我国建筑工程专业分包市场现存问题及对策研究

宋宁++梁成柱

[摘 要]随着项目管理体制改革的深化以及《建筑业企业资质管理规定》的实施，以施工总承包企业为龙头、以专业施工企业为骨干、以劳务作业为依托的建筑施工行业组织结构模式已初步形成。但运行效果并不理想。除少部分专业程度较高的分部、分项工程由专业分包企业完成外，大部分施工任务还是由施工总承包企业自己的劳务层或自行管理劳务队伍来完成。本文就我国建筑工程专业分包市场的现状进行了分析并对存在的问题进行了探讨，提出了规范和发展我国建筑工程专业分包市场的对策。

[关键词]建筑工程分包；专业分包市场；总分包

10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 04. 141

随着项目管理体制改革的深化以及《建筑业企业资质管理规定》的实施，以施工总承包企业为龙头、以专业施工企业为骨干、以劳务作业为依托的建筑施工行业组织结构模式已初步形成。但运行效果并不理想。除少部分专业程度较高的分部、分项工程由专业分包企业完成外，大部分施工任务还是由施工总承包企业自己的劳务层或自行管理劳务队伍来完成。由于总承包商需自行管理劳务队伍，工作精力被牵制，施工管理水平无法得到根本性提升。随着我国建筑市场开放程度的提高，规范和完善建筑工程专业分包体系，将是我国建筑市场发展的必然趋势。

1 建筑工程专业分包市场现状及存在的主要问题

与国际建筑市场相比，我国建筑工程专业分包市场存在较大的差距。主要表现在以下几个方面。

1. 1 法律法规相对滞后、分包市场难以发展和完善

主要表现在：①《建筑法》、《招投标法》中禁止工程再分包的规定，否定了多元化发包模式并严重制约了工程专业分包的发展，而且与加入WTO后我国建筑市场发展的客观要求不相符合；②《建筑法》规定，主体结构工程必须由总包单位施工，从而制约了非代理型CM模式在我国的推行；③国际工程承包实践中，分包商可分为一般分包商和指定分包商，而我国相关法律法规中只有对于一般分包商的相关规定，有关指定分包商管理的法律法规存在缺项；④现行的某些法律法规无视工程多元化分包的客观存在以及必要性，造成了转包以及违法分包的大量存在。而惩治转包、违法分包往往以罚代管，由于违法成本过低，收效甚微，从而制约了合法分包的发展。

1. 2 分包有形市场规范性欠缺、分包主体培育缺位

主要表现在：①某些总包商对分包商要求苛刻，强迫分包单位签订不平等条款并向其不合理地转嫁风险；②分包主体良莠不齐、素质偏低，人才匮乏和专业不精等问题普遍存在；③设立分包企业的法定条件（注册资本、专业技术人员、技术装备和已完建筑工程业绩等）明显偏高，限制了分包单位的设立和发展，致使三类企业数量比例严重失衡，未能呈现出正金字塔形式：④一方面，大多数总包商不愿、也不会把自身不具优势的专业工程分包出去；另一方面，许多大型企业也不肯做分包，致使其所拥有的某专业工程施工高新技术以及专用设备闲置或浪费。

1. 3 施工总包业务范围过窄、专业分包缺乏生存空间

一是长期以来，我国施工总承包并未实现向工程总承包（设计+施工（D+B）总承包，交钥匙（EPC）总承包）的实质性飞跃，导致依附于工程总承包而兴起的专业工程分包，处于无工程可分包的状态；二是由于受多种因素制约，专业化协作水平较低，分包企业没有足够的市场；三是部门封锁、行业垄断和地方保护，共同制约了工程总承包及其专业分包的发展。

1. 4 政府扶持力度欠缺、分包企业举步维艰

一是专业分包一般均为包工包料，由于重复纳税，加重了分包企业税赋负担；二是比照发达国家对小型企业的关注和扶持，我国政府力度不够。

1. 5 施工管理欠规范、总分包纠纷常发生

主要表现为：①分包商施工质量不佳。或材料以次充好，或操作不符合规程；②分包商现场管理人员和技术工人业务素质不高；③分包商工期拖延；④总分包各自为政，缺乏整体协调。一方面，总包商疏于对分包商的管理，常常以包代管；另一方面，分包商忽视项目施工的整体性；⑤分包商工程款拖欠严重，结算纠纷经常发生。

2 规范和完善我国建筑工程专业分包市场的对策

2. 1 转变观念，培育企业核心竞争力

建筑施工企业必须认识到专业化发展的必然趋势和规范工程分包市场的必要性。各企业应准确定位，开拓市场。按照社会化大生产的要求，向专、精、特、新的方向拓展空间，增强企业核心竞争力、降低成本、提高效率和应变能力，并积极推动总包市场实施产业集中度战略以及一体化（设计+施工（D+B）总承包，交钥匙（EPC）总承包）战略从而提供更多的分包商机。

2. 2 完善立法，规范工程分包

第一，借鉴国外经验，制定我国集系统性、完备性和可操作性于一体并适应市场发展需要的总分包法律制度，以严格界定工程分包关系，确保工程分包行为及其监管行为在法律轨道上运行；第二，依据WTO原则并借鉴国外总分包管理模式，对现行法律涉及的分包条款应尽快做出修改或通过司法解释进行补充、完善。如工程多次分包是否合法、总包工程是否允许全数分包、指定分包商的界定以及管理等；第三，适当降低分包企业注册“门槛”。

2. 3 严格执法，净化分包市场环境

对分包合法性进行专项治理，严格稽查责任。一方面，对违法分包者以及转包者加大处罚力度并增加违规成本，提高其守法的主动性；另一方面，对执法部门以及执法人员的“不作为”以及“玩忽职守”追究相应的责任。同时，在相关部门配合下，各地法院要依据《民事诉讼法》中先予执行的规定，为保障农民工利益而支持分包企业向总包单位主张权利，从源头上尽快建立健全有效预防拖欠工程款和农民工工资的长效机制。

2. 4 强化机制，促进工程分包发展

一是随着总分包制的推进，应严格市场准入并规范分包市场交易活动，增加分包市场的交易透明度；二是有效监管分包招标并严格交易程序、交易规则、评标标准；三是诚信为本，培育风险保障机制。借鉴发达国家做法，强制推行总包支付担保和分包商履约担保制度；强化诚信管理，依靠信用保证体系来确保工程分包交易安全，以保障分包商履约后能够顺利收款；四是加强协会在工程分包中的管理职能。各地建筑业协会可设置专门机构，协助政府研究、制定相关政策，出台自律规则，引导专业分包发展方向等；五是目前《分包合同示范文本》依然局限在施工承包范围内，有待于借助“菲迪克条款”制定工程总承包条件下的分包合同范本，以指导和规范专业分包活动；六是加快建筑施工企业营业税改征增值税步伐，避免重复纳税，降低分包企业税赋负担；七是引入激励机制，增加分包商的成就感。分包合同中应设立质量奖和进度奖并严格兑现，此外，分包商可分享总包单位荣誉；八是借鉴partnering模式，建立总分包之间相对固定的合作关系，并用partnering协议统一总分包之间的共同目标，建立协调机制，实现双赢；九是政府出台扶持政策，发展小型分包企业。仿照国外，我国政府可以在税收、权益保障以及折旧等经济政策上给予优惠；严格市场准入，在法律法规层面上提供更多的承包机会，如可严格规定专业工程招标不允许施工总承包单位参与；定期为小型企业提供经营管理咨询服务以提高其经营管理水平并鼓励小企业与其他企业联合；可参照国外的做法，或通过政府税收获得培训基金（英国），或由专门机构（职业教育基金会）向各建筑企业统筹（德国），然后由专门机构免费提供职业技能培训并确保持证上岗，以提高小型专业分包企业职工的专业技能并增强企业竞争力。

2. 5 规范管理，保障分包企业权益

第一，加强分包合同管理，分包合同实行备案制。总包与分包责、权、利的约定，质量、工期、安全、环保目标的分解，分包工程范围与付款期限、方式，工程保险以及工伤保险的投保主体，施工场地的分割、水电等现场管理与责任分工、保修责任的界定、违约责任、争议的解决方式等内容，均需在合同中加以明确；第二，在维护双方合法权益的同时，杜绝分包商不合理或极端报价（或低于成本，或牟取暴利）现象的发生；第三，总包应加强对分包工程施工过程管理，特别是对专业分包单位质量、进度、安全、文明施工、现场协调配合等工作的管理，严禁以包代管，确保施工项目预期目标的实现；第四，加强工程变更以及索赔管理。严格施工过程中的签证制度，为工程变更以及索赔提供依据；分包对总包的索赔或通过总包对业主的索赔以及他们之间的反向索赔，均应规范操作，按程序处理，最大限度地降低纠纷发生的概率；第五，严格质量验收和验工计价程序，及时结算工程价款，以确保施工的正常进行。

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