对开展领导干部自然资源资产责任审计的思考

马玉红 宋宝中 张锋

一、关于开展领导干部自然资源资产责任审计的内涵和意义

（一）关于领导干部自然资源资产责任审计的内涵

1.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于地方。以省级审计机关为例，就是除了要审计下属市、县以外，还要对同级具有自然资源资产管理、生态环境保护等职责的部门、单位开展审计，如环保、国土、林业、水利等部门。

2.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于政府。开展领导干部自然资源资产责任审计的关键词是“责任”。现实中，一些“唯GDP”的地方关于招商引资、实施重大项目等重大决策，并非当地政府能确定，往往要经过党委决策。一旦决策失误，如果只追究政府领导责任的确显失公平。需要强调的是，在领导干部自然资源资产责任审计中，除了党政部门，一些依托自然资源资产发展、或许会对当地生态环境带来侵害的国有企事业单位千万不能遗漏。

3.领导干部自然资源资产责任审计不能局限于离任。审计工作不能只进行事后监督，要充分发挥“免疫系统”的防范、预警功能，防患于未然。自然资源资产管理、环境保护中如果出现问题，经常会对人民群众的生命、健康、财产直接造成侵害，所以审计机关要积极开展事前、事中审计，尽量防止、减少出现问题的风险，将损失降到最低。

所以，领导干部自然资源资产责任审计的内涵，应该是指审计机关独立对本级相关职能部门和下级地方党委、政府以及国有企事业单位主要领导干部任职过程中履行自然资源资产管理、生态环境保护等职责情况独立进行事前、事中、事后审查的一种审计监督活动。

（二）开展领导干部自然资源资产责任审计的意义

一是认真践行党的群众路线教育实践活动，推动生态文明建设的需要。生态文明建设是民意所在民心所向。习总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，是人民群众对生态文明最朴素的理解和对环境保护最起码的诉求。审计系统要以心系民生、为民造福的深厚情怀，将领导干部自然资源资产责任审计作为践行党的群众路线教育实践活动的载体，积极开展领导干部自然资源资产责任审计，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废弃物等污染治理和环境保护情况的审计，与其他行业、部门群策群力，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的生态环境问题，为人民群众创造良好的生产生活环境。

二是促进领导干部树立科学的发展观、政绩观，促进经济持续健康发展的需要。生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、蓝天白云青山绿水，是美丽中国的“标配”，更是经济社会长远发展的最大本钱。当前我国环境问题产生的根本原因就在于我们沿袭了多年的粗放发展模式。要实现经济持续健康发展，必须从根本上改变粗放型发展方式和建设模式，加快转变经济发展方式，努力提高经济增长的质量和效益。作为经济、社会发展的主导者，领导干部的理念和思路决定着一个地方、一个单位、一个企业发展的模式和方向。对领导干部实行自然资源资产责任审计，有利于促进领导干部树立科学的发展观、政绩观，促进领导干部更新理念、完善决策，使其在任职过程中高度重视自然资源资产管理、生态环境保护方面存在的问题，促进当地经济持续健康发展。

三是审计部门履行职责，发扬敢于担当的审计精神的需要。审计工作不仅要监督检查财政、财务收支的真实、合法、效益，还要着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进理好财、用好权、尽好责。各级审计机关要敢担当、勇创新、早转型，将领导干部自然资源资产责任审计与经济责任审计、绩效审计紧密结合起来，及时揭露和查处浪费资源资产、破坏生态环境的问题，推动自然资源资产合理配置、高效使用，提高自然资源资产使用效率，助推形成以资源养资源、发展资源产业的良性循环。以此为契机，拓展审计领域，深化审计内涵，扩大审计影响，实现双赢和多赢。

二、当前开展领导干部自然资源资产责任审计的困局

（一）领导干部自然资源资产责任审计的理念还未能被多数人所接受

从该理念的提出，到目前逐步展开的理论探讨和试审探索，大多数人也就是停留在概念而已。且不说外部的被审计单位，就审计系统自身内部，也有一个逐步理解、接受的过程。所以，有必要进一步加大对领导干部自然资源资产责任审计的舆论宣传力度，鼓励展开积极的理论探讨钻研，为开展这项工作营造氛围、扫清阻力。

（二）审计人员综合素质难以适应领导干部自然资源资产责任审计的需要

目前资源环境审计人员知识结构单一，缺少既熟悉审计业务又了解自然资源资产专业知识的专业技术人才，自然资源资产责任审计中很难对自然资源资产管理、生态环境保护中存在的深层次问题进行科学分析和评估，这在一定程度上成为了制约领导干部自然资源资产责任审计迅速全面开展的短板。

（三）领导干部自然资源资产责任审计信息化水平较低

受西部欠发达地区被审计单位信息化程度较低等因素影响，领导干部自然资源资产责任审计信息化建设与传统行业审计相比，存在全面数据获取难度大、指标体系建立滞后等问题，这是领导干部自然资源资产责任审计扩大审计覆盖面过程中不得不面对的现实问题。

（四）领导干部自然资源资产责任审计查出问题的披露、处理、追责难度较大

自然资源资产责任审计涉及部门单位较多，一些违规问题带有明显的政府行为色彩，导致本级审计机关在披露、处理、追责过程中顾虑较多，既害怕影响上级对本地的扶持，又害怕给当地带来负面影响。审计中发现的问题披露多了当地政府不满意，披露少了审计报告的质量又会大打折扣，难以对政府宏观决策提供真实、科学的依据。

三、开展领导干部自然资源资产责任审计的设想

（一）统筹安排

按照自然资源资产责任审计工作一盘棋的思路，搞好与经责、财政、行政、投资、企业等其他审计的关系协调，抓好与经济责任审计、绩效审计的结合。在各级政府及相关部门领导的高度重视下，从审计项目计划、具体组织实施、人员整合配置等方面通盘考虑，要按照先易后难、先小后大、有舍有得的思路，分级、分步逐步实施。审计过程中，要紧密关注并认真落实国家环保政策，对自然资源资产履职行为进行科学评价，有效遏制各种以破坏资源环境换取经济增长的短视行为，促使各级政府和相关部门在综合决策中不仅要考虑经济发展需要，更要重视资源环境的可持续发展，更好地为稳增长、促发展服务。

（二）尽快安排试审，逐步摸索实践，同步开展课题研究

要以学习贯彻十八届三中、四中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》为契机，科学合理安排领导干部自然资源资产责任审计项目计划，不断拓展资源环境审计的广度和深度。逐步实现对水污染防治、土地矿产资源保护、大气污染治理审计的全覆盖，探索开展对节能量、碳排放权、排污权、水权交易等资源有偿使用、生态补偿情况的审计。要不断总结开展领导干部自然资源资产责任审计的好经验，要借鉴国内外同行业或其他行业的好做法，同步开展政、产、学、研相结合的审计课题研究。尽快制定符合实际的领导干部自然资源资产责任审计办法或审计指南，建立、完善领导干部自然资源资产责任审计评估指标体系，推动领导干部自然资源资产责任审计的规范化、制度化管理。

（三）着力提高审计人员综合素质

要进一步强化对现有资源环境审计人员的培训，在理论方面，既要加强审计专业知识培训，也要强化统计学、计算机、法律、管理、环境学、社会科学相关知识的培训；在实践方面，要突出资源环境审计实务的培训，建立自然资源资产责任审计基础数据库和信息平台，积极推进计算机审计在领导干部自然资源资产责任审计中的运用，使审计人员能够熟练掌握各种技术和技巧，能够用科学的新观点、新方法分析和解决审计查出的问题。同时审计机关还应积极探索领导干部自然资源资产责任审计外聘专家制度，加强审计人员对外交流力度，力争尽快改变当前审计人员结构单一、专业知识匮乏的尴尬局面，迅速提高审计人员的综合素质。

（四）加大对审计发现问题的披露力度和追责力度

当前我国经济发展面临不少矛盾和困难，自然资源资产领域长期累积的一些深层次问题不断显现。能否依法、严格、高效推进自然资源资产责任审计，所涉及和影响的不仅是资源环境领域，还涉及和影响依法治国和深化改革能否顺利实施。各级审计机关要紧跟新时代，适应新常态，牢记新使命，通过积极地开展领导干部自然资源资产责任审计，严肃揭露和查处土地管理领域的重大违法违纪问题，助力建立生态环境损害责任终身追究制，保护国有资产资源的安全完整，维护人民群众的切身利益。

（作者单位：陕西省审计厅）