城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础分析

王雪婷

(山西财经大学,山西　太原　030006)

城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础分析

王雪婷

(山西财经大学,山西太原030006)

[摘要]城市公共基础设施是居民生活和城市经济发展所必需的基本条件,也是城市发展水平与福利水平的重要标志之一。城市基础设施建设大部分是由政府兴建投资的,但随着经济发展和人民生活质量的提高,对城市基础设施建设的要求越来越高,政府财政资金已难以满足投资需要。引入PPP模式,在推进城市基础设施建设的同时,能够合理引导社会资本的流向。本文简要介绍了城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础。

[关键词]城市基础设施建设；PPP模式；融资模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.04.037

2014年3月,中共中央国务院出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出,伴随着工业化的快速发展,非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中是必然的历史过程,是人类社会发展的客观趋势,也是国家现代化的重要标志。其中,城镇化发展的目标包括：常住人口城镇化率达到60%左右,推进基础设施和公共服务设施更加完善。在保障城镇化进程方面,财政部副部长刘昆表示,应推广使用政府与社会资本合作的模式,也就是PPP模式,政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式,事先明确收益成本机制,吸引社会资本参与城镇基础设施建设。在此战略性重大举措下,对城市基础设施投资建设提出了更加集中化、规模化的要求。

1PPP模式概述

1.1PPP模式的概念

PPP模式是Public-Private-Partnership的缩写,也称政府与社会资本合作模式,即政府和私人部门按照平等协商原则订立合同,由社会资本参与公共服务提供,政府根据公共服务绩效评价结果向其支付相应对价。我国研究文献中所提到的大多数是指狭义PPP模式,是公共部门与私人部门之间所建立的项目融资模式的总称,包括BOT、TOT、DBTO等,它是一个大的概念范畴,不能与BOT、TOT等特定的项目融资模式并列而论。

1.2PPP模式的本质

PPP模式的本质是以项目为载体,政府部门与私人部门之间建立一种利益共享、风险共担的资源合作机制。对于PPP模式本质的把握,可以从以下几方面来入手：①PPP模式是公共服务供给机制的改革创新,其目的在于引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,从而为广大人民群众提供更加优质高效的公共服务；②PPP模式是政府部门与私人部门之间建立的一种利益共享、风险共担的平等合作伙伴关系,双方通过签订协议等方式明确责权利关系；③PPP模式的运用在于充分发挥市场机制作用,从而提升公共服务的供给质量与效率,实现公共利益最大化。

1.3城市基础设施建设应用PPP模式的意义

在城市基础设施建设中引入PPP模式,使政府部门作为项目合作者与监督者,从而使政府部门有更多的精力投入到社会宏观事物的管理之中,进一步加快政府职能的转变。其次,鼓励社会资本、私人部门进入城市基础设施建设等公共服务领域,能够扩宽社会资本投资渠道与发展空间,挖掘新的经济增长点。同时,在PPP模式的投资方式下,政府部门往往以运营补贴等方式为社会资本提供公共服务作为对价支付方式,以项目绩效评价结果作为支付依据,并将资金支出纳入预算管理,从而能够按照代际公平原则在当代人与后代人之间分配资金投入。

2城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础

2.1政府失灵理论

市场调控下的经济运行状态由于信息不对称、外部性、公共物品的特殊性等原因会产生市场失灵,因而需要政府这只“看得见的手”来调节经济。而政府干预经济时,也会因为政府部门的垄断地位、信息不完全、时滞性的客观存在及约束监督机制等原因,出现政府失灵现象。政府失灵主要表现为政府决策失误、政府机构部门与公共预算的不合理扩张以及政府提供公共物品的低效率,而PPP模式的应用能够使私人部门介入公共物品的提供,在一定程度上避免因政府部门单独提供而出现政府失灵现象。

2.2委托代理理论

传统的管理模式中,城市基础设施属于全民所有,而由政府部门代表人民行使资产管理权职能,由于全民财产的庞大性、复杂性与分散性,带来严重的委托代理问题。城市基础设施建设采用政府与社会资本合作的PPP管理模式,存在两个层次的委托代理关系：一是公众委托政府部门管理全民资产的委托代理关系；二是政府部门委托私人部门共同建设管理城市基础设施资产的委托代理关系。这种公私合作管理模式能够有效地避免传统模式下委托代理问题的产生：①将投资主体由一元化改为多元化,减少政府部门的行政干预,提高政府部门决策的科学性与公开性；②通过发挥权力制衡与监督约束机制抑制了政府部门作为非人格化股东的内部人控制问题,同时管理制度的存在也会促进现代企业制度的建立,进而降低委托代理成本；③有助于在市场化条件下选择更加优质的代理人,进而提高经营管理效率。

2.3项目区分理论

项目区分理论将是否有收费机制即资金流入作为区分条件,将基础设施项目划分为非经营性基础设施项目、准经营性基础设施项目和经营性基础设施项目[1],并以此为标准来确定各基础设施项目的投资主体、管理运作模式、资产权益归属等问题。项目区分理论认为：非经营性基础设施项目具有较强的社会效益和环境效益,应由政府部门直接投资建设；准经营性基础设施项目是指兼顾公益性和经济性的投资项目,无法完全通过市场化机制进行运作,需要政府通过财政补贴、税收优惠等方式进行项目经营维护,如采用PPP模式；经营性基础设施项目则具有较强的经济效益,可以在政府的规划与监督之下完全通过市场化机制来进行运作。

2.4企业社会责任理论

人们对于社会责任的认识往往只局限于企业所做的慈善事业,这种认识是片面的。在市场经济条件下,企业社会责任不仅包括深化产权制度改革、强化自身建设、健全市场经济秩序,而且包括积极转变经济增长方式、加快建设公共服务型政府[2]。美国学者戴维斯提出的著名理论“戴维斯模型”指出,企业的每项产品、活动和服务,不仅应该考虑经济效益,更应该考虑其社会成本和社会效益；企业作为社会成员的重要组成部分,应该和其他自然人共同参与解决某些社会问题,促进整个社会条件的改善和进步,进而也为包括自己在内的所有社会成员带来好处。因此,企业积极参与城市基础设施建设、响应PPP模式,是企业履行自身社会责任的体现,有助于保持企业、环境、社会间的平衡关系。

2.5公共选择理论

公共选择理论认为,由于公共产品具有非竞争性和非排他性的特征,因此人们在消费过程中可能会隐瞒自己的真实需求,并可能会出现“搭便车”行为,与市场经济条件下资源最优配置理论相悖。此时,政府的存在会减轻获取人们对于公共物品和外部性偏好信息的成本,对于基础设施建设该理论认为：

(1)基础设施建设投融资的决策主体应该是政府部门。城市基础设施建设初始投资成本巨大、建设周期较长、配套设施具有系统性等特点,而且消费上具有一定程度的非竞争性和非排他性特点。由公共选择理论中对于集体选择即政府选择的分析得知,政府是提供城市基础设施服务的最恰当主体。可见,虽然通过PPP模式引入私人部门进行城市基础设施建设,但是政府的主体地位仍是不可动摇的。

(2)政府决策过程中,可能会做出偏离社会福利最大化的选择。该理论认为,政府部门及其决策人员也属于经济人,就会倾向于做出追求自身利益最大化的行为,如追求在任期间业绩表现、办公环境、权利最大化等。可见,基础设施服务应慎重实行“政府垄断经营”“政企合一”等运行体制,避免政府部门一家独大,合理界定政府部门和私人部门的职责范围,视情况实现不同程度的市场化经营,最大限度地实现社会福利最大化。

参考文献：

[1]彭清辉.我国基础设施投融资研究[D].长沙：湖南大学,2011.

[2]黎友焕.企业社会责任理论[M].广州：华南理工大学出版社,2010.