大别山欠发达地区“美好型”乡村治理研究

邢勤锋

摘要：随着经济发展和社会进步，乡村治理的重要性和必要性在我国整个社会的发展越来越显著。以大别山欠发达地区为研究对象，探讨大别山欠发达地区乡村治理的一些问题和应对策略。一方面，大别山欠发达地区自然资源较为丰富，但由于自然环境脆弱、基础设施薄弱、发展层次低等缘由，当地百姓从乡村建设中受益有限，村民的生活水平亟待进一步提高。另一方面，大别山欠发达地区乡村社会的经济资源、政治资源、文化资源管理效果欠佳，使得大别山欠发达地区乡村治理目前尚处于无序、低效阶段，因此，迫切需要探索切实的治理对象，制定明确有效的治理对策，实现大别山欠发达地区乡村治理的效益优化。

关键词：大别山欠发达地区；“美好型”乡村；治理

中图分类号：D616文献标识码：A文章编号：16721101（2015）03001005

Research on “fine” rural construction of underdeveloped

areas in Dabie mountains

XING Qin-feng

（School of Humanities and Social Sciences， Anhui University of Science and Technology， Huainan， Anhui 232001， China）

Abstract： Along with economic development and social progress， the importance and necessity of rural governance in our country appears more and more significant in the development of the whole society. Taking the underdeveloped areas in Dabie mountains as the research object， this paper explores the problems and countermeasures in the governance there. On the one hand， the underdeveloped areas in Dabie mountains boast relatively abundant natural resources， yet due to the fragile natural environment， weak infrastructure and lower level of development， the local people rarely benefit from the rural construction and their life urges further improvement. On the other， the poor management of the economic， political and cultural resources makes their rural governance disordered and inefficient. Therefore， it is urgent to explore practical objects and formulate clear and effective countermeasures so as to optimize rural governance efficiency in underdeveloped areas in Dabie mountains .

Key words： underdeveloped areas in Dabie mountains； “fine” countrysides； governance

乡村治理是治理理论在乡村社会建设过程中的灵活运用，是与乡村生活紧密联系的社会实践，是农民实现利益的有效方式。在乡村治理活动中，农民不再是被动接受者，而是积极参与者，踊跃投入到乡村公共事务管理活动中，在实现公共利益的前提条件下，实现自身利益。乡村治理是乡村政府与其他组织，为了实现乡村社会公共利益，通过平等协商的方式，共同管理乡村社会公共事务并推动乡村社会持续发展的活动。

自建国以来，随着社会实践和指导思想的演变，乡村的管理模式也呈现出不同的形态。1958年以前，土地改革与社会主义改造中的农村合作化，主要是体现了农民地位的翻身做主人的改变，废除了土地私有制度。随后，“大跃进”与人民公社化运动中，乡村的基层管理转变为由公社全面控制的状态。1978年以来，我国乡村建设主要采用的是家庭承包和乡政村治的管理模式。随着2006年农业税的取消，乡村治理又面临着新的机遇与困境，特别是欠发达地区乡村治理模式如何在这一历条件下得以改进，意义重大。文中，主要研究改革开放以来的乡村治理。即在新时期背景下，统分结合的农村双层经营体制和农村集体经济发展并存的环境中，探索乡村治理有效路径。

欠发达地区乡村治理路径有其独特性。联系整个基层的历史和现实条件，乡村治理并不必然按照现实存在的东部发达地区的经验路径，或者根据基层普遍应当使用的基层群众自治中乡政村治的习惯管理模式解决矛盾和问题。对于欠发达地区来说，没有因经济发展而获得的外部动力，而仅依赖治理模式转变获得经济发展的内在动力，是研究欠发达地区乡村治理的重要意图。也只有这一经济目的得以实现，欠发达地区的治理模式才算适用，才能展现其治理效应。但由于没有这种经济上的确定性与可控性，新型乡村治理模式可以结合发达地区的治理经验，切实根据欠发达地区现实情况尽可能创造出更新、更适合本地区的乡村治理模式。

“美好型”乡村治理是在积极响应我国社会主义新农村建设号召下，结合大别山欠发达地区的现实情况，重视“三农”发展，走一条依托地区资源优势，充分考虑地区特征的特色新型农村建设道路。

关于什么是“美好型”乡村，其科学内涵在《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》中阐述为“三美”[1]。即从农村生态环境、产业经济、精神文化角度描绘的一幅“美好乡村”画卷。

其一，生态宜居村庄美。主要涉及安徽农村村庄布局、住房修建、道路、电力、信息网络等基础设施建设。意在营造生态良好、设施齐全的大环境，提高农民生活水平，满足我国生态文明建设的要求。其二，兴业富民生活美。“兴”现代农业产业体系，“富”村民劳动收入，将城镇丰富的公共服务向农村地区移转，平衡城乡服务水平。以城带乡，进一步缩小城乡差距，实现农村发展，使农民过上更加美好的幸福生活。其三，文明和谐乡风美。讲文明、树新风、创和谐，在社会主义“荣辱观”、社会主义精神文明建设的社会背景下，完善村民治理机制，健全村规民约，传承与发展乡村特色文化，改变农民精神面貌和生活方式，以实现社会和谐稳定。

一、大别山欠发达地区“美好型”乡村治理提出缘由与建设现况

（一）大别山欠发达地区乡村的特殊性

首先，从地理位置上来分析，大别山地区位于我国鄂豫皖三省交界处，该区主要是鄂豫皖的革命老区，其中部的山区地势地貌是该地区的主要特色，山高山大使得交通不便，也导致兴修农田水利、乡村道路等设施建设难度大、投资成本高。另外大别山欠发达地区远离鄂豫皖经济发展相对成熟的地区，更缺乏经济发展的许多条件。如大别山属于山区丘陵地带，种植业不适宜大型机械规模化生产经营。这些区位特征给大别山欠发达地区的乡村治理带来一定的阻碍。

其次，从生态环境方面看，大别山地处秦岭-淮河以南，主要受亚热带季风性气候影响，因此该地区旱涝灾害较多；而且由于地形地质的原因，耕地资源较于平原地区相对匮乏，地质生态相对脆弱，加上梯田种植普遍，水土流失颇为严重。近几年来，随着乡村经济的发展，大别山欠发达地区的乡村生态环境也带来了诸多问题，主要有秸秆燃烧带来的大气污染，农药化肥过量施用带来的土壤水源污染，村民生活垃圾乱放乱堆带来的乡村环境污染，以及乡镇工厂排污排气等带来的一系列环境问题。

其三，从基础设施上来看，该地区基础设施建设有山区的独特性。如乡村的交通设施建设方面，该地区的公路主要是绕山路或爬山路，这些路线多依地势地形来修建，往往较狭小崎岖，有时还不能形成体系，因为一旦遇到险阻的高山、恶劣的环境、作为就会大大减少或不作为。水利设施建设方面。该地区很难实现农作物规模化生产，故几乎没有相应的大规模水利设施，现代化的水利设施更加稀少。另外该地区乡村居民往往依地形而居，绕山脚生活，故其生产生活相关的水利设施建设往往是就地取材，顺势而为，多表现的较为原始、简陋和粗糙，使用效果较差。文化教育设施建设方面。如农村中小学规模较小，学校设施过于简单，基本没有专门的教学器材，只能从生产生活中拼凑出所谓的教学设施。卫生医疗设施建设方面。新型农村合作医疗制度在这里往往流于形式，停在标语上，相关医疗卫生设施很难达到现代化和专业性诉求。

最后，从经济发展方面来看。该地区传统农业比较明显，现代化农业起步较晚。传统农业生产效率较低，很难满足该地区生产生活的需要，不利于民众生活水准的提升。而现代化农业虽然有利于该目标的实现，但其发展却离不开科技与人才的支撑，而这些要求在大别山欠发达地区很难实现。此外，现代化工业与第三产业较为薄弱，往往呈现出点星状态、稀缺状态。相较现代工业，该地区的工业还很传统，属于劳动密集型、能源消耗型和环境污染型。而第三产业的发展更依赖于现代工农业的发展，因为第三产业大多都是为现代工农业服务的，是它们的衍生品。如果没有现代化的工农业，就很难有繁华的第三产业。

（二）大别山欠发达地区乡村治理的现况

首先，县、乡政府关系利益化。在乡政村治的治理模式中，乡镇政府处于国家行政体系的末梢，接受乡镇人大和县级政府的双重领导。现实中，县级政府对直接管辖的乡镇政府具有权威性和经济目的指向性，这就导致了县乡政府之间关系的利益化倾向逐渐显露。再者，取消农业税后，乡镇政府的职能范围缩小，由于财政的困难，无力向大别山欠发达地区提供公共产品和公共服务，其公共性被削弱。因此优化县乡政府之间关系必须跳出行政权力在政府层级间纵向配置的传统思维，从根本上调整权力在上下级政府、政府与市场、政府与社会之间的配置，构建多中心治理的格局[2]。

其次，村委会与乡镇政府关系行政化。乡镇政府是我国基层政权机构，在科层制的垂直领导体系下，为完成上级政府下达的各项指标，往往需要使下级组织机构行政化，而大别山欠发达地区的村委会与乡镇政府关系在这方面表现的更为明显。在现实操作过程中，由于山区独特性使乡镇政府与单个村民直接打交道去完成这些目标、计划和任务的可行性较其它地区更低。因此在大别山欠发达地区，一般表现为村委会成员直接与村民沟通交流，以推进一些行政目标的完成，完成乡镇政府的各项指标。而由于村委会成员在现实生活中经常与村民打交道，群众基础较牢，乡镇政府会不断加强村委会指导、控制，甚至是管制。这样，村委会就蜕变成了乡镇政府的下属机构，具有准行政权的行政机构。村委会也就有了事实上的乡镇政府下属机构和性质上的村民自治组织双重尴尬身份[3]。

最后，合作型组织缺失。自实行家庭产量承包责任制以来，农户有了自主决定耕种自家承包地的权力，生产积极性普遍增强，乡村经济有了较快发展。但另一方面，农户呈现出了“原子化”状态，合作性组织瓦解。但在社会主义市场经济中，农户的市场竞争力极其有限，无法拥有与其他的经济主体抗争的能力。目前在大别山欠发达地区，留在乡村种地的农户基本都种植传统的粮食作物，农作物品种几近相同。加之，大别山欠发达地区乡镇人口数量少，农业人口比例较大，生产出的农产品加工程度低，往往直接供家人食用、或喂养牲畜，市场化程度十分有限。同时，由于地域性、时效性等特点，单一农产品出卖形式也不能卖上好价钱。因此，大别山欠发达地区乡村合作经济组织化偏低，顶多采用的是集体采购化肥等生活必需品，而缺少农产品生产、品种更新、加工、销售等新型合作组织[4]。

二、大别山欠发达地区“美好型”乡村治理的主要困境

（一）政治文明程度较低

乡村干部是乡村治理的领头雁，其工作涣散的工作作风，将使乡村建设陷入瘫痪状态。大别山欠发达地区的乡村干部多数是军人转业，还有一部分干部是大姓家族推选。这些成员进入乡村管理岗位，其管理模式往往非常单一，管理手段也较为粗暴，管理关系往往多以血缘关系和亲疏关系为准则。这种管理模式可能在艰苦岁月效果明显，但却与理性管理、科学管理的理念和效果相差甚远，也无法适应市场经济下的治理环境以及对这一治理层级的能力要求。

近些年兴起的大学生支援农村计划，一批年纪轻，思想观念新的大学毕业生来到了大别山欠发达地区。本来，大学毕业生科学文化素质较高、又有一定的专业基础，可以为大别山欠发达地区推进其农业、工业和第三产业现代化奉献自己的力量，促进乡村管理结构的优化。但由于大别山欠发达地区人才管理观念薄弱，乡村主要领导成员素养不高，新到来的大学生毕业生又只能充当参谋、协助的角色，他们在大别山欠发达地区乡村治理中起的作用微乎其微[5]。

（二）经济水平低、发展速度缓慢

由于地理状况等自然因素和基础设施薄弱等社会因素的影响，大别山欠发达地区发展远远滞后于其他地区。大别山欠发达地区在社会主义新农村建设的推动下，乡镇工农设施有了很大程度上的改善，但还是存在整体规模不足、质量低劣等问题。而且随着青壮年劳动力向城市和发达地区转移，大别山欠发达地区只剩下老弱妇幼群体在从事相关产业生产，因此劳动力素质状况呈现出日趋低下的现象更加严重。因此，这些区域相关产业的劳动者对新生事物的接受能力较弱，先进工农业科技知识难以推广，相关产业生产停留在传统水平[6]。

由于大别山山区的地理状况，导致了大别山欠发达农村地区形成了一种以稻、麦粮食种植为主的单一化产业结构。加之，这些区域的耕地多属于山地、林地、坡地，机械化生产难度大，大多采用传统的畜耕生产，劳动成本高、效率低。农民的粮食主要用于维持口粮和喂养牲畜，用于市场交换较少。大别山欠发达地区大部分农户实行生产方式的不是集中型经营，多是分散的家庭经营，这导致产品基本上没有什么抵御市场风险的能力。大别山欠发达地区的农业发展产业结构不合理，导致其工业化的进程缓慢，往往只有农业，而工业与第三产业几乎是空白。

（三）基础教育发展滞后，文化软实力弱化

文化事业发展状况是体现一个民族文明的标志，大力发展大别山欠发达地区文化事业，是缩小该地区城乡差距、实现城乡统筹发展、建设社会主义新农村的一项重要内容。如国家政策法规对农村教师工资经费保障机制加以完善，将九年义务教育的经费纳进了财政预算，对欠发达地区义务教育阶段的教师实行绩效工资制度。这些暖阳政策为大别山欠发达地区的教育发展带来了蓬勃生机，但与此同时，大别山欠发达欠发达地区农村教育还存在诸多问题，阻碍着教育事业的发展。如：乡村教育定位不准，师资力量薄弱，教育设施落后，学校选址布局不合理，幼儿教育和成人继续教育发展滞后等等。

在市场经济的冲击下，大别山欠发达地区的乡村传统文化渐渐褪色，而具有新价值、理念的文化体系又未成形，村民文化呈现出荒漠化态势，村民的精神文化生活十分贫瘠，具体表现为文化意识淡漠，文化生活方式单一。再加上市场经济思想的洗礼，大别山欠发达地区村民对知识、文化的尊重程度明显减弱，对增加物质收入更加敏感。传统的“万般皆下品，唯有读书高”的理念不再被大多数村民认可，现在村民普遍认为只要挣到钱就是有本事的体现，就可为他人的榜样。

（四）生态环境明显恶化

大别山欠发达地区生态环境呈现明显恶化的趋势。一方面是环境的污染和生态的破坏。随着传统农业生产方式的转变和工业的缓慢发展，大量化学物质成为工农业发展的重要资源。其中大量有毒、有害物质进入土地等生态系统。不少废水、废物、废气直接或间接被排进到自然中。伴随着这一系列生态破坏和环境污染，本就原始脆弱、抵御能力的大别山欠发达地区在应对这些问题时显得手足无措。

另一方面为资源的消耗与破坏。造成生态环境恶化的主要原因之一是我们对各项资源不合理的开发和利用。大别山欠发达地区广大民众环保意识普遍比较薄弱，重开发轻保护，对很多不可再生的资源采取一种掠夺式开发，这些恶劣的行为远远超过了生态环境的承载能力和自我净化能力。而且因为大别山欠发达地区长期以来缺乏保护生态环境的意识，过分强调工程措施，从而忽视了生物措施，造成了环境恶化、生态支离破碎的局面。此外，大别山欠发达地区的政府部门和相关单位没有实行严格的监管监督执法力度，管理上的不力导致大别山欠发达地区生态环境破坏的现象越来越严重，加剧了该地区生态环境的进一步退化。

三、完善大别山欠发达地区 “美好型”乡村治理的应对策略

（一）加强民主政治建设，构建多元协同治理体系

首先，乡镇政府应根据乡镇的实际，制定好乡镇发展的规划、制定规则，变微观管理为宏观调控，为合法市场主体提供公共产品和服务。在大别山欠发达地区乡村治理中，乡镇政府应发挥好指导职能，制定相关的制度引导村委会、经济合作组织、村级企业健康发展，为其提供支持与帮助。其次，大别山欠发达地区的乡镇政府应顺应市场经济的发展，从传统的直接行政管理转变为间接的经济调控，通过优化经济结构、调整产业结构等方式，促进大别山欠发达地区的经济发展。再次，大别山欠发达地区的政府应通过法治手段，维护合法组织、个人的正当权益，打击各种违法犯罪组织、个人，实现社会管理职能。最后，乡镇政府应积极为大别山欠发达地区的乡村基础设施建设提供必要的公共产品和公共服务。

在社会主义经济条件下，每一个市场主体都有特定的利益目标，理顺每个主体间的关系是保证每个主体利益实现的前提条件。要按照党政分开、政企分开、政社分开的总原则来树立大别山欠发达地区各个治理主体间的关系。乡镇党委在欠发达地区乡村治理中应发挥其核心领导作用，协同领导村级党支部、乡镇人大、乡镇政府、村委会、乡村合作经济组织、村民在法律、法规范围内共同发挥其治理职能。

（二）调整产业结构，推动经济科学发展

大别山欠发达地区的人口外流性强，外出务工人数多，经济上稍微丰裕的家庭已经迁移至乡镇或县城居住。留下来的农民基本上以种植稻、麦粮食为主。非农业人口比例少，工业发展层次低。工农业产品供需严重不平衡，这种不平衡既表现在工农业产品稀少，又表现在很难在市场上流通。

因此，大别山欠发达地区的村民应坚持以市场为导向，调整农业生产的品种和品质结构。在满足自身粮食供给的情况下，可种植经济作物、瓜果蔬菜等，提升农产品结构，提高收入水平。同时，村委会应对村民加以引导，让广大村民根据市场需求，引导农民大力发展优质农业、生态农业、休闲农业。鼓励村民发展服务业，例如饮食业、运输业、“农家乐”旅游业、零售业等第三产业。另外，乡镇政府和县级政府应为大别山欠发达地区的各项劳务输出做好必要的组织工作，同时制定一些优惠性政策来实现人才和资金回流。如为回乡创业人员提供政策、土地、信贷等多方面的支持来吸引人才回到家乡开办企业，带动乡村二、三产业发展。这样既可以解决欠发达地区富余劳动力的就业问题，还可以促进欠发达地区经济发展，为乡镇带来税赋收入。

（三）提高教育水平，促进社会文化发展

百年大计，教育为本。大别山欠发达地区应根据实际情况，大力发展适合地方特色的乡村教育，培育农村需要的人力资源与人才资源，而不是简单模仿与实际效用差距甚大的城市教育模式。

为实现这一目的，政府应加大财政投入，办好幼儿教育。政府应招聘录用有幼儿教师资格的人员担任幼儿教师，配备必要的教育设施，不要让孩子输在起跑线上。政府应更加关注成人教育。即利用有限的教育资源，在合适的时间聘请农业科技人员、经济能人为村民讲解科学种植、畜牧养殖、工业发展等实用技术，使广大民众能学以致用，提高民众学习的积极性，产生主动学习的动力。政府应进一步抓好义务教育。即提升学生基本文化素养，为学生深入学习、终身学习打下坚实基础。在初中阶段，政府、教育主管部门应根据促进学生的全面发展的教育原则，根据学生的不同需求培养升学的动手操作能力、实践能力；对那些即将进入社会的学生进行基础的技能培训。政府应办好职业教育。这也是提高大别山欠发达地区发展水平的关键所在。职业教育要培养一批懂科学、会技术、善管理的工农业人才，结合具体的县情、乡情设置专业，使他们毕业后能成为乡村实用的经济能人，带领广大村民共同致富。

（四）保护环境，提升生态系统的包容能力

大别山欠发达地区生态环境问题主要来源于农业生产。工业生产比例相对较小，当然其资源浪费，环境污染也较为明显，在今后发展中应实行产业升级，减少环境污染，避免“污染—治理—污染”的发展模式。应走集约化、精细化和特色化的乡村工业体系。

至于农业方面，它是大别山欠发达地区生态环境治理的着力点。农业生产科技含量低，大多还是传统的农耕生产，靠大量使用化肥、焚烧秸秆来增强土地肥力、依靠喷洒农药来消灭害虫。这些措施虽然从某种程度上来说提高了农产品的产量，但是却给乡村的生态环境带来了难以估量的污染和破坏。化肥和农药的过量使用，容易导致土壤水源等各种资源的污染。因此，提高大别山欠发达地区种植农业的科技含量，大力发展生态农业是该地区实行可持续发展的必然选择。

乡镇科技服务组织应通过有关媒介大力宣传农业科技技术，通过开展培训班、现场指导等方式把先进的农业种植、养殖技术传授给农户。同时，在大别山欠发达地区还应合理规划，科学设置种植业、养殖业良性循环系统，通过养殖得到有机肥，将种植得到的秸秆转化为沼气、沼渣、沼液。沼渣、沼液可为种植提供肥源，沼气可为村民提供热能，从而实现种植、养殖、燃气的综合效益，实现生态系统与经济系统、生物系统、环境系统的有机融合，减少化肥、农药等污染物的使用量，保护好生态环境。

参考文献：

[1]安徽省人民政府网站.安徽省人民政府关于印发安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）[R].http：//old.linquan.gov.cn/content/news_view.php？ty=19&id=32982.

[2]王志立.新型农村社区建设中的政府职能优化探析[J].云南行政学院学报，2013（5）：124-126.

[3]马纯红.试析乡村社会秩序的“灰色化”变迁趋势[J].湖南省社会主义学院学报，2012（5）：80-83.

[4]张伟明，刘艳君.社会资本、嵌入与社会治理——来自乡村社会的调查研究[J].浙江社会科学，2012（11）：60-66.

[5]卓晓宁，刘东杰.乡村经济精英浅层介入政治的现象与原因分析[J].江苏行政学院学报，2013（6）：79-83.

[6]张金俊.转型期农民环境维权原因探析——以安徽两村为例[J].南京工业大学学报：社会科学版，2012（3）：91-99.

[责任编辑：范君]