发达国家城镇化进程的经验借鉴与启示

闫佳祺

(东北大学 工商管理学院，辽宁 沈阳 110169)

引 言

联合国2014年《世界城镇化前景报告》显示，目前全球城镇化水平为54%，预计到2050年城镇化水平可达到66%，其中90%的增长来自亚洲与非洲，这标志着世界城镇化脚步已经加快，属于亚洲、非洲的城镇化时代已经到来。[1]党的十八大提出了促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的战略，着重推动以城镇化为重点的经济结构战略调整，并进行了全面部署。[2]然而，我们应该清醒地认识到，目前我国的城镇化水平仍然较低，与发达国家相比存在着明显的差距。中国第六次人口普查显示，截至2010年，我国城镇化水平为49.68%，而发达国家城镇化平均水平已经接近80%。[3]可见，我国城镇化建设具有较大的发展空间。基于此，研究发达国家城镇化进程中的经验，对于开辟一条中国特色社会主义新型城镇化发展道路具有重要的启示性意义。

一、发达国家城镇化发展共同特征

据世界银行统计，1950年至今，世界上发达国家城镇化发展迅速，目前城镇化平均水平已经达76%，预计2020年增至77.2%，远高于发展中国家城镇化水平，在城镇化建设方面属于先行者，如表1所示。从各发达国家城镇化发展整体过程中来看，各国城镇化发展存在着一些共同特征，即工业化与城镇化良性互动、阶段性特征显著，市场与政府调节并行。

表1 世界城镇化发展趋势(1950～2020年)

资料来源：世界银行WDI数据库。

(一)工业化与城镇化良性互动

纵观发达国家城镇化发展史，英国、美国、日本城镇化发展均具有工业化与城镇化相辅相成、相互促进的特征。众所周知，工业革命起源于英国。19世纪中叶，作为英国城镇的前身，工业村庄蓬勃发展，乡村工业高度发达，工业与农业的分工开始形成，农业规模经营就此产生。工业村庄的发展促使新兴工业城镇数量不断增多，城镇规模空前扩大，英国城镇化逐步形成。对于美国而言，其工业化发展起源于第二次工业革命，在此时期，美国科技发展迅速，农业机械化逐步代替了手工劳作，生产力得到释放，交通运输业的发展使得人口流动变得更为便利，为城镇化的发展提供了必要条件。日本的城镇化则起始于明治维新，此时日本学习西方先进技术，发展生产力，经济得到较快发展。随着日本在第二次世界大战中战败，日本工业化水平出现停滞甚至倒退情况，城镇化进程随之停滞。战后五六十年代，日本跃升为世界第二大经济体，实行产业振兴、招商引资创办新型农村工业，城镇得到快速发展。

我们不难发现，在发达国家城镇化发展进程中，城镇化的发展往往伴随着工业水平的进步，当工业化发展停滞或衰退时，城镇化水平随之衰退。究其原因，是由于随着工业化的发展，人口与经济活动得到了集中，而工业化程度的提升带来了经济空前繁荣与产业结构和就业结构转型，城市对于农村人口吸引力增强，农村人口涌入城市。而城镇化的发展扩大了城市规模，人口聚集提升了生产力，形成了规模经济，进而提高了国家工业化水平。

(二)城镇化阶段性特征显著

发达国家，尤其是西欧国家与美国，城镇化发展呈现阶段性特征。国际学术界一般将发达国家的城镇化分为集中型城镇化、郊区城镇化、摒弃型城镇化和新型城镇化四个阶段[4,5]，如表2所示。

表2 欧美发达国家城镇化阶段性特征

一般而言，在第一阶段，人口从乡村向城市中心单向流动。由于欧美国家政府宏观调控不足，城市规划职能缺位，工厂错误地建设在城市中心区，占据了城市居民生活空间，加之大量外来流动人口，住房极度紧张、通货膨胀现象不可避免地出现了。同时，城市环境逐渐恶化，脏、乱、差景象随处可见，社会矛盾凸显。在第二阶段，大量乡村人口向城市中心流动，部分富有阶级城市人口移动到郊区；不过，此阶段人口流动形式主要仍是向市中心聚集。在此阶段，各国政府总结以往经验教训，重视政府宏观调控的作用，集中财力进行城市中心基础设施建设以及城市周边卫星城建设，工厂从市中心迁往郊区，服务业聚集区在市中心开始形成。但是此阶段城市规模无限扩张，出现规模不经济现象，劳动力市场供大于求，失业率上升，生态环境进一步恶化。第三阶段，后工业化时代到来，人口进一步从城市中心移向远郊、乡村。此阶段城市人口集聚下降，部分工业厂房、居民住房空置，空城、鬼城开始出现。政府面临压力增大，一方面要投入资金进行弃置厂房维护工作，另一方面又要为失业人群提供基本生活保障。第四阶段，人口在城镇与乡村间双向流动，此种双向流动主要是工作地与居住地交通行为。这是由于一方面城市生活压力大、生活成本高，人们对于远离城市生活、寻找宜居乐土趋之若鹜；另一方面，信息技术革命使得收入水平大幅提高，城镇中工作机会多，可以有选择地从事具有高科技含量的工作。

从欧美发达国家城镇化阶段性特征来看，四个阶段是一个被动的、不断纠偏查错的过程，而绝非必经阶段。[6，7]这是由于当时历史环境、经济增长方式与科学技术水平的局限，使得欧美发达国家在城镇化发展道路探索中走了许多弯路。然而，当前科技环境、经济结构和管理方式发生了很大的变化，发展中国家完全可以避免发达国家在前三阶段犯下的错误，通过正确的宏观调控引导，走出一条新型城镇化道路。

(三)市场与政府调节并行

英国、美国、日本等发达国家在城镇化发展过程中充分发挥了市场调节和政府宏观调控的作用，无论是强调市场为主导、政府较少调控的美国，还是以市场为基础、政府大力调控的英国和日本，均采用了市场与政府调节并行的模式[8]，如表3所示。

表3 发达国家城镇化两种发展模式

英国在城镇化过程中，充分尊重市场规律，资本、土地、人口等与城镇化发展相关的经济要素得到了自由流动。同时，英国政府的宏观调控政策也发挥了重要作用，政府通过制定实施国家城镇化战略，建设卫星城，将工业产业迁往郊区，服务业在城镇聚集，大力发展城镇基础设施建设以及社会福利保障体系建设等，引导了城镇化与市场化良性互动。美国被有些学者称作“自由放任”的城镇化。这是因为美国城镇化发展过程中面临“过度郊区化”问题，即城市向外低密度扩张、建设无序、社会结构性问题凸显。但此种说法并不十分准确。事实上，美国政府在规范过度郊区化的进程中发挥了极大的作用，并非完全自由放任，后期中央政府通过合理宏观调控，有效地规范了郊区化。日本在充分尊重市场规律的基础上，更加注重政府政策干预，可以说日本整个城镇化进程都是依照政府意图有序推进的。尤其是二战后期，日本进行了声势浩大的国土治理工作，通过设置国土厅对城镇化工作全权负责。制定《国土综合开发法》和全国综合开发计划，有条不紊地进行城镇化建设工作。

我们不难看出，市场与政府共同作用是城镇化发展的必然趋势，充分尊重市场规律对于城镇化发展建设至关重要。然而，完全放任市场自由发展并不可行，市场失灵状况时有发生，采取市场与政府双轮驱动的模式是明智的选择。

二、发达国家城镇化发展基本经验

在发达国家城镇化发展进程中，存在独具特色的发展经验，这些宝贵经验在我国新型城镇化建设过程中具有重要的借鉴意义。英国、美国、日本目前城镇化率已经达到了85%以上，基本完成了城镇化。[9]基于此，本文选取英、美、日三国城镇化发展过程中的独特经验分别进行分析。

(一) 英国的城镇化发展经验

1.加强农业基础地位，提供必要物质基础。15世纪末期，英国开展了残酷的“圈地运动”，虽然在一定程度上积累了原始资本，加快了城镇化进程，但却对农民进行了残酷的剥削，农业生产力受到了严重的破坏，社会矛盾异常尖锐。在二战后期城镇化发展进程中，英国政府认识到了农业与城镇化之间绝非是零和博弈，农业的健康发展是推动城镇化发展的基石，可以为城镇化发展提供必要的物质基础。1948年，《城乡规划法案》正式出台，农业的主体地位得以确立；不以牺牲农业生产来实现城镇化发展，农业与城镇化相辅相成的认识成为了英国国内的广泛共识。基于此，英国政府严格控制农地开发，制定了严格的土地使用制度，没有当局授予的规划许可证不能随意征用土地。至此，从法律层面上规范了农业用地使用标准，确保了农业的稳步发展，为工业革命和城镇化发展奠定了物质基础，提供了基本动力。

2.以乡村工业为前提，逐步推进城镇化发展。英国的工业化与城镇化结合得较为紧密，选择了一条不同于其他发达国家的工业化道路，创造了一种“离土不离乡”的工业化发展新模式——乡村工业。乡村工业立足于乡村，以农业为加工对象，实现乡村工业集中发展。乡村工业的蓬勃发展，实现了农业的规模经营，使得工业与农业实现合理分工，农民得以就地转化为产业工人。大力发展乡村工业有两大优势：其一，并不损伤乡村原有居民的乡土情结，创造了一种离土不离乡的生产生活模式，将原有居住地改造成宜居城镇。乡村工业的发展带动了经济水平的提升，居民对于生活质量有着更高的追求，工商业、服务业开始出现，城乡融合开始形成。其二，大城市人口承载力有限，就地转化成为了一种较为合理的城镇化发展模式，缓解了大城市生活、就业、消费压力。

3.不断完善社保体系，缩小贫富差距。英国在城镇化进程中注重社会保障体系建设，通过宏观调控，制定相关公共政策。城镇化绝非单单地将农村变为城市，而是以人为本，使得居民生活水平得到提升、城镇基础设施建设得到完善。英国是世界上第一个建立城镇社保体系的国家，具体采取了三种措施：一是推行 “福利国家制度”，最大限度地弥补城镇化进程中造成的自由放任、空间结构失衡等问题，以达到消除贫民区，减少两极分化的目的。二是着力打造公共卫生服务体系，加强公共卫生医疗体系建设和公共卫生基础设施建设，使得城镇公共医疗水平大幅提升。三是完善全方位、多元化的社保制度，从提供基本生活保障、兴建工人居民区到提供教育服务、进行职业培训，使得社保制度与城镇建设同步发展。

(二)美国的城镇化发展经验

1.重视交通设施建设，促进人口流动。 19世纪末期，美国政府着眼于城市交通网络建设，尤其是将市际公路系统建设摆在了城市规划的核心位置。20世纪中期，美国国会通过了《联邦援建公路法》，计划建设总长4.1万英里的州际高速公路，以市际公路为重点，辐射州际公路、一级公路、二级公路的交通运输网的总体规划初步形成，便利了城市与郊区间人口双向流动。[10]而美国早期大批小城镇主要分布在市际和州际主干道上，科技的进步，使得美国汽车持有量大幅提升，四通八达的交通网为人口流动提供了便捷条件。随后，由公路建设辐射到铁路运输网建设的交通革命促进了美国西部城镇发展，对于美国城镇化发展起到了关键作用。

2.重视小城镇发展，形成城镇联动。美国在城镇化建设中极其重视小城镇规划。20世纪30年代，美国小城镇人口比重显著上升，60年代美国政府推行的“示范城市”计划使得大城市人口逐步分流，充分发挥小城镇作用，注重城际纽带关系和城镇对乡村辐射问题。现如今，美国卫星城集聚带并不是依靠中心城市管辖范围提升而形成的，而是大批小城镇聚集的结果。大规模的城镇联动使得城镇与郊区、乡村的差异不再明显，与城镇化相关的资本、土地、人口流动更加自由。

3.规范过度郊区化，降低经济成本。美国在城镇化进程中，由于过于强调搬离城镇，走向郊区，造成了过度郊区化的问题。在一定程度上，郊区化使得中心城市人口密度降低，缩小了城乡差距，但同时也出现了一系列问题：一是过度郊区化使得土地资源遭到浪费，农田流失严重。二是虽然美国公路交通发达，但是过度郊区化使得出行成本提升，出行时间增加。三是由于科技革命的到来，国家整体经济环境较好，人们收入增多，对高质量生活有了更高的追求，较低的人口密度使得社会服务和基础设施建设支出明显提升。美国政府通过市县合并，充分发挥大都市区政府的作用，并配合半官方性质组织指导协助，通过有效的立法和行政干预，从总体上对城镇规划进行布局，强调环境保护与可持续发展，鼓励公共参与，规范了过度郊区化。

(三)日本的城镇化发展经验

1.完善相关法律，确保城镇化规划顺利推进。日本是法制化程度较高的国家，在城镇化发展过程中，日本通过制定众多相关法律，确保城镇化进程一系列规划有条不紊地推进。日本主要针对国土开发和城乡发展两个方面制定相关法律法规，为城镇化建设提供法律支持。[11]在国土开发方面，20世纪中期，《国土综合开发法》的出台为日本城镇化发展提供了一个总体框架和基本模式。在《国土综合开发法》的基础上，日本政府因地制宜，分别制订了符合各地基本情况的地方性法规，如《四国地方开发促进法》、《北海道开发法》、《九州地方开发促进法》等。在城乡发展方面，《山区振兴法》的出台促进了偏远地区的经济发展，《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》促进了乡村工商业的发展。

2.避免“大城市病”，降低生产生活经济成本。如果说美国在城镇化进程中犯下了“过度郊区化”的错误，日本则走入了另一个极端——“大城市病”。所谓“大城市病”，是指大量人口在中心城市聚集，中心城市人口密度极高，交通拥挤、环境恶化、就业压力大等问题凸显。同时，大量的城市居民产生了对住房的巨大需求，出现了城市住房供不应求的局面，房价飞涨令百姓叫苦不迭。日本“大城市病”效应启示我们，在城镇化进程中必须合理规划城乡人口数量，避免出现“大城市病”，这对于改善国民经济，提升国民幸福指数有着重要的意义。

三、发达国家城镇化发展经验对我国新型城镇化建设的启示

(一)坚持农业基础地位不动摇

纵观发达国家城镇化发展史，无论是英国的“圈地运动”，还是日本的“大城市病”，均忽略了农业在国民经济中的基础性地位。城镇化不等于“中心城市化”，绝不应以破坏农业耕地、建设繁华市区为终极目的。我国是农业大国，农民数量多达10亿人，农民始终是我国主要生产力。十八大报告强调，解决好三农问题是全党工作的重中之重[2]，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，要不断优化农民生活保障机制，努力夯实现代农业物质基础，健全农业支持保护制度。[12]因此，我国的新型城镇化建设不应以牺牲农业、农民的利益为前提，要总结发达国家的经验教训，坚持农业基础地位不动摇，为新型城镇化建设提供坚实的物质基础。与此同时，要转变农业发展方式，优化产业结构，发展现代化农业，建立严格的农田保护制度，加强农业基础设施建设，引入先进科学技术，提高粮食抗灾能力，以实现以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的最终目的。

(二)大力发展乡村工业，带动城镇化发展

无论是英国、美国还是日本，城镇化发展必然伴随着工业化的进步，这是发达国家城镇化建设中的一般规律。对于中国来说，虽然在20世纪80年代至21世纪初期的城镇化发展过程中走了一些弯路，“小城镇，大战略”的发展战略无奈流产，众多农村集体企业和乡镇企业退出了历史舞台[13]，但这并不表明乡村工业化不符合中国国情，而是由于特定时期的经济发展水平和基础设施建设不完善所致。现如今，经济结构不断优化，产业结构得到升级，中小城镇的基础设施建设日臻完善，同时中小城镇生产成本远低于中心城市，生产成本上的差异使得中小城镇对于产业发展具有得天独厚的优势。因此，大力发展乡村工业，实现工业化与城镇化良性互动，以较好的经济发展水平吸引非农户口优秀人才，建设新型城镇，同时促进本地优秀人才就地转化，有效防止农村优秀人才流失以及大量农民工流向中心城市造成的社会问题，是中国城镇化发展的必要选择。

(三)市场与政府双轮驱动

英国、日本在城镇化中强调政府的主导作用，并充分尊重市场规律，美国主要强调市场主导作用，辅之政府协调，解决市场失灵等问题，可见市场与政府双轮驱动是城镇化发展的必然规律，也是中国城镇化发展的必由之路。一方面，作为社会主义国家，政府的宏观调控在国家经济、社会、文化、生态文明建设中起着至关重要的作用，也是社会主义国家的优越性所在；在新型城镇化建设中政府应充分发挥宏观调控的作用，制定相关法律法规，提高行政效率，对整体布局进行科学规划，加大基础设施建设和农民职业教育培训投入，为新型城镇化建设营造良好的政策环境。另一方面，政府应充分尊重市场经济规律，依靠市场调节作用形成城镇化大格局、大规模，实现与城镇化相关的基本资源和要素的自由流动。

(四)大、中、小城市协调发展

美国的“过度郊区化”和日本的“大城市病”是城镇化发展过程中的两个极端，都有悖于均衡、协调发展的科学发展理念，即中国道家哲学中所提倡的“平衡”思想。新型城镇化绝非完全郊区化，更不是单纯的乡村人口中心城市聚集化，而应以政府宏观调控为基本手段，通过合理的总体规划，在战略高度上协调大、中、小型城镇均衡发展，即突出大城市集散效应，充分发挥中小城镇产业成本低，便于解决本地农民就业的基础作用，形成集聚与扩散并存、现代化特征凸显、个性化与生态化交相呼应的新型城镇化发展趋势。

(五)发展符合生态文明的新型城镇化

在发达国家城镇化发展进程中，由于政府在城镇化发展初期规划中忽视了对环境的保护，造成了城镇环境恶化、先污染后治理的现象屡有发生，经济与人力成本上升，破坏了城镇生态平衡。随后，发达国家通过总结经验教训，开始注重绿化与环境保护，实现了城镇开发与环境保护并行。对于中国来说，新型城镇化建设必须强调可持续发展，注重城镇化发展与生态文明建设同步。城镇化发展过程是一个资源消耗的过程，没有合理的规划和规范的建设，资源浪费和环境恶化不可避免。因此，在城镇化发展过程中，需要合理布局、规范建设、科学操作，不以牺牲环境为代价，走绿色环保、生态经济的新型城镇化道路。

[1]United Nations.World Urbanization Prospects: The 2014 Revision[R].New York: Department of Economic and Social Affairs/Population Division, United Nations, 2014.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

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[13]国务院发展研究中心和世界银行联合课题组.中国：推进高效、包容可持续的城镇化[J].管理世界, 2014, (4): 5-41.