政府购买助残服务中的问题与对策研究

赵璐

摘要：政府购买作为政府社会管理模式上的一种创新，在21世纪受到国内学者和官员的重视。政府购买助残服务作为政府购买的重要内容，在其发展过程中存在着购买力度不足、法律制度不完善，购买流程不规范、社会组织不发达等问题。本文针对上述问题，对产生这些问题的原因做了简要分析，最后提出了要加大购买力度、完善法律制度、优化购买流程、推动社会组织发展等建议。

关键词：政府购买 助残服务 法律制度 购买程序

DOI：

10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2016.01.228

政府购买作为政府体制改革的主要思路之一，无论在实践还是理论方面都取得了一定发展，而政府购买助残服务作为政府购买的重要组成部分，却罕有学者对这一方面进行深入的研究。残疾人群体数量之多、种类之复杂、分布之广泛、需求之多样使得助残服务必须要使用社会化的提供方式，必须重视对政府购买助残服务的研究。近几十年来，我国的残疾人事业虽然已经取得了一定的发展，但是很多残疾人的基本生活状况仍不容乐观，因此迫切需要对政府购买助残服务进行研究。

一、政府购买公共服务的内涵

政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式[1]。在这一过程中，政府的监督必须贯穿始终。由此可知，政府购买助残服务就是政府购买公共服务的具体化，就是政府购买在残疾人服务领域中的具体体现。

二、政府购买助残服务中存在的问题

（一）服务项目购买力度不足

首先，服务项目种类不全。当前，政府购买的助残服务项目以康复、教育、就业、社保、扶贫为主要内容，心理调适项目、残疾人参与社会活动的服务项目和参与文体活动的服务项目非常少。其次，所购买的助残服务的质量不高，很多项目可能更多的是流于形式，并没有使残疾人享受到实质性的服务。最后，购买的助残服务总量不够，并不能保证所有残疾人都能享受到优质的服务。

导致购买力度不足的原因有：一是购买界限模糊，法规制度中并未对政府购买的数量和范围做出明确的规定，二是经济发展水平低，受到政府财政能力的限制，导致数量不足，种类不全，质量不高。三是政府财政支出结构的不合理，在助残服务方面的财政支出尚不能满足现实需要。

（二）相关法律制度不完善

政府购买作为国内的一个新生事物，在得到学者和官员推崇的同时，在法律制度方面也存在着不少问题。

首先，缺乏一部专门的全国性的法律。目前国内涉及政府购买的法律法规主要包括《政府采购法》和国务院、各地方政府颁发的指导意见、实施办法等，但《政府采购法》并不是一部专门的政府购买的法律。此外，各级地方政府颁布的法律法规也都只是政府部门颁布的地方性的规章制度，并不是权力机关所制定的全国性的法律文件。其次，法律制度的规定过粗，缺乏可操作性。现有法律法规在购买流程、监督管理、社会组织资质认定等方面仍然存在着规定过粗，操作性不强的缺点。

相关法律制度缺乏的主要原因有：政府部门和相关立法部门不够重视;在政府购买助残服务这一领域内的法律精英人才尚少等等。法律制度的不完善使得政府购买没有严密的一套法律作为根据，是政府购买存在问题的主要方面。

（三）政府购买程序不完善

目前政府购买流程的不完善主要表现在[2]：第一，对于项目的设定缺乏科学合理的界定标准，对于购买的内容包括数量、质量、价格制定、资金预算等的规定并不十分准确、详细。第二，对于社会组织资质的认定，并未对社会组织资质的标准、条件等做出严格规定。第三，政府购买的招投标制度缺乏科学公正的评估标准。第四，第三方监督评估机制尚未确立，对购买公共服务的监管和评估仍以内部监管和评估为主。

之所以政府购买助残服务的程序不完善，是因为政府主管部门对此还没有引起足够的重视、政府职能转变不充分、政府未能明确自身的角色和责任等等。

（四）社会组织发展不充分

社会组织不发达主要表现在：首先，社会组织的数量太少，政府可供选择的社会组织的数量少，易导致缺乏竞争，公共服务的质量下降等问题。其次，社会组织的专业化水平不高。社会组织缺乏职业化和专业化的工作人员队伍，导致社会组织不能提供优质的、专业化的服务。再次，社会组织的独立性不高。在实际的政府购买中，社会组织与政府之间的关系并不是平等的契约关系，而是政府主导与弱势参与的关系。最后，社会组织的参与公共服务提供的能力和经验也相对缺乏。

社会组织发展不充分的原因主要有：一是政府部门不够重视，认识产生偏差。政府对于社会组织的发展会存在防范、限制的心理。二是资金不够充足。政府在社会组织培育方面的财政支出占总财政支出的比例很小。三是由于助残服务领域的特殊性。由于助残服务对于技术和专业性的要求较强，导致助残服务组织进入或退出较难。

三、完善政府购买助残服务的建议

（一）加大政府购买力度

首先，应该提高购买助残服务的总量。政府应该加大对助残服务这一方面的资金支持力度，尽量使每一位残疾人都能享受到足量的服务。其次，提高助残服务的质量。政府应该对社会组织资质的认定严格把关，对于购买过程进行全程的监督和评估，并且应该加大对社会组织的补贴，以便社会组织有资金和动力去提供更加优质的服务。最后，应该扩大政府购买助残服务的项目种类。在保障残疾人的基本生活的同时，必须加大对残疾人心理调适项目的购买力度，使残疾人更多地去参与社会、文体活动。

（二）完善相关法律制度

推动政府购买的发展，使人民群众享受到更多更好的服务，就必须先要建立健全相关的法律制度，具体主要包括如下几个方面。

首先，建立一部专门的全国性的法律。这里是指全国人大及其常务委员会通过法定程序制定并颁布的法律，这样可以对于一些共性方面的问题做出统一规定，对相关概念、内涵、程序、购买内容、评估、惩罚等方面做出明确的、统一的规定。其次，进一步具体化和细化法律制度中的规定，使得原来的法律法规更具操作性。再次，完善监督制度。不仅要完善内部监督，更要建立和发展外部监督。最后，确定提供助残服务的承包商资质。

（三）优化政府购买流程

结合国内外的研究成果和实践，提出以下的购买流程：第一，确定助残服务项目。在这一过程中，助残服务项目的确立必须以公众的需求为导向，在进行项目选择和计划制定时听取公众意见和各方面专家的意见。第二、明确购买的内容，包括购买的服务的数量质量标准、价格、资金等。第三，确定助残服务项目的承包商。在此过程中，应当采用公开招标的方式进行，保证公平、公开地进行，以确保承包商的资质，选取最适合的承包商。第四，组织实施助残服务项目并对该过程实施监督管理和评估。最后，评估结果并支付资金。在此过程中，不仅评估效率，也要评估效益。

（四）推动社会组织发展

现实生活中，社会组织的数量少、发育不足已经成为制约政府购买助残类公共服务发展的瓶颈。突破这一瓶颈，必须着力发展致力于残疾人服务的社会组织。一是建立社会组织孵化园，以推动社会组织在量和质上的发展。二是政府要转变对社会组织的认识偏差，加大对社会组织培育的资金支持力度。三是强化社会组织的人才建设，通过培训和教育提高在职人员的服务能力，通过甄选和招募，录用有专业技能的全职人才。四是加强组织内部治理和规范性建设，提升组织独立性。

参考文献：

[1]上海财政局.政府购买公共服务.2013年预算报告解读，2013.

[2]王春婷.政府购买公共服务的温州实践[J].中国机构改革与管理，2013（12）.

（责编 张敬亚）