从制度经济学的视角探析农村集体建设用地流转的困境与对策

周亮华

【摘 要】本文首先分析了农村集体建设用地流转存在的问题，并从土地产权制度模糊、流转交易成本过高、地流转制度安排存在漏洞、建设用地相关配套制度缺乏4个方面进行了制度经济学分析，最后从明确集体建设用地流转的条件和范围，完善相应的土地产权制度，调整政府的角色和管理内容，完善收益分配制度，完善相应的农村社会保障体制等方面提出了推进农村集体建设用地流转的策略。

【关键词】制度经济学；农村集体建设用地；流转；困境；对策

农村集体建设用地流转，不仅是农村土地改革的核心内容之一，也是焦点性的土地问题之一，直接影响到农村经济的长远发展。不同于农村集体承包经营权，长期以来，我国法律一直在某些方面限制了集体用地进入市场而流转。当今合理的途径是将集体土地转为国有的土地征收制度。国家垄断了一级市场，而相应的补偿机制又缺乏其合理性，导致了集体土地所有权和国有土地所有权没有收到相应的平等对待。在这种情况下，本应属于农村集体和农民的合法权益的土地发展权被无形中剥夺了。农村集体建设用地的现实强烈需求与现今的法律产生了严重的矛盾冲突。在这种背景下，许多地方政府在一定程度上突破了现有法律的限制，对农村集体建设用地流转进行了部分先行实践，从而使得集体建设流转入市成为既成事实。基于现实情况的考虑，中共十七届三中全会在若干个重大问题决议中指明了未来改革的基本方向，提出了集体土地的使用范围，予以一定的开放性。但是最终的做法和政策的落实，必须在合乎现行规律的情况下进行。

一、农村集体建设用地流转存在的问题

1.当前各地农村集体建设用地流转发展水平不均衡

虽然我国各地在农村集体建设用地流转方面均进行了探索和实践，但是目前农村建设用地流转在数量和规模上都难以满足当前农村经济迅速发展的迫切需求。此外，由于地区经济条件、农村人口素质以及政策性差异的政策上的差异导致农村集体建设用地流转出现严重的不均衡局面。

2.农村集体建设用地流转市场发育迟缓

由于农村土地流转受到诸多地理因素和流转层面的限制，而且流转信息难以实现有效传播，因此许多流转农村集体建设用地局限于某一特定的范围，难以得到迅速的推广，在农村建设用地中市场中介基本上处于空白，限制了农村集体建设用地的可持续性发展。因此，虽然有经济发展的迫切需求，但当前农村集体建设流转效率低下，发展迟缓。

3.集体建设用地中政府角色定位不准确

政府应该在集体建设用地流转中本应担当合适的角色，但往往出现干预过多使得市场机制在配置方面出现流转不灵，效率降低的情况，政府人为干预导致了市场供求关系的改变，从而难以反映真正的市场需求，使得土地的价格偏差严重。在现行制度下，集体制度转为国有土地才能入市的这一门槛使得，农民享有土地增值效益难以得到保障。由于国家垄断一级市场，采用这种手段代替市场本应发挥的作用，从而使得交易成本增高，严重降低了市场经济所应有的公平性。

4.农村集体建设用地流转的相关配套法律不健全

虽然我国的宪法、土地管理法、农村土地承包法等相关配套法律都涉及到了农村集体建设流转问题，但是只是笼统宏观的概括没有在具体细节上进行进一步的说明，缺乏可操作性。首先，农村集体土地产权的界限主体模糊；其次，农村集体建设用地的法律不够健全，相关的运作操作程序不明确。当前农村建设用地自发流转发生后，双方的权利难以得到法律法规层面上的保障，因而导致了后续存在的不稳定性和安全隐患，许多纠纷时常发生。此外，由于缺少法律法规的具体支撑，使得相关的法律纠纷难以解决，消耗了大量的人力物力，也不利于国家的进一步经济政策的实施。在特定时期，农业集体建设用地的流转范围仍受制于法律法规和宏观政策的各个方面限制。

二、农村集体建设用地流转的制度经济学分析

1.土地产权制度模糊

根据罗纳德？科斯等提出的经济学理论，制度变迁阶段的经济增长能力取决于产权制度安排的效率程度。合适的产权制度安排能够最有效的促进经济效率的提高，因而不同的产权制度安排会因为刺激程度上的差异导致不同的资源配置效率发生。根据产权经济学理论，产权是包括所有权、收益权和处置权等一系列权利在内的权利束。根据土地管理法的实施办法，宅基地所有权归集体农民，而农民集体所有土地归村一级集体所有，并且归当地村一级经济组织团体经管。农民宅基地以户为基本单位，向相关方提出无偿、无期限使用权的申请并获得相应使用权。当前宪法和土地管理法都提出了农村土地的归属为农民集体，但是核心的问题是集体的归属是哪个层面，这个在相关法律中没有明确限定。按照目前的实际情况看，具有一定模糊界限的集体表现为乡镇、村民和村小组三个层面，但是以上对象均不具备法定意义上的法人资格，因而必然造成所有权主体的模糊缺位。

2.农村集体建设用地流转交易成本过高

根据罗纳德？科斯定理，在交易费用极低的情况下产权的配置难以对经济效率产生影响，但如果交易费用不可低估的时候，不同的产权配置，则会对经济效率产生不同的影响。经济学理论中所提到的交易费用，具体是指为了得到准确交易信息所需要花费的成本。在农村集体建设用地流转的过程中，包括相关信息的费用达成交易的谈判费用，签订流转协议的签订费用，以及流转签订后履行职务的违反成本惩罚费用。由于在大多数农村，信息的传递和获取不够畅通，因而双方收集信息和谈判的成本往往比较高。农村集体建设用地流转由于高昂成本和流转的不安全性导致了其范围受到严重的限制。

考虑到土地交易的特殊情况，流转的过程中需要有中介组织的建立，而由于农业集体建设用地流转缺乏有效相应的交易中介组织，因而导致交易过程中的费用出现严重的不确定性。在农村农民往往只依靠村民或亲戚朋友之间小范围进行交易，难以保证交易后的稳定。由于土地的增值保值功能的存在使得当土地产生巨大经济利益时，很容易发生撕毁协议产生纠纷的情况，交易的整体安全性难以得到保障。endprint

3.农村集体建设用地流转制度安排存在漏洞

根据新制度经济学创新理论，制度的创新过程实际上是对当前制度产生诸多问题，然后采用一种效率相对较高的制度代替原有制度的逐渐替换的过程。其目的在于使得现有制度安排下的外部利润内部化。而在当前农村集体用地建设用地流转制度的氛围下难以保证外部利润内部化。农民的自发性流转主要集中在亲朋好友与村民之间，更多的是采用口头协议，即便是签订书面协议，也由于严重的不规范性而导致了法律效应的缺失。在农村集体建设用地流转的过程中，有很多乡村干部会背离农村守护者的利益的基本原则，从而强迫农户流转的现象发生，农村的权利难以得到保障，在基层的操作会导致集体的利益凌驾于农民个人利益之上，存在着许多寻租的利益空间。而在不具备流转基本条件的地区实行强行的流转则会导致当地社会的不安稳。

从社会学的角度分析，农民的自发流转存在的交易高谈判成本费用高以及纠纷矛盾无法解决的弊端，而从农民视角出发，自发流转又是在不完全对称条件下下的难以取舍的选择，因为自发流转满足了对土地流转的基本刚性需求，维护了自身的利益，避免了被强行流转的风险。

4.农村集体建设用地相关配套制度缺乏

制度的变化和实现取决于政府提供制度安排的意志和操作实践能力，采用新的制度安排需要投入大量的人力、物力成本，而若创新的预期低于所投入的成本则会导致创新的制度难以为继。对于当前流转的相关制度，如流转交易养老等社会保障制度的缺乏，以及现存的城乡二元经济结构导致难以提供更持久的动力。而采用新的制度可能会出现一部分人的利益增长和另一部分人的利益是矛盾的现象出现。因此，在当前背景环境下新安排会影响既有利的格局分配，使得新制度难以推进。

三、推进农村集体建设用地流转的策略

1.明确集体建设用地流转的条件和范围

修改土地管理法以及相配套的法律法规解决集体土地所有权，不明确的问题将集体土地所有权限定在农民这一层面，通过统一地实现法律法规，将现有的国有土地和集体土地权利实行对等化，在市场经济下应该通过法律手段取得国有土地和集体建设用地实现同地、同权、同价，提高生产要素的配置使得其有利于整个土地市场的建立。

从现有法律限定的范围来看，集体建设用地是指农民集体所有经过批准所拥有的宅基地和乡镇企业用地以及公共设施用地等。由于集体建设用地的特殊性，因此必须对建设用地加以一定的限制，否则必然会因为利益的导向性，导致人为扩张和农用地的减少。因而符合流转集体建设用地条件的，必须有以下情况：第一是符合总体城市规划建设，具有明确规划目标的用地。对于规划外的用地不应进入流转范围。第二是通过法律法规明确鉴定的建设用地。对于没有经过批准的用地不能应用于非农业建设范畴。第三是所有权归属上不得有模糊界限，以上两点所提到的归属应当明确。第四是作为已经规划和批准的建设用地不允许随意变更，不得存在商业性房地产开发应用等擅自更改用途的做法。

集体建设用地的范围涉及地理空间位置和流转用途以及使用主体。从范围上看，应该明确总体上而言，流转的允许范围必须是在整体规划的范围内。对于城镇规划外的特殊用地，可以采用股权租赁的方式参与流转。从用途范围上看，除了出于国家需要的必须用地例如军事用地等，其他类型的建设用地应该保留集体所有性质采用流转方式供地。流转的主体范围包括经济集体组织和农户等其他集体土地所有者，流转的对象并不局限于本集体经济组织成员。

2.完善相应的土地产权制度

最本质的方法是对农村土地集体所有制度进行改革和创新而这种方法也是成本最低最可能获得成功的方法。制度上的创新应该坚持农村土地集体所有，并在此前提下，探索公有制的有效执行方式，建立合理有效的农村集体产权发展，模式。将农民土地的所有权进一步具体化成为实实在在的土地所有权，将单一的使用权转变为具有占有、收益和处分等权利合为一体的所有权形式。只有这样才能弥补当前由于产权模糊所带来的农民潜在利益受到侵害的问题，从根本上保证农民土地使用权的基本利益。

应当明确农村集体建设用地土地产权，随后在此基础上，对所有权和使用权实行相互独立的原则。前者归农村集体经济组织行使，而后者则可以采用有偿有期限的流动制使用模式。首先，应该明确集体建设用地的所有权主体。所有权主体可以分为3种类别：第一种是由村民小组，相互之间具有明确界限和范围的，具有建设用地的村民小组集体所有者。第二种是属于村农民集体所有，并实际使用包括企业投资的个体商户批准使用的建设用地居住地界定，所有权主体依然为农民集体，并且交由集体村委会经营管理。第三种是以属于乡镇农民集体所有的乡镇企业公益设施等集体所有土地及接线应为乡镇农民集体或经济组织，由乡政府经营管理。其次，应该明确土地所有权权能。土地集体所有权应该具有完整的收益处分权利，尤其是具有转让、租赁抵押、入股等完全充分的处分权利，并且应该具有对建设用地占有使用等符合法律法规的基本权利。再次，应该完善登记制度。土地登记是产权管理的重要内容，也是当前规范手段的具体措施。虽然国家土地管理法明确规定必须实行登记。但是由于种种原因不同地域开展的情况，并不完全尽如人意。

3.进一步调整政府的角色和管理内容

作为行政管理部门的政府就是国有土地的代表产权者，又是管理者，但在使用权流转过程中，所有者应该是农民的组织，作为地方政府不应该具有产权代表身份，而应该充当管理和服务的角色。因而在集体建设流转的操作过程中政府定位不能过多的介入，使得产权事务复杂化，而应该精简程序提供监管和服务职能。政府应该对集体建设用地申请许可模式，对于与土地明确使用的合同办理土地登记而对于按照规定取得流转权的土地可以明确变更登记无需重复性审批和许可。

4.完善收益分配制度

土地收益是土地所有权最直接的经济体现。因而土地所有权的转让获得的利益首先应该归于土地所有权人，按照公平相对的原则应该在所有权和使用权分离的前提背景下，按照土地所有权对其所投入的产出应该予以相应的回报，再按照比例分配给相关利益方，政府和管理部门无权直接分享流转所带来的收益。农村集体经济组织所应获得的土地收益应该通过民主决策，并保障知情权和相应的财产分配权，一方面土地所有流转获得的收益不应该被上级拦截或用于其他用途而应该用于未就业人员的生活补助，不能挪作他用；另一方面而言集体土地的收益应该在全民监督之下执行，防止出现利益寻租的空间。endprint

5.完善相应的农村社会保障体制

要积极推进农村社会的保障体制，根据因地制宜，自愿平等的原则开展各层面的养老医疗卫生等体制保障性措施，使得农民的社会保障体系没有后顾之忧，才能保障农村建设用地流转市场得以迅速发展和繁荣。

四、结语

土地制度是农村赖以生存的基本制度之一。农村集体土地流转，特别是建设用地的流转，是农村土地问题和制度改革的重点政策方向。而我国现有的政策规定的集体土地与国有土地地位并不均等，本质上剥夺了农村集体和农民本应有的相关权益。而事实上进行集体建设用地的流转使用实践，有利于缩小城乡差距，打破城乡二元体制。诸多实践的存在反映了农民利用土地参与城市化的合理诉求，在一定程度上也推进了，土地流转的进程化发展，但是这些实践却难以找到法律上的根据，不可避免地陷入了法律上的尴尬。因此必须对现行的政策和法律予以革新和完善。政策和法律的革新必须重点将土地的使用权作为一种私有的权利而加以严格的保护，使其成为交易的权利与基础，实现使用权与所有权的分离以流转。在法律基础有所保障的前提下，允许集体土地合理的进入市场，使得农村集体有权支配自己的权利主体财产，通过同地同权同价的原则，建立城乡一元化市场，实行与国有土地平等地位的保护。并且应该提高补偿征地的相应机制，使农民有权分享土地增值所带来的利益。

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