剖析大连“四年八爆”内因

李毅

2014年6月30日，大连市金州开发区铁山中路与松岚街地段的中石油新大一线输油管道，被一家民企在施工中钻漏。市政当局和中石油采取了紧急处理措施，但大面积泄漏的原油顺河流而下，至少引起了3处大火，并终于在距泄漏点6 km的辽宁中路路段发生爆炸。现场火光冲天，2万多居民被紧急疏散。

这是大连4年来发生的第8次油气安全事故，外界哀叹“四年八爆”。其中，7起事故与中石油有关。整体实力强大的中石油为何事故频频？其中一个重要原因，是油气行业安全生产主管单位之间存在“互踢皮球”现象，造成外部监管缺位。同时，中石油内部的HSE（健康、安全、环境）监管与公司组织结构、行政体系和文化存在矛盾，从而影响了HSE的结果。

中石油管理体制缺陷

若说中石油平素不注重安全工作，这绝非事实。业内人士称，中石油近年和杜邦公司合作，建立了一套HSE管理体系。在对中石油公司总部230个HSE标准进行了梳理与分析的基础上，完成了《中国石油HSE制度梳理报告》，确定了公司的HSE制度框架。

中石油各下属公司在管道管理方面，一直有常规的安全检查工作，还伴有专项检查行动。2014年，中石油全系统就曾开展了一场油气输送管道安全专项整治。其中，中石油昆仑燃气公司对下辖1.96万km的城镇燃气管道开展了隐患深化排查整治。

根据中石油《2012年健康安全环境报告》，公司已修订了《主要污染物总量减排核算办法》《重大危险源分级管理规范》等24项HSE制度标准。公司总部连续6年与所属企业主要负责人签订《安全环保责任书》，所属企业将安全环保目标责任逐层分解到各级职能部门和基层岗位员工。

但是，内部人士透露，中石油尽管建立了HSE管理体系并实施与国际对标，但“效果有限”。主因之一，在于HSE管理体系的运转，受到公司内部组织结构和职能体系设置的掣肘。

从组织结构看，此次发生爆炸的大连石油管道的运营和安全，归属中石油天然气与管道分公司的沈阳调度中心负责，该中心的大连分站设在大连瓦房店。

但是，中石油的管理体制却为“二级行政、三级职能”。在业务职能上，天然气与管道板块按从上到下顺序可分解为3层，即：中石油总公司、天然气与管道分公司、大连输油分公司和沈阳调度中心（平级）。

而在行政级别上，所有下属的板块公司，无论身处第几级业务职能，都是总公司的二级单位（司局级），譬如大连输油分公司和沈阳调度中心的负责人，均由中石油总部直接任命。

“一把手抓安全，由谁任命、即对谁负责”。第三级职能部门的负责人并非由第二级部门任命，这造成上级指令下达之后执行、落实不顺畅，中石油内部形成了“多头管理”“越级汇报”现象，汇报和指令发布、传达、执行的效率低下。

其中，受掣肘最大的正是HSE管理体系。中石油内部人士认为，中石油的部门设置和组织结构，已经阻碍了HSE管理体系的落地。但要更改公司的组织结构和职能部门设置，短时间内又不太现实。

“安全管理就是一把手的管理，只有一把手重视，才能管好，这是中国企业的体制特点。但在安全上的投资是刚性的、显性的，投资的收益和效果却是隐性的，并不会马上产生直接的经济效益。所以中国的安全生产最后都成了事后管理，只有在出了大事故后，才进行事后控制。” 中石油一位高管称。

此次大连管道爆炸事故，在HSE管理领域，属于“承包商管理问题”——这是安全管理中难度最大、复杂性最高的一项内容。招投标流程广泛涉及腐败和利益输送，目前国内石油领域很多安全事故，都和这个环节有着千丝万缕的联系。

监管部门互踢皮球

中石油内部HSE管理不力的同时，外部的监管同样缺位。

目前我国涉及油气管道安全的法律有两部，分别是《石油天然气管道保护法》（以下简称《管道保护法》）和《安全生产法》。

其中，《管道保护法》第四条规定：“国务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。”这一规定，意外地成了主管部委间“踢皮球”的肇端。

有接近国家能源局的人士透露，在2013年“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特大事故发生后，国家安监总局曾给国家能源局去函，探讨石油行业安全监管问题。国家安监总局希望，能源局作为行业主管部门能够在事故中和未来的监管工作中，承担更多责任。

这一“探讨”，在国家能源局内部引起激烈反弹。国家能源局提出，尽管《管道保护法》中第四条提到的“国务院能源主管部门”的确应为国家能源局，但依据该条规定，能源局仅负责全国油气管道的规划，并在管道运行当中涉及跨省等重大问题时，负责统筹协调，防止各省之间扯皮。除此之外，并未规定能源局要承担管道安全监管职能。国家能源局认为，自己至少不应当承担安全监管主体的主要责任。

从相关司局职能上看，国家能源局仅有石油天然气司和电力安全监管司大致沾边，但后者虽涉及安全监管，却仅限于电力行业。而石油天然气司的小“三定”（定岗、定员、定责），也仅包括拟定油气开发和炼油的规划、石油天然气体制改革、油气储备管理等几方面，不包括石油行业的安全生产内容。

对此，国家安监总局提出，《管道保护法》第一条为“为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，制定本法。”这说明国家能源局作为行业主管机构，也应是安全监管主体之一。

国家安监总局更有力的依据，在于习近平总书记考察“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特大事故抢险工作时强调的——“把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。”其中的“坚持管行业必须管安全”，成为国家安监总局的利器。endprint

就在两个主管部门反复交涉期间，兰州、大连等一系列石化安全事故相继发生。

随后，中央机构编制委员会办公室（即中编办）也介入其中，就监管责任问题对上述两部委提出了建议。接踵而来的，是北京市编办、天津市发改委等地方政府部门的问询，希望了解在地区层面如何确定油气管道保护部门。“我们当时希望中编办能够统筹各个机构意见，做更深入的研究，各地方政府也能建立预警预案，对没有明确的职责可以尽量明确。”上述接近能源局人士称。但截至目前，谁作为主要监管部门，以及各部门职责如何划分，仍未有定论。

另一方面，能够统筹多个主管部门的机制也不健全。在国家安监总局下，本设有两个部门间的联席会议机制，一是由公安部牵头的输油管道保护联席会议，该联席会议主要是为管理打孔盗油等针对管道的破坏行为而设；另一个是危险化学品联席会议。但这两个联席会议都是常设的，并非针对安全事故的应急机制。

欧美监管镜鉴

青岛“11·22”事故后，国家安监总局开始要求下属机构就国外油气管道管理模式，以及相应的政策法规提交报告，作为参考。

据了解，国家安监总局主要想参考英国和美国的相关管理机构和法律法规，因为这两个国家的油气产业和监管均较发达。

国家安监总局国际交流合作中心副主任胡予红介绍称，美国的油气管道全球最发达，而英国的油气监管体制则是建立最早的。就监管体制而言，中国的安全监管体制主要是从美国借鉴而来。

英国油气安全监管的主管机构，为健康和安全委员会。该委员会由政府任命，规模较小，共11人，由部长、相关产业人员、公众代表等组成。下设健康和安全（即HS）执行机构，通过所属的危险物品安置指导机构进行工作，同时设地方机构。

HS执行机构支持委员会的工作是负责促进立法，其工作范围主要集中在上游，也涉及管道运输。组成人员超过2 500人，主要由研究人员、科学家、技术人员、律师等行业的专家组成。

健康和安全委员会、HS执行机构的成员均为英国国家公务员。执行机构中，共有1 200名监察员，这些监察员拥有执法权。其执法方式主要有：访问公司；发出整改通知书以停止危险活动；追究公司的违法责任等。

作为英美法系立法体系的典范，在安全目标指导下，英国管道安全保障的具体实施，要参照已有的安全案例。管道公司报批项目时，要一并提交符合安全案例要求的安全计划；项目批准后，即成为新的安全案例，管道公司必须遵照实施。安全案例的任何变更，都要经过HS执行机构的审查和批准。

中国石油法律事务部贺嘉认为，英国管道安全案例的实质，是企业就保证管道安全向政府作出的一种承诺。这是一种具有法律强制性约束力的义务，公司必须遵照执行。同时，安全案例中也包括管道检测的内容。

具体到油气管道管理方面，以西班牙和英国为代表的欧洲模式，强调管道的完整性管理，即：对管道安全实行目标化管理，法律规定管道运营公司要保证管道安全。管道投产前，管道公司应向监管部门提供安全运行方案；获得批准后，必须按此方案严格执行。一旦管道投入了运行，运营公司将对管道安全方面的所有问题负责，具体工作包括4步骤：数据采集；完整性分析（主要包括风险分析和风险评价等）、完整性决策；检查与维护；然后再进行数据更新，持续循环。

管道完整性管理的主要目标，是保证管道的安全、可靠运行。经过国外多年的研究和实践，这已成为当前国际上最为认可的管道安全管理模式。

与英国不同的是，美国油气管道的主管部门是管道局和运输局，但这两个机构都不属于安监系统。另外，美国的城市市政方面也对管网行使监管职能。

在HSE管理方面，美国和加拿大具有很多实用性极强的强制性要求。这种模式和经验，在规范油气管道第三方施工的监督管理规范，确保油气管道的安全平稳运行方面，更有借鉴意义。尤其在对第三方施工的有效警示和告知，以及管道警示标识管理方面，美加的经验对刚刚发生的大连“6·30”事故更具针对性。

譬如，美加的管道警示标识牌，除了注意提供详细信息外，还注重标识牌本身的色彩、亮度、可视度和耐用性，并在管道上方铺设管道标识带。在未设置警示标志前，不得施工。

相比之下，国内只是要求设置管道标志桩，并没有要求设置标识带的强制规定。而设置管道标志桩也只是为了管道企业自身管理的需要，并非按照警示第三方的原则设置。虽然Q/SY 1357—2010《油气管道地面标识设置规范》和SY/T 6064—2011《管道干线标记设置技术规范》，均规定了在“油气管道新建、改（扩）建和大修过程中，可在管道上方0.5m处设置标识带”，但均非强制性规定。

“我们去了油气管网发达的英国和美国调研，寻找对标公司，但一直没有合适对象，毕竟中石油的情况、中国的情况都很特殊。”上述中石油专家感慨，与国际对标“并非易事”。

（本文转载自《财经》杂志第400期）

编辑 郑 君endprint