效

经过20余载的改革与发展，我国社会救助制度逐步形成了较为稳定的基本框架，主要包括最低生活保障、医疗救助和教育救助等制度安排。同时，作为保障城乡贫困群体基本生活的最后一张“安全网”和最后一堵“防波提”，社会救助制度为保证社会主义市场经济体制改革的顺利进行、保障弱势群体的基本生存以及促进社会和谐稳定做出了卓越的贡献。

(一)我国社会救助制度的基本框架

当前，城乡居民最低生活保障制度是我国社会救助的核心内容和主体制度。20世纪90年代末，为了有效缓解由于国企转制和社会转型而出现的1500万—3000万失业下岗人员的基本生存困境[6]，国务院于1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)，正式建立城市居民最低生活保障制度。按照《条例》规定，城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于最低生活保障标准的贫困居民，具体包括“三无人员”、下岗失业人员和家庭人均收入低于最低生活保障标准的就业人员等。在城市低保制度建立8年后，为了有效地解决部分农村贫困居民的温饱问题，国务院于2007年7月印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)，决定在农村建立最低生活保障制度，以保障其基本生活。根据国发〔2007〕19号文的规定，农村低保制度的保障对象为家庭年人均纯收入低于当地政府规定的最低生活保障标准的农村贫困人口，具体包括由于年老体衰、病残以及丧失劳动能力等因素导致长期生活困窘的农村居民。

随着城乡居民最低生活保障的不断发展与完善，一些专项救助制度和临时救助制度也逐步建立，例如教育救助、住房救助和受灾人员救助等。为了有效地整合这些救助项目，更好地保障国民的基本生活，国务院于2014年02月21日颁布《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对我国社会救助制度的具体内容和相关问题做出了比较系统全面的规定。根据《暂行办法》的规定，我国社会救助制度的基本框架主要包括以下八项内容：一是最低生活保障，主要保障对象为家庭人均纯收入低于当地政府公布的最低生活保障标准的城乡贫困人口；二是特困人员供养，主要是保障孤苦无依的老年人、未成年人和残疾人的基本生存，通过家庭分散供养和机构集中供养的形式予以救助；三是受灾人员救助，主要是对由于自然灾害而无法保证基本生活的灾民提供生活救助；四是医疗救助，主要是对城乡贫困人口的医疗费用进行补助或者补贴；五是教育救助，主要是对城乡贫困家庭子女受教育给予费用减免和发放奖助学金等；六是住房救助，主要是以提供廉价住房、住房补贴和危房改造等形式对城乡贫困人口予以救助；七是就业救助，主要是以就业援助的方式帮助城乡贫困家庭中有劳动能力的失业人员实现再就业；八是临时救助，主要是对由于天灾人祸造成基本生活困难的家庭和流浪乞讨人员提供救助。具体情况如图1所示。

(二)我国社会救助制度的主要成效

社会救助制度作为解除弱势群体生存危机的一项重要民生制度，经过20余年的改革与创新，在促进我国经济社会发展和改善民生方面发挥着不可替代的作用。简而言之，中国社会救助制度主要取得了以下成效：首先，确立了国民的基本生活保障权益[7]。社会救助制度的建立使得国民在基本生存难以维持时获得救助由统治者的恩赐和社会的怜悯转变为国民的一项基本权利，在事实上确立了国民在陷入贫困时可以向政府提出申请并获得帮扶的权利。其次，保障了贫困群体的基本生活。社会救助制度有效地解除了城乡贫困群体的生存危机，其通过物质补偿等方式让众多贫困人口获得了最起码的生存保障，捍卫了底线公平和国民的基本生存权。再次，保证了社会主义市场经济体制改革的顺利进行。社会救助制度有效地保障了由于国企改革和社会转型而出现的1500万-3000万下岗失业人员的基本生活，为我国的社会主义市场经济体制改革创造了有利条件。最后，促进了社会的公平与正义。社会救助制度通过货币给付等形式直接给贫困群体以收入补偿，实现了部分财富由富人向穷人的转移，不仅能够在一定程度上缩小居民收入分配差距，而且可以让改革的失意阶层和失利阶层共享改革与发展红利，进而促进社会的公平、正义与和谐。

图1　中国社会救助制度的基本框架 注：笔者根据《社会救助暂行办法》制作。

三、我国社会救助制度面临的主要发展困境*除文中重点论述的七个主要发展困境外，我国社会救助制度还存在其他发展困境，限于篇幅，在此不加赘述。

随着我国的经济发展步入新常态和社会转型的逐步加快，社会救助制度面临的外部环境愈来愈复杂，同时在各类社会救助项目逐步完善的情况下，社会救助制度内部各项目之间的衔接与协调问题也迫切需要解决，由此给我国社会救助制度的发展与完善带来了诸多挑战。

(一)救助理念消极：强调单向救助，无法让受助者实现助人自助

尽管最低生活保障和医疗救助等救助项目的实施在较大程度上缓解了贫困群体的生存危机，然而，无论是最低生活保障还是医疗救助，抑或是受灾人员救助等，采取的都是单向式救助，只有当国民由于各种不可抗拒的原因陷入贫困、无法维持基本生存时，由贫困家庭或者个人提出申请，政府对符合条件的申请者予以救助，进而解除贫困群体的生存危机，保障其基本生存。事实上，这是一种自上而下的单向“他助”过程，是纯粹的“给予”或者“接受”，在此过程中，政府救助部门通常是以“家长式”的姿态将申请社会救助者置于一种消极被动的绝对弱势地位，把他们看作是无助地等待和依靠政府、社会或者他人给予救助的受动体，往往忽略了受助对象的主体能动性，这不仅可以从《城市居民最低生活保障条例》中得到佐证，也可以在《社会救助暂行办法》中得到验证，因为已有的社会救助行政法规和部门规章制度强调的都是政府单方面给贫困人群予以救助，根本没有考虑到受助对象的主体能动性。故而，这种消极、被动的“输血型救助”[8]，不但无助于发掘受助对象的自身潜能，导致其缺乏摆脱困境的积极性与主动性，无法实现助人自助，而且还有可能造成政府的救助无法匹配受助者的实际需求，出现供需关系的错位，从而严重地削弱救助的实际效果。

(二)救助方式落后：注重事后救助，难以让受助者彻底脱贫解困*随着“风险社会”观念的逐步流行，尤其是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，一些救助项目开始强调事前预防与“上游干预”，如从灾害救助到灾害预防等，但是总体而言，我国社会救助制度仍然存在注重事后救助和“下游干预”的缺陷。

纵观我国社会保障发展史可以发现，我国社会救助制度是为了应对突发社会问题而建立的应急性制度，例如城市最低生活保障制度建立的初衷在很大程度上就是为了解决数千万城市下岗失业人员的生存危机，因而具有较为强烈的“摸着石头过河”色彩，是一种亡羊补牢式的事后补救和“下游干预”，往往缺乏前瞻性和预见性。进而言之，我国现行的社会救助是一种物质给付式的事后补偿机制，是缓贫或者减贫而非脱贫。国民要想获得最低生活保障或者其他社会救助项目的给付，就必须先沦为贫困者，即家庭人均收入低于当地政府规定的最低生活保障标准，这实际上只是在缓减或者降低贫困者的贫困程度，抑或是把贫困者的收入水平提升至贫困线之上而已，是一种权宜之计，无法从根本上解决贫困者的自身发展问题，许多贫困者往往刚退出被救助行列不久就重新陷入贫困。以低保为例，根据民政部政策研究中心2008年对六省市的调查结果显示，超过70%的城市调查对象享受了2年以上的低保待遇，超过35%的城市调查对象享受了5年以上的低保待遇；接近30%的农村调查对象享受了2年以上的低保待遇*资料来源：张时飞.低保制度是“吊床”抑是“蹦床”[EB/OL].中国社会学网，2010-02-25.。此外，根据表1也可以发现，2014年4季度全国城市低保制度的退出率很低，全国各省份城市低保制度的当月退出率多数在1%-3%之间，全国当月低保退出率的均值仅为1.82%，当月低保退出率最低的是新疆生产建设兵团，仅为0.2%。低保对象长期停留在低保行列难以退出，说明低保对象很可能对低保制度形成了依赖，甚至有可能会逐步陷入持续贫困的“贫困陷阱”，从而给社会救助制度的长效发展带来严峻挑战。

(三)救助标准偏低：限于最低保障，无法满足受助者的基本生活

社会救助作为最低层次的社会保障制度，无论是在俾斯麦模式还是在贝弗里奇模式中，其救助标准皆为保障救助对象的基本生活需要。当然，不同国家或者国际组织的标准会有所差别。例如，国际劳工组织认为，倘若一个家庭或者个人的收入低于制造业工人平均工资的30%，就应当享有社会救助；而欧盟则认为，倘若一位成年公民的可支配收入不足社会平均收入水平的50%，就应当属于被救助对象[9]。然而，对比我国的社会救助标准可以发现，当前我国的救助标准偏低，只有欧盟规定标准的30%左右[10]，仅限于最低生存保障，往往难以满足受助者的基本生活需要。以低保为例，按照《社会救助暂行办法》第十条规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布*资料来源：社会救助暂行办法[N].人民日报，2014-02-28.”。换言之，低保制度的救助标准最起码要以满足受助者的基本生活所必须的衣、食和住为主要依据，以保证受助者享有某种最低的生活水平。不过，根据表2可以发现，在2007—2014年的8年间，尽管我国城乡低保标准不断提高，然而却连最低收入户的人均衣食住消费支出都无法满足或者勉强满足，城镇低保标准仅能满足城镇最低收入户95%左右的人均衣食住消费支出，农村低保标准仅能满足农村最低收入户79%左右的人均衣食住消费支出，这就表明当前我国的低保标准严重偏低，连最低收入户的基本生存都难以维持，更不用奢谈满足贫困群体的基本生活。

表1　2014年4季度全国县以上城市低保退出率情况　(人/%)

资料来源：民政部发布的《2014年4季度全国县以上城市低保情况》。

表2　2007—2012年我国低保标准与最低收入户人均衣食住消费支出比较

注：(1)2007—2014年低保标准数据来自《民政事业发展统计公报》(2007—2009)和《社会服务发展统计公报》(2010—2014)；2007—2012年最低收入户人均衣食住消费支出数据来自《中国统计年鉴》(2008—2013)。

(2)由于《中国统计年鉴2014》剔除了“按收入等级分城镇居民家庭平均每人全年现金消费支出”和“按收入五等份分农村居民家庭平均每人生活消费支出”两项统计，故而2013—2014年城镇和农村最低收入户人均衣食住消费支出数据无法直接得出，不过《中国统计年鉴》提供了城乡居民消费价格指数(上年=100)，因此笔者可以根据2013—2014年城市居民衣着类、食品类、居住类的消费价格指数和农村居民衣着类、食品类、居住类的消费价格指数计算得出。

(四)救助范围狭窄：瞄准绝对贫困，难以适应贫困主体结构变化

经过20余年的积极探索，尽管我国的社会救助制度快速发展，救助水平日渐提高，然而当前采用的仍然是绝对贫困标准，救助对象主要瞄准绝对贫困群体，难以适应贫困主体结构的变化。这可以从表2得到佐证，即当前我国的低保标准连最低收入户的温饱问题都难以解决。但是，随着我国经济的快速发展和扶贫开发项目的有序推进，绝对贫困人口急剧减少[11]，相对贫困人口成为贫困群体的主体构成部分。根据表3可知，自2011—2014年，我国农村居民最低收入户人均衣食住消费支出与新的国家扶贫标准的比值已经超过1且比值逐年增大，这就表明当前占我国贫困人口绝大多数的农村贫困居民的温饱问题基本得到解决，他们不再是家庭或者个人可支配收入难以满足最基本生存需要的绝对贫困群体，而是可支配收入难以使其维持相对体面生活的相对贫困群体。英国知名社会学家彼得·汤森德指出，相对贫困是一个社会性的人在社会参与中的能力不足的反映[12]。因而，我国社会救助仍然瞄准绝对贫困群体，就会造成瞄准对象的错位，难以覆盖亟需救助的相对贫困群体，导致社会救助制度的覆盖面偏低，无法实现“应保尽保”，进而严重影响其实际效果。

表3　2011—2014年农村居民最低收入户

注：(1)2011—2014年农村居民最低收入户人均衣食住消费支出数据来源同表2。

(2)新的国家扶贫标准数据来源：顾仲阳、范小建.扶贫标准上调至2300元[N].人民日报，2011-11-30.

(五)救助内容单一：重视物质救助，无法应对致贫因素的多样性

当前我国社会救助存在着单一的物质性救助缺陷，无法有效应对致贫因素的多样性和复杂性。不管是最低生活保障制度，还是教育救助、住房救助和医疗救助等救助项目，其救助形式基本上都是以货币或者实物为主要内容的物质性救助为主。然而，物质性救助所能起到的作用毕竟是有限的，它只有在应对物质型贫困时才能发挥巨大的作用，在应对非物质型贫困时往往效果一般。但是，随着经济的发展与社会的进步，贫困的原因并非是一成不变的，物质型贫困往往只是贫困群体之所以陷入贫困的表面形式，在这形式背后很可能隐藏着非常复杂的非物质性因素，例如社会排斥、心理失衡、社会参与机会的缺乏、权利的匮乏、可行能力的被剥夺、人力资本的低下以及社会资本的不足等(见表4)，对于这些非物质性致贫因素，物质性救助往往无能为力、鞭长莫及，即使能够发挥一定的作用，也仅仅是把贫困群体的收入提升至贫困线以上而已，无异于扬汤止沸，一旦贫困者退出被救助行列，很快就会重新陷入贫困而难以自拔，进而造成贫困者形成福利依赖，使得他们陷入“贫困——救助——贫困——救助”的恶性循坏，从而对社会救助制度的健康发展造成巨大威胁。

(六)救助主体薄弱：囿于政府财政，无法实现制度的可持续发展

纵观中外社会保障制度发展历史可以发现，社会救助历来就是政府主导与多方参与的社会事业，积极有效的社会救助离不开民间组织和社区等社会力量的大力支持与积极参与。事实上，民间组织在社会救助与反贫困领域的作用是不可或缺的[13]。然而，在种种因素的限制下，当前我国社会救助制度的发展囿于政府资源，民间组织和社区等社会力量的参与力度非常有限，政府几乎包揽了社会救助的所有事项。以民政部门负责的社会救助项目为例，从表5可以发现，自2007—2014年，民政部门接收的社会各界的捐赠款额平均值仅为94.2亿元，而民政部门负责的社会救助项目支出的平均值则高达1515.86亿元，即民政部门接收的社会各界捐款数仅占民政部门负责的社会救助项目支出总额的6%左右，换言之，民政部门负责的社会救助项目的支出绝大部分来源于政府财政，社会力量的贡献极其有限。毫无疑问，政府应当在社会救助制度中承担主导责任[14]，然而任何一方的资源与能力都是有限的，政府也概莫能外，仅仅依靠政府财政救助，不仅救助制度的覆盖范围有限，救助的水平也难以提升，救助的质量亦难以保证，而且容易导致社会团体和民间组织等游离在社会救助制度之外，无法调动和利用各种社会资源，不但难以有效满足受救助者的多种需要，帮助其脱贫解困，而且不利于制度的可持续发展。

表4　贫困的归因

资料来源：(1)彭华民等著.西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策[M].北京：中国社会出版社，2009.

(2)王小林.贫困测量：理论与方法[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

表5　2007—2014年社会捐赠款数与社会救助支出的比较　(亿元/%)

注：(1)表中的“社会捐赠款数”为民政部门接收的社会各界捐款；“社会救助支出”为民政部门负责的社会救助项目支出，主要包括城市低保、农村低保、农村五保、医疗救助以及灾害救助等项目的支出。

(2)数据来源于《民政事业发展统计公报》(2007—2009)和《社会服务发展统计公报》(2010—2014)。

(七)救助效率不高：救助项目分散，增加了制度的运行成本

随着社会救助项目的日益增多，涉及的政府部门也逐步增多，民政部门作为社会救助的主要部门，并未能够对整个社会救助体系进行有效的监督与管理。伴随着一些专项救助项目的建立，我国的社会救助项目高度分散在众多政府部门，由此使得我国社会救助体系呈现出“多龙治水”的局面。当前，最低生活保障、医疗救助、受灾人员救助以及临时救助等救助项目主要由民政部门负责实施；教育救助主要由教育部门负责实施；就业救助主要由人力资源和社会保障部门负责落实；住房救助则主要由住房和城乡建设部门负责落实。此外，对于一些交叉性较强的救助项目，如特困人员供养，则由民政部门、公安部门、卫生部门、城管部门和交通部门等共同负责[15]。这种部门分割、多头负责的局面，不仅会加大救助部门之间沟通与协调的难度，难以形成统一的救助决策与监督机制，造成各项救助政策无法有效衔接，使得各项救助项目之间出现交叉重叠与残缺漏洞并存的后果，而且会造成有限社会救助资源的巨大浪费，增加制度的运行成本，进而严重影响社会救助体系的整体效率。

概而言之，当前我国的社会救助制度仍属于生存型救助，无论是救助的形式还是救助的内容都呈现出明显的济贫性、补缺性和消极性特征，救助的理念和目标仍然停留在保证受助者的最基本生存方面，而对于培育受助者的自立、自强、自助精神，提升受助者的自我发展能力，使其实现助人自助等方面的关注较少。

四、我国社会救助制度的完善路径

由上述分析可知，我国现行的生存型社会救助制度存在救助范围狭窄和救助方式落后等诸多困境，难以适应当前日新月异的经济社会发展形势和未来难以预料的各种严峻挑战，亦无法顺应贫困群体主体结构的变化。为此，政府和社会各界应当对社会救助制度进行改革与创新，完善救助的体制与机制，推动社会救助制度由生存型救助走向发展型救助，在有效帮助受助者脱贫解困的基础上实现制度的成熟、定型与可持续发展。

(一)转变救助理念：提倡双向救助，帮助受助者实现助人自助

现行社会救助的理念和目标仍然停留在维持受助者的基本生存上，这是一种消极的、被动的、单向式的救助，不仅无法让受助者实现助人自助，而且不利于制度的可持续发展。为此，必须转变传统的救助理念，树立积极的救助理念，提倡互动的、双向式的救助，提升受助者的自我发展能力，进而实现助人自助。具体说来，可以从以下两个方面进行努力：一是救助部门应当以积极的眼光看待受助者，他们只是由于各种不可抗拒的原因而暂时陷入贫困的贫困者，并非单纯地等待和依靠政府、社会以及他人救助过活的社会累赘，他们也是宝贵的人力资源，他们也有提升自我发展能力，摆脱自身困境的愿望与诉求，有学者的调查研究显示，超过90%的低保受访者表示只要有机会愿意积极寻找工作[16]，故而救助部门应当把改善受助者的贫困状况和发展机会的平等有机结合，促使他们改变自身境遇，实现自立、自强；二是实行互动的、双向式的救助，社会救助不能单纯依靠政府对贫困群体的单向式救助，而应该让受助者也成为救助行动的积极参与者，因为只有受助者才最了解自己需要什么，救助部门与受助者之间应当实现良性互动，从受助者的实际需要出发进行有针对性的分类救助，并开展有利于增强受助者自身能力和社会参与的救助项目，充分发掘其潜能，进而让受助者真正实现助人自助，彻底脱贫解困。

(二)改善救助方式：注重事前预防，增强受助者的风险抵御能力

“亡羊补牢”式的事后救助与“下游干预”，不仅代价高昂，而且救助效果有限，不利于社会救助制度的健康运行与长效发展。为此，政府必须改善社会救助的方式，由传统的事后救助与“下游干预”，转变为现代的事前预防和“上游干预”，即从“亡羊补牢”走向“未雨绸缪”，增强受助者的风险抵御能力。事实上，根据风险管理理论，在当前世界经济一体化的背景下，通过事后救助让受助者摆脱贫困不仅代价非常高昂，而且难以实现，因而唯有通过事前预防才能有效地消除贫困[17]。这就要求政府和社会采取以下措施：一是逐步建立贫困预警系统，对于那些濒临贫困和处于致贫因素(如失业等)困扰的高风险人群提供事前的物质或者服务支持，以帮助他们提升自我发展能力或者鼓励他们选择一些回报较好的经济活动，变“授之以鱼”为“授之以渔”，从而使得他们真正实现脱贫解困；二是包括社会救助在内的社会政策应当致力于减少或者消除哪些导致国民陷入贫困的各种诱因，而不是在国民陷入贫困或者不幸后再对其进行救助，例如通过实施积极的就业政策和有效的就业救助减少失业现象的产生，通过教育救助等提升贫困家庭子女接受教育的可及性，切断贫困代际传递的机制等，唯有如此，才能增强受助者的风险抵御能力，进而成为能够自我满足需要的社会成员。

(三)提高救助标准：重视基本保障，满足受助者的基本生活需要

救助标准的高低不仅关系到贫困群体的基本生活需要能否得到保障，而且在很大程度上关乎救助政策的有效与否。当前，我国社会救助的标准偏低，救助金仅能维持受助者的基本生存，这从短期来看是有利于控制救助成本，然而从长期来看，这种做法的代价非常高昂。因为救助标准偏低往往会严重削弱受助者改善自身困境的积极性与主动性[18]，也有可能会阻碍受助者自我发展能力的提升，甚至可能会导致受助者对救助制度产生福利依赖，这无异于是在制造和维持一个贫困阶层，严重地影响了社会救助制度的整体效果，也违背了社会救助制度建立的初衷。事实上，尽管当前我国低保制度退出率偏低是多种因素交互作用的结果，然而低保标准偏低难辞其咎。因此，政府应当适当地提高救助标准，以满足受助者的基本生活需要为依据，救助资金的金额应当让受助者在满足温饱、解决基本生存后有所剩余，以鼓励有条件的受助者通过参加就业培训、技能培训或者创业培训等提升自身人力资本，增强自我发展能力，进而有效地摆脱贫困。

(四)扩大救助范围：覆盖相对贫困，适应贫困主体结构的变化

长期以来，由于我国社会救助的理念和目标是维持受助者的基本生存，再加上救助的标准偏低，使得社会救助制度主要覆盖的是绝对贫困群体。这种政策定位存在巨大的缺陷，不仅难以让绝对贫困群体脱贫解困，而且使得哪些濒临贫困的家庭孤立无援，对于这些处于贫困边缘的家庭而言，他们基本上没有抵御风险的条件与能力，一些轻微的生活变故抑或经济冲击都有可能让他们马上陷入贫困境地而难以自拔，这也是近年来我国脱贫人口返贫率偏高和反贫困政策效果不佳的重要原因之一。故而，在相对贫困问题越来越凸显[19]、相对贫困人口已经成为我国贫困群体主体构成部分的新形势下，我国的社会救助制度应该适应贫困主体结构的变化，适度地扩大救助范围，不仅要对处于绝对贫困境地的贫困人口实施救助，更应该为处于贫困边缘的相对贫困人口进行有针对性的帮扶，通过物质补偿或者技能培训等措施，帮助他们提升自我发展能力和风险抵御能力，进而有效地应对生活风险。

(五)增加救助内容：实施多项救助，有效应对致贫因素的复杂性

以往的社会救助对象多为“三无群体”和一些特殊困难人员，他们陷入贫困的原因基本上是收入不足或者物质匮乏，因而单一的货币或者实物救助就能有效地帮助他们缓解或者消除贫困。然而，随着改革的不断深入和经济社会转型的不断加快，各种社会矛盾和社会冲突层见叠出，致贫因素也呈现出多样性和复杂性[20]，以致于单纯依靠货币或者实物救助已经无法有效地应对贫困风险，更不能提升受助者的风险抵御能力，故而应当改变救助的基本内容，由单纯的以货币或者实物为主要内容的物质性救助走向以能力救助、服务救助、权利救助、机会救助以及精神救助为主要内容的多元化救助，以期有效地应对各种贫困风险。与此相适应，在发展型社会救助制度的设计中，应当根据致贫因素的不同实施多元化救助，例如针对物质型贫困、能力型贫困、机会型贫困、文化资本型贫困以及社会排斥型贫困等贫困现象，实施物质救助、能力救助、机会救助、教育救助以及权益维护等救助内容，从而帮助贫困群体有效地应对各种贫困问题。

(六)健全救助主体：引入多元主体，实现制度的可持续发展

自古以来，政府就是社会救助制度当仁不让的主要责任主体，然而这并不意味着政府是社会救助的唯一责任主体，无论是基于历史还是基于现实考虑，任何一方的资源与能力都不是无限的，即使是强有力的政府也不能例外。而且，社会救助制度责任主体的单一化不仅无法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持续发展[21]。故而，应当在坚持政府主导的前提下，引入民间组织、社区、企业和社工机构等社会力量，实现社会救助制度责任主体的多元化与社会化，进而构建政府主导与多方分责的社会救助责任体系。具体说来，政府应当承担推动立法、提供救助资金、制定财税优惠政策和监督管理等职责，发挥责任主体作用；社区和社会工作机构则主要承担各类救助项目的组织实施和具体运作等职责，发挥运作主体作用；而企业和非政府组织等则主要承担提供专业服务、募集资金和整合资源等职责，发挥协助主体作用。倘若政府能够运用政府救助资源撬动市场资源和社会资源，实现政府资源、社会资源和市场资源三种资源密切协作，在政府资源的引领下各展其能、各扬其长、各尽其责，那么我国的社会救助政策的效果将会得到充分发挥，不仅能够有效地解除各类受助者的生活困境，而且有利于实现社会救助制度的公平与可持续发展。

(七)提升救助效率：统筹救助体系，降低制度的运行成本

社会救助体系效率的高低，不仅关系到有限的救助资源能否得到充分利用，而且关乎救助制度能否实现健康发展。当前，我国救助体系效率不高，救助项目高度分散在诸多权力部门，尽管这种局面的出现在一定程度上是迫不得已的结果，然而从长远来看，这种做法的代价异常高昂。因为任何政府部门皆有自身的利益和考虑，一旦某项救助项目由某一政府部门负责后，就会被该部门视为既得利益，往往难于监管和协调，给救助制度的健康发展形成重大阻碍。因此，尽管《社会救助暂行办法》第一章第三条明确规定：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作*资料来源：社会救助暂行办法[N].人民日报，2014-02-28.”，但是由于各种因素的制约，当前民政部门的统筹效果并不明显，社会救助工作仍然是多头管理。故而，民政部门应当进一步发挥好统筹作用，尽快建立民政牵头和相关部门配合的救助协作机制，加强与其他救助部门之间的互动、沟通与协作，减少制度运行的环节与成本，实现各项救助项目之间的有效衔接，避免救助项目之间出现重复或者遗漏，从而有效地提升社会救助体系的效率，促进制度的可持续发展。

五、结论

经过20多年的改革与发展，我国社会救助制度已经形成了相对合理的制度框架，主要包括最低生活保障、特困人员供养、住房救助、医疗救助、就业救助、教育救助、受灾人员救助以及临时救助等制度安排。作为民生保障与社会安全领域的最后一道“屏障”和“防线”，社会救助制度在解除国民生存危机、保证社会主义市场经济体制改革顺利进行以及促进社会和谐与发展等方面发挥了重要作用。然而，由于当前我国社会救助制度仍然属于生存型救助，社会救助的理念和目标仍然停留在维持受助者的基本生存方面等原因，使得其在面对波诡云谲的外部环境时捉襟见肘，面临着救助方式落后、救助范围狭窄以及救助主体薄弱等诸多发展困境。故而，政府和社会各界应当共同努力，构建政府主导与多方分责的责任分担机制，在实现顶层设计与底层自觉互动的过程中，通过改善救助方式、拓展救助范围和完善救助主体等措施，有效地解决社会救助的发展困境，以实现社会救助制度的成熟、定型与可持续发展，从而为民众提供稳定且可及的安全预期，促进社会的和谐、正义与发展。

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(本文责编：王延芳)