中美双边对话合作机制知多少

刘长敏

中美双边对话与合作机制的建设起步于两国建交前后。笔者根据外交部政策规划司（原政策研究室）编撰的年度报告《中国外交》、我国主要官方媒体的报道、相关部委官网公布的资料进行了统计整理，初步统计结果为：从1979年1月1日中美正式建交始，截止2015年10月，中美共建立了102个对话合作机制，涵盖政治、经济、军事、环境、文化、教育、反恐、能源、农业等各个领域。这些对话合作机制产生于中美关系发展的不同阶段，是两国关系曲折发展的历史见证，凝结着中美几代政治家的政治智慧和远见卓识，为增信释疑、减少误判、扩大共识、加强合作、推动中美关系不断前行发挥了重要作用，也为中美新型大国关系的构建奠定了坚实的制度性基础。

数量渐增且呈现阶段性发展特征

1979年1月中美建交当月邓小平副总理便实现了访美。

中美关系的第一个十年（1979-1989年）是中美各种对话合作机制起步和初建时期。中美建交之初，两国关系发展并不顺畅。80年代初，中美两国的一些有识之士为了打破两国交往的僵局，纷纷提出通过互访、搭建对话平台、建立长期合作机制来消除分歧的倡议，于是中美关系迎来具有实质意义的发展。但这十年中，双方建立的机制性合作平台仅有六个，其中首脑之间的互访领先于建交之前。就领域分布而言，政治、军事各一个，经贸两个，科技合作两个。

在中美关系的第二个十年（1990-2000年）里，由于中国1989年政治风波，美国政府颁布了一系列制裁中国的政治、经济措施，而后又在台湾问题上不断挑起事端，双方的对话合作机制建设进入缓慢增长阶段。例如，美国不顾中国政府的一再反对，提出支持台湾重返联合国的提案;1995年同意台湾地区领导人李登辉以“私人身份”访问美国;1997年公开表示支持台湾参与世界卫生组织。这些做法使其“一中一台”政策由战略模糊变为战略清晰，中美关系一度降至冰点，两国政治隔阂加深，军事安全领域的合作受到严格制约。受国际大环境和两国政治关系的影响，这一时期建立的对话合作机制只有16个，分布领域为：政治、军事、经贸各三个，科技合作两个，法律与人权领域五个。

进入新世纪以来，中美关系面临新的发展机遇。9.11事件后，反恐成为美国第一要务，在客观上为中美关系全面改善和提升提供了契机。近15年来，双边对话合作机制呈现井喷式增长现象，共建立了80个对话合作机制，占中美建交后建立的对话合作机制总数的3/4以上。其中，政治领域16个，安全（传统与非传统）领域13个，经贸与科技领域22个，能源与环境领域10个，法律与人权领域2个，农业、邮电、人文教育等领域17个。与前20年相比，政治类对话机制增加了三倍，安全类对话增加了近三倍，经贸科技类对话增加了3.7倍，能源环境类对话增加了四倍。一个全方位、立体化的中美对话合作格局也已基本形成。

首脑外交的引领和推动

在中美所有的对话合作机制中，首脑外交始终是亮点。首脑外交一般被认为是国家间关系走势的风向标。1972年2月美国总统尼克松访问中国，这是新中国成立后美国总统对中国进行的首次访问，双方并发表了重要的《中美联合公报》（即“上海公报”），为两国建立正常国家关系奠定了基础。1985年7月，中国国家主席李先念访问美国，实现了中国国家元首首次访美。新世纪以来，中美双边首脑会晤实现常态化和机制化。据统计，2000年至2015年10月，中美两国首脑正式互访11次、会见会晤共47次、相互致电通话共计37次。其中11次互访分别是：2002年4〜5月胡锦涛副主席访美、2003年12月温家宝总理访美、2004年4月切尼副总统访华、2005年1月布什总统访华、2006年4月胡锦涛主席访美、2009年9月吴邦国委员长访美、2009年11月奥巴马总统访华、2011年1月胡锦涛主席访美、2011年8月拜登副总统访华、2012年2月习近平副主席访美、2015年9月习近平主席访美。

特别需要指出的是，在中美关系发展的关键时刻，双方往往通过首脑外交的方式直接沟通，取得某些突破性进展，从而推动中美关系沿着正确的轨道向前发展。例如，1979年1月1日中美正式建交，为表明加强双边关系的诚意，邓小平副总理当月便实现了对美国的正式访问，并与美签订了中美科技合作协定和文化协定等协议。1984年4-5月，里根成为建交后首位来华访问的美国总统。针对当时中美存在的严重的知识产权等经济纠纷，访问期间中美签订了避免双重征税和防止偷漏税等四项协定和议定书。2001年9.11事件发生后，中美关系得到极大改善，当年11月亚太经合组织上海首脑会议期间，布什总统用“坦诚的”、“建设性的”和“合作的”等表述定位中美关系。之后，两国首脑实现了互访和一系列会晤，2011年1月，胡锦涛对美进行国事访问，两国发表《中美联合声明》，确认双方将共同努力建设相互尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系，双边关系再上新台阶。特别是2012年中日钓鱼岛争端、中菲黄岩岛争端激化，地区安全出现紧张局势后，2013年习近平主席与奥巴马总统在美国实现了“庄园会晤”，2014年又在北京实现了“瀛台共步”，在联合应对恐怖主义、气候变化、地区安全等方面坦诚交换意见，对于加强沟通、求同存异、缓和地区紧张局势发挥了重要作用。

双方合作领域广阔且趋于常态务实

在高层互访频繁、双方合作对话意愿强烈的前提下，几十年来，两国合作领域更为宽广、合作方式更加机制化、合作内容也日趋常态和务实。

从合作领域来看，起步最早的是经济合作机制。1980年，中美之间最早的协调对话机制——中美联合经济委员会在华盛顿成立，揭开了中美双边财经协调的序幕。1983年5月又建立了中美商务贸易联合委员会，再加上1980 年成立的中美科技合作联合委员会，中美建立了贸易关系方面的三个重要协调机构。此外，两国在军事交流与合作、人权领域对话、反恐和防扩散领域的对话、环境能源、农业发展、人文教育交流等更为广泛的领域里都进行了多方位的合作。

从合作方式来看，机制化程度更高。特别是进入新世纪以来，合作机制不断得到优化整合。以中美高层战略对话为例，2005年8月开始的中美战略对话，是两国在政治层面进行深入沟通与对话的重要机制。随后，2006年12月开始的中美战略经济对话，是两国在经济领域进行高层沟通对话的重要机制。由于功能和内容有重叠，经历了六次中美战略对话和五次中美战略经济对话之后，2009年7月，中美双方最高领导人商议将二者合并，纳入“中美战略与经济对话”这一更高级别的对话框架之中，内容囊括相关的所有政治与经济议题，向整合化方向迈出了重要的一步。

合作内容也日趋常态和务实。以2014年召开的第六轮中美战略与经济对话和第五轮中美人文交流高层磋商为例，两天时间内双方在战略、经济、人文三方面达成约300项合作成果，而且内容具体务实。比如在中美双边投资协定（BIT）谈判问题上明确了“时间表”，同意争取2014年就BIT文本的核心问题和主要条款达成一致，承诺2015年早期启动负面清单谈判。在人文交流方面共达成成果104项。根据双方协议，中方宣布启动“百千万”计划，未来五年邀请100名美国青年领袖访华游学;促成双方各1000名优秀大学生到对方一流高校研学;每年公派1万人赴美学习研修。

总之，中美建交以来的30多年里，两国关系取得了巨大进展，尤其是双边的对话与合作机制建设从无到有、从单领域到多领域、从时有时无到机制化发展，总数现已达到100个以上。这一事实充分说明中美两国虽然存在巨大的差异，但也拥有共同利益，不完全和谐，但有必要合作。正是在追求和维护共同利益的前提下，双方创造性地建立了诸多的对话合作机制。充分利用好这些机制，使之发挥作用，更加有效地化解矛盾和冲突，在中美构建新型大国关系的今天显得尤其重要。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院国际政治系教授、国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员）