政府處理“閒置土地”引發社會關注的思考

冷鐵勛

今年上半年，有關澳門“閒置土地”的處理問題引發了社會的持續廣泛關注。人們不僅關注政府為何“放生”以前被社會上視為“閒置土地”範圍內的16幅土地後不及時向社會公開？當時“放生”的標準是什麽？更為關注的是，已被政府宣佈批給失效的18幅“閒置土地”最終能否真的回收？能回收的話何時可回收？因為18幅土地原承批人如社會所料都已提出司法上訴。此外，政府今年上半年稱有5幅土地短期內會被宣佈批給失效回收，另有9幅土地則正在分析中。惟時到今日，仍無下文，這同樣引發了社會的關注。持續廣泛的社會關注，確實值得人們深思。

政府“放生”所謂“閒置土地”後應適時向社會公開

目前媒體廣為使用的“閒置土地”和“放生”的表述，並非澳門土地法律制度中的專業術語，其中“放生”連法律術語都談不上，屬典型的形象表述。所謂“閒置土地”在法律上是指承批人未依政府依法批出的批給合同的約定期限履行利用土地的義務，被政府依法宣告為批給失效而回收的土地。按照澳門新《土地法》的規定，除獲批土地未完成利用開發而被宣告批給失效並回收外，承批人在合同或法定期間內不繳付溢價金、未經預先許可而修改批給合同用途或更改土地的利用、土地的使用偏離批給的目的等，也會導致被政府宣告解除批給而回收土地。至於“放生”，則是社會上的形象說法，在法律上指承批人未依政府依法批出的批給合同的約定期限履行利用土地的義務，但基於不可歸責於承批人的理由，政府決定不宣告批給失效，並不回收土地。

為確保土地承批人嚴格按照批給合同的約定期限經營開發土地，澳門新《土地法》把“切實有效利用土地”作為一項原則加以規定。同時，新《土地法》還對承批人提交建築計劃、其他專業計劃、申請工程准照、開始工程、完成工程的期間分別作了具體規定。為加強政府對土地承批人切實有效利用土地的監管責任，新《土地法》把監察原則作為土地使用及利用的一項原則，規定政府有責任跟進批給土地的狀況，並按土地法或合同規定科以倘有的罰則，以確保達至有關批給的目的。為便於認定承批人是否履行利用土地義務，新《土地法》分別對“利用的完成”和“利用的證明”予以明確規定，具有較強的可操作性。如該法第106條第一款規定：“如屬臨時批給土地以興建都市建築物的情況，僅於全部完成獲核准計劃所載建築物的內外工程，且已履行為有關批給而設定的特別負擔時，方視作已完成利用。”

應該說，新《土地法》為督促承批人切實有效利用土地以及政府部門嚴格管理批出的土地提供了法律依據，實現了有法可依。因此，對於未依批給合同訂定的期限履行利用土義務的承批人，不論政府決定宣告批給失效而回收土地，還是決定不宣告批給失效而不回收土地，都應有法律上的依據，這也是依法行政的基本要求和應有之義。問題是，政府決定宣告批給失效而回收18幅土地時，能夠做到適時向社會公開，並表明都是因承批人無按合同所訂定的期限履行利用土地的義務，但對社會早就廣泛關注的疑似“閒置土地”範圍內的16幅土地，政府認為不屬批給失效範圍的“閒置土地”而沒有作出宣告批給失效的決定後，並沒有象決定宣告批給失效後那樣適時向社會公開。直至新一屆政府運作一段時間後，才由運輸工務司司長說出上述16幅土地在上一屆政府時就已“放生”，由此引發社會對政府如此處理手法的質疑和不滿。雖然政府隨後作出回應，強調按程序、依法律、有聽證才作“放生”決定，並表明會嚴格跟進獲批土地能否得到有效運用，但這仍沒有完全釋除人們心中的疑慮。既然政府當時是依法律程序和法律規定去做的，適時向社會公開有關情況更為妥當，這既是打造陽光政府的要求，也是取得社會廣泛理解與認同的適當方式。畢竟在澳門，土地資源的稀缺，使得“閒置土地”的處理問題異常敏感。其實，澳門新《土地法》把公眾知情明確規定為土地管理應遵守的一項原則。該法規定政府應透過適當方式讓公眾了解土地批給及占用的程序，這其中應包括對那些承批人未依批給合同訂定的期限履行利用義務但政府不決定回收土地的情況。因此，就是從嚴格執行新《土地法》的角度看，政府在對有關的“閒置土地”作出決定不宣告批給失效後，也要適時告知公眾。希望政府能從這次“閒置土地”處理事件中查找不足，不斷提高依法施政水平。

政府要高度重視並認真應對訴訟

政府決定宣告批給失效而回收的18幅土地的承批人都已依法向法院提起了訴訟。不僅作為當事方的政府與承批人非常關注法院的判決結果，社會各界也同樣關注。畢竟澳門人多地稀，公屋、私樓供應不足，土地是關鍵。法院在審理承批人不服政府決定回收土地而起訴的相關案件中，會嚴格依照法律的規定審查政府回收土地的決定是否符合法律的規定、承批人起訴的理由是否成立。根據新《土地法》的規定，承批人未在批給合同訂定期限內履行利用義務，政府可依法決定宣告批給失效而回收土地。由於新《土地法》對土地的利用期間及利用的證明作了規定，相信法庭爭辯的焦點在於：如何認定承批人是否依批給合同履行了利用土地義務？在認定承批人未依約履行利用土地義務時應歸責於政府的行政失當還是承批人的過錯？爭辯焦點中，後一個焦點尤為關鍵，它直接決定了承批人還是政府會赢得有關的訴訟。如屬歸責於承批人的原因導致其未依約履行利用土地義務，則政府可能成功回收土地。如屬不可歸責於承批人的原因，相反是歸責於政府的行政失當的話，那政府就面臨不能回收土地的風險。這種情形如果發生的話，政府就要嚴格依法追究相關人員的責任。

政府決定宣告批給失效而回收18幅土地的行為已經完成，由此而引發的爭議亦已進入司法程序，法庭只會根據雙方當事人提供的相關證據來分析判斷各自的主張。因此，對於承批人有否依批給合同約定期限履行利用土地義務、政府在管理有關土地利用過程中有否行政失當等事實，最終都要靠證據在法庭上來說話。所謂有理擺在庭上、證據擺在庭上，說的就是這個道理。鑒此，政府雖然在作出回收土地的決定時認為承批人未依約履行利用土地義務可歸責於承批人，但對應訴仍切不可有半點疏心大意，而是要高度重視並認真應對相關的訴訟。如果因為是政府應訴時收集材料等準備工作不足，或準備工作出現瑕疵甚至失誤而導致敗訴的話，那極易引發公眾對政府的信任危機。必要時，政府可整合其所屬部門法律專家的力量做好相關的應訴工作。

政府既要嚴格執行新《土地法》，

又要積極推動新《土地法》的完善

土地是澳門最稀缺也是最寶貴的資源，要切實有效利用好澳門的土地資源，特區政府負有依法監管的重大責任。對此，《澳門基本法》有規定，澳門新《土地法》更有要求。《澳門基本法》第七條明確規定，澳門特別行政區境內屬於國家所有的土地，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發出租或批給個人、法人使用或開發。2014年3月1日起生效的澳門新《土地法》，則就土地使用及利用方面的權利的設定、行使、變更、移轉及消滅等制度作了系統、具體規定，並強化了政府管理土地的監察責任。新《土地法》不僅對土地的批給從程序、實體上作了較為詳盡的規定，而且還明確規定政府有責任跟進批給或占用土地的狀況。這些規定內容，既涉及土地使用人的權利和義務，也涉及政府的權力和責任。政府自身首先要嚴格遵守法律規定，正當行使權力，尤其對一些程序性事項的處理必須嚴守法定要求，切不可因自身違法或出現瑕疵導致土地監管不力而使土地不能切實有效利用。此外，政府批出土地後，不能一批了事，不問不管後續的事務，還要負起責任，監管承批人使用或利用土地要遵守法律和合同規定。如果承批人有違反新《土地法》或合同約定的情形，則必須嚴格按照新《土地法》或合同的規定科處倘有的罰則，以確保新《土地法》及合同能得到切實有效的執行，進而確保達至有關批給或占用的目的。當然，政府無論是批出土地、續期還是收回土地，都是具體的行政行為，因而也要嚴格遵守澳門《行政程序法典》等的要求。

政府在嚴格執行新《土地法》時，還要注意結合執法的實際情況評估法律適用的效果。如果發現新《土地法》的相關規定不利於土地的切實有效利用或土地的監管，或者相關規定還存在法律漏洞等，應適時推動相關規定的完善。切不可認為新《土地法》頒佈實施不久，進行修訂會有損法律的穩定性和嚴肅性。一切應從實際出發，確有修訂必要的，應適時修訂，這才是不唯書、只唯實的科學態度。如今年5月有多位法律專業背景的立法會議員在議程前發言中關注新《土地法》第四十四條和第四十八條的適用，指出本澳不少批租地的批給即將到期，不少個案因批給未轉為確定而無法按新《土地法》規定自動續期，甚至已進行工程的土地有可能因未完成驗樓及取得入夥紙，將面臨批給續期屆滿又未能續期，可能導致土地被收回的情形。若承批人在其中並無過錯，則對承批人可能不公平。不僅如此，它還可能影響到眾多已購買樓花的小業主利益，衝擊銀行貸款。鑒此，建築及地産業界人士認為有必要檢討新《土地法》的相關條文。對這些意見，以及其他執行新《土地法》中出現的問題，政府要結合新《土地法》的適用情況，在認真調研分析的基礎上，如認為有合理性和迫切性，則應積極推動新《土地法》的完善。