我国义务教育发展非均衡分布的经济学分析

李 爽，刘黎明

(首都经济贸易大学统计学院，北京100070)

一、引 言

我国义务教育发展非均衡问题十分明显，已经引起了政府和全社会的广泛关注。2014年国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出要完善中小学招生办法，破解择校难题，推进九年义务教育均衡发展。2010年教育部《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》明确提出将推进均衡发展作为义务教育改革与发展的重要任务。

近年来，国内学者对“义务教育发展非均衡问题”进行了相关研究。一些学者从定性的角度研究教育均衡问题，比较有代表性的研究包括:翟博［1］(2006)给出了教育均衡发展的三层含义:从宏观层面分析是教育供给与需求的均衡;从中观层面分析是教育资源配置的均衡;从微观层面分析是学校教育过程包括内部课程教学资源配置的均衡、教育结果的均衡以及教育评价的均衡。我国目前需要实现和推进的是义务教育均衡发展的初级阶段——教育供求的均衡以及教育资源配置的均衡。丁飞［2］(2009)从公平的视角讨论了我国义务教育均衡发展所面临的主要问题和面临的挑战。王定华［3］(2012)对我国义务教育发展的过去、现在以及未来进行了审视，阐述了我国义务教育发展的问题。同时，也有一些学者采用描述统计的方法对义务教育发展现状进行了分析。刘博宇［4］(2013)采用统计描述分析法，从义务教育经费投入总量、城乡间义务教育经费差异的角度分析了义务教育发展的非均衡问题。张敏［5］(2012)采用统计描述中的差异系数评价方法对我国区域间义务教育的非均衡状况进行了分析，指出了导致我国区域间义务教育非均衡发展的主要原因，并提出了促进我国义务教育区域均衡化应采取的对策。张旺［6］(2011)和郭喜永［7］(2012)分别对吉林省义务教育发展各项指标的标准差及差异系数进行了比较分析，对省域义务教育均衡发展的现状和主要策略进行了探讨。龙承建［8］(2009)提出当前教育标准化建设要从改进标准化评价指标、改善投资政策、改造薄弱学校、提高师资待遇等方面切实推进。李继星［9］(2010)对我国义务教育均衡发展指标体系的建立进行了初步探索。总体上看，目前对我国义务教育发展非均衡问题的研究以定性方法为主。为了更直观、准确地反映我国义务教育发展的非均衡问题，本文基于空间邻近相似性和空间异质性的思想，从空间分布和经济学的角度出发，分析我国各省级行政区域的义务教育发展现状，并讨论义务教育发展非均衡的区域结构特征，为政府在宏观层面进行财政转移支付提供更加直接的政策依据。

二、我国义务教育发展现状

目前，我国通过普及九年义务教育，为适龄儿童入学创造了均等的机会，完成了义务教育均衡发展初级阶段的任务。当入学机会均等问题解决后，学生就学后的均衡发展，即教育过程平等问题就上升为义务教育发展中的主要矛盾，也成为我国政府目前面临的主要任务。从宏观层面来看，我国义务教育发展的非均衡主要体现在区域之间的省际差异，因而下面主要从义务教育阶段在校人数和生均教育经费(初中和小学)这两个方面来分析我国义务教育的区域发展非均衡问题。

以2012年各省区初中、小学阶段的生均教育经费为例进行分析(见表1)。从表1可以看出，河南省和广东省是义务教育阶段在校人数最多的省份，北京市的初中和小学生均教育经费均为全国最高水平。

表1 2012年我国义务教育阶段在校人数及生均教育经费统计表

(一)在校人数空间分布情况

目前，我国义务教育小学阶段在校人数约为9696万人，初中在校学生总数约为4763万人，整体义务教育阶段在校人数约为1.45亿人。

从图1可以看出，河南省和广东省是义务教育阶段在校人数最多的省份，其次是四川省和河北省。为了更直观地分析学生人口规模在地区间的分布情况，采用空间区域表述方法，设xi，i=1，2，…，31代表各省的义务教育阶段在校人数，则按人数规模分成m类的分段区间长度为y:

于是得到分类区间:

依据上述分类方法将全国31个省级行政区(不包括港澳台地区)按义务教育在校人数的规模大小由高到低分为四类(如表2所示)。从全国整体范围来看，我国的义务教育阶段在校人数明显集中在东、中部地区，这与我国总体人口分布相一致。

表2 2012年各地区义务教育学生规模

(二)各地区义务教育生均教育经费分布情况

2012年，我国的义务教育经费投入总量小学阶段约为6012亿元，初中阶段约为4166亿元，全国财政性教育经费支出达到2.2万亿元，如期实现了《教育规划纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达4%的目标。由于生均教育经费这一指标能够准确有效地刻画出义务教育非均衡发展问题的主要方面，起到衡量与监测的作用，而且可以避免多个指标综合带来的权重之争，因此，我们选择生均教育经费来考察各省级行政区的义务教育发展状况。

依据前述方法，将全国的31个省级行政区(不包括港澳台地区)按义务教育生均教育经费(分为初中阶段和小学阶段)的水平高低分为四类(如表3和表4)。

从空间角度分析发现，我国绝大多数地区生均教育经费普遍偏低，且差异非常显著，呈现两级分化状态。北京的初中阶段生均教育经费位于全国第一，上海和天津分列二、三位，而辽宁、江苏、浙江和青海的初中阶段生均教育经费处于第三类水平，余下的24个行政区均处于第四类水平。通过分析各省级行政区小学阶段生均教育经费的分布情况，可以发现各地区小学阶段的生均教育经费的差异相较于初中阶段略有缩小，但是整体来看，仍存在着较大的差距。北京地区仍然处于全国第一的位置，上海和天津也分列二、三位，除了江苏和浙江外，西北地区和东北地区几个省份的小学生均教育经费处于第三类水平，仍有19个省级行政区处于第四类水平。

表3 2012年各地区普通初中生均义务教育经费

表4 2012年各地区小学生均义务教育经费

因此，无论是初中阶段还是小学阶段的生均教育经费，北京、上海和天津都处于全国领先的位置，而且在全国范围内生均教育经费水平高的地区和生均教育经费水平低的地区差异悬殊;通过对比也不难看出，初中阶段生均教育经费的地区间差异要大于小学阶段的地区差异。

总之，无论是义务教育学生规模，还是义务教育的生均教育经费，各省份之间都存在较大差异，差异的存在直接指向教育公平的理念能否实现。探索非均衡状态的成因是解决问题的基础。

三、我国义务教育发展非均衡问题的经济学分析

通过前面的分析可知，我国的义务教育发展存在着较严重的非均衡问题，而且区域间的差异十分明显。我国义务教育阶段的学生主要集中在中部和东部沿海地区，而这些地区的生均教育经费却处于较低的水平。义务教育是培养青少年掌握适应社会发展应具备的基本知识的整个教育过程，也是人类社会生产生活经验得以继承和发扬的关键环节。从广义上讲，凡是能增进人们的知识和技能、影响人们的思想品德的活动都是教育，属于上层建筑范畴。按照马克思主义唯物史观，经济基础决定上层建筑，因此义务教育发展的非均衡问题不可避免地具有经济学原因。

(一)资源禀赋的初始决定

我国的自然条件和资源禀赋决定了人口“南重北轻、东多西少”的分布格局。1935年，中国地理学家胡焕庸提出“人口地理分界线”(也称“胡焕庸线”)，首次揭示了中国人口的分布规律:自黑龙江瑷珲(现黑河)至云南腾冲两点之间画一条直线(约为45°)，线东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口;西北半壁64%的土地仅供养4%的人口。2000年第5次人口普查发现，“胡焕庸线”两侧的人口分布比例与70年前相差不到2个百分点。形成这一现象的主要原因是自然资源禀赋的决定作用。按照中国地理分布规律，自西向东呈高山、高原、坡地、平原状态。并且西部地区干旱缺水，而东部地区土地肥沃、物产丰富，适宜人类居住。在此基础上形成的经济社会发展差距进一步加剧了东中西部之间的经济发展水平差距，而经济发展水平差距又直接影响到不同地区的教育经费投入，从而影响到义务教育的发展水平。

(二)经济发展水平的影响

改革开放以来，我国国民经济得到了迅猛的发展，但由于资源禀赋的决定作用，各省份之间的经济发展水平存在较大差异。经济发展水平的差异直接影响到义务教育公平目标的实现:

1.经济发展水平决定教育经费投入水平。图2显示的是2013年各省份的国内生产总值。按照义务教育经费投入占GDP 4%的平均比例，总量差异必然导致省际之间义务教育经费投入的差异，因此，正是由于省际间经济发展的非均衡性，决定了省际义务教育在经费总量以及本身发展上存在很大的差异。

2.经济发展水平影响人口流动。人口流动问题对我国义务教育发展的非均衡也存在着不可忽视的影响作用。流动人口，是指没有改变居住地户籍的情况下，到户籍所在地以外的地方从事务工、经商、社会服务等各种经济活动的人口群体，即所谓的“人户分离”。在现行制度框架下，流动人口在工作机会、学习机会、社会保障和医疗保障等方面与本地市民存在着巨大的差别。据国家统计局发布的2012年统计公报数据显示，2012年我国流动人口已达2.36亿以上。由于流动人口一直没有明确和统一的定义，因而其衡量标准和计算方法也并未完全统一。从广义的角度，一般用非户籍常住人口规模作为衡量一个地区人口流动水平的指标。表5显示的是根据2000年第五次全国人口普查和2010年第六次全国人口普查的调查数据计算的各地区非户籍常住人口数。

图2 各地区国内生产总值(2013年)

表5 各地区非户籍常住人口数

图3显示的是2000年和2010年两次全国人口普查得到的各地区非户籍常住人口数。从图中可以明显看出，从2000～2010年的10年间，无论是属于人口流入多的地区还是人口流出多的地区，人口流动的特征都更加明显。

随着大量流动人口进城务工方式逐渐由单身向家庭化方式转变，流动人口的子女教育问题愈加突出。2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国14周岁及以下流动儿童占全部流动人口的比例为12.45%。由此推算，全国14周岁及以下流动儿童规模为1834万人。到2010年第六次全国人口普查时，全国14周岁及以下流动儿童规模达到了2291万人，与2005年推算预测的规模相比增加了457万人，5年增长率高达25%。绝大多数的流动儿童都是随着父母迁移到某一地区的，因此，流动儿童的分布状况应该与全国整体流动人口的分布状况相一致。

由于流动人口的影响，带来了流动儿童的教育问题，这也使得义务教育阶段学生人数在地区间的分布发生了很大的变化，对人口流入地的教育经费投入提出了新的挑战。

图3 各地区非户籍常住人口数(2000年和2010年)

(三)政策效应

我国在义务教育方面采取“地方负责，分级管理”的教育财政投资体制，这一举措对于义务教育的普及起到了一定的作用。但是随着经济社会的不断发展，现行政策对有效实现义务教育目标存在一定的负面影响:一是按照义务教育的公平理念，省际之间经济发展差异必然导致事实上的不公平;二是随着义务教育入学机会均等目标的实现，各地区教育经费投入持续增加，对于经济发达地区而言投入不成问题，但对于经济欠发达省份而言则形成较大的压力，以至于有些省份难以完成既定目标;三是人口流入地的财政投资计划难以足额涵盖所有流入人口的学龄儿童，也在一定程度上影响了义务教育目标的真正实现。现行政策和制度越来越不适应义务教育发展的需要。

四、结论和政策建议

以上从空间分布和经济学角度分析了我国义务教育的学生规模、教育经费以及地方经济发展之间的关系。通过研究目前义务教育发展的现状和省际差异，得出地区经济发展的非均衡是导致义务教育发展非均衡的主要原因。此外，还可以得到以下两点主要结论:

第一，义务教育学生规模及生均教育经费均存在显著的省际差异。义务教育学生主要集中在中部和东部地区，东北和西北地区的学生规模较小;义务教育学生规模分布和生均教育经费分布呈现显著的不一致特征，即义务教育人数较多的地区，义务教育经费的投入却不一定高。

第二，流动儿童义务教育问题不容忽视。通过对流动人口分布的对比分析发现，随着经济的快速发展，人们越来越趋向于迁移到经济相对发达的地区;经济越发达的地区，人口的流动性越高。流动儿童的分布状况与全国整体流动人口的分布状况相一致。分析发现，流动儿童相对较多的东部沿海地区的生均教育经费处于全国较低水平，即对于人口流动性较大的地区而言，其义务教育的经费投入并没有相应地增加，这也更加突出地反映出义务教育发展的非均衡问题。

由此，本文提出以下几点建议:

第一，大力发展西部经济，增加欠发达地区教育投入。省际义务教育的发展状况和该区域的经济发展状况具有较高的一致性，即经济发展较好的地区，义务教育发展水平也较高。所以，需要政府大力促进西部地区的经济发展，只有在此基础上才能进一步发展教育，进而有效缩小省际义务教育发展的差距。此外，通过增加对欠发达地区的教育投入，可以使这些地区少年儿童的受教育权利得到更好的保障。

第二，适度调整义务教育经费投入比例，缩小地区间教育经费投入差距。2012年，我国财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，教育发展取得了巨大成就。然而，这只是在宏观总量上实现了目标。基于我国义务教育发展非均衡状况，政府对义务教育经费投入不能“一刀切”，而应考虑多种因素，如当地经济发展状况、学生规模等，尽量消除“教育经费投入总量高水平、人均教育经费低水平”的现象，更为灵活地调整义务教育经费投入比例。

第三，完善义务教育财政转移支付制度，消除因政策因素导致的教育投入非均衡。完善财政转移支付制度是解决省际义务教育发展非均衡的重要措施之一。应调整现行财政投资政策，加强政府宏观层面的调控，除了加大对欠发达地区的财政转移支付力度，还需要考虑学生流入人口地区的教育经费压力，制定出相应的政府转移支付政策，使得教育经费能够更加匹配人口流动的方向，消除因政策因素导致的教育投入非均衡。

［1］翟博.教育均衡发展:理论、指标及测算方法［J］.教育研究，2006，(3):16 －28.

［2］丁飞.公平视角下的义务教育均衡发展研究［J］.现代中小学教育，2009，(10):4－5.

［3］王定华.关于我国义务教育均衡发展之再审视［J］.基础教育参考，2012，(7):33－38.

［4］刘博宇.从教育经费角度探讨义务教育发展的不均衡［J］.商情，2013，(22):16，18.

［5］张敏.我国义务教育区域均衡问题研究［J］.中国人力资源开发，2012，(8):85－89.

［6］张旺.省域内义务教育均衡发展研究［J］.东北师范大学学报:哲学社会科学版，2011，(6).

［7］郭喜永.义务教育均衡发展实证研究——基于吉林省义务教育发展现状的统计分析［J］.现代教育科学，2012，(4):67－73.

［8］龙承建，周鸿.论教育标准化与义务教育均衡发展［J］.河北师范大学学报:教育科学版，2009，11(1):117－121.

［9］李继星.关于义务教育均衡发展指标体系的初步思考［J］.人民教育，2010，(11):9－12.