美军武器装备采办绩效评估的特点及启示

刘　同，　吕　彬

(中国国防科技信息中心，北京 100142)



美军武器装备采办绩效评估的特点及启示

刘同，吕彬

(中国国防科技信息中心，北京 100142)

对武器装备采办绩效进行评估，有利于发现武器装备采办过程中存在的问题，优化武器装备采办工作机制，提高武器装备采办成效，推进武器装备建设发展。以情报学理论为指导，运用文献调研和比较研究法，在阐述美军采办绩效与原因,分析办公室武器装备采办绩效评估基本情况的基础上，从评估定位的独特性、评估数据的客观性、评估指标的层次性、评估方法的科学性和评估结果运用注重积累5个方面，分析其评估特点，并对我军开展武器装备采办绩效评估提出了相关建议。

武器装备采办；绩效评估；采办管理制度

绩效指的是成绩和效果，可以用来衡量个人、团体或组织在一定时间内的得失。在武器装备采办领域引入绩效评估，可以了解影响武器装备采办各要素在采办过程中产生的价值如何，从而有针对性的采取措施提高武器装备采办成效。为提高武器装备采办经费的利用效率和武器装备质量水平，美军很早就认识到了对武器装备采办进行绩效评估的重要性，而且美军武器装备采办绩效评估已经进入实际应用阶段，比如美国国会政府问责办公室(Government Accountability Office，GAO)、国会研究服务部、总统行政管理与预算局等机构都会定期发布报告，对国防部的武器装备采办绩效进行评估[1]。国内武器装备绩效评估还处于理论研究阶段，存在许多将企业和政府绩效评估中的成熟方法借鉴到武器装备采办绩效评估中的研究[2]，如平衡记分卡[3]、标杆管理法等。本文希望通过对美军武器装备采办绩效评估的研究，从另外一个角度为我军开展武器装备采办绩效评估提供借鉴。

1　美军武器装备采办绩效评估基本情况

美国国会通过的《2009年武器装备采办改革法》，要求国防部采办部门加强对武器装备采办的内部评估。按照法案要求，2009年12月，国防部内部成立了采办绩效与原因分析办公室(Performance Assessments and Root Cause Analysis，PARCA)，每年发布评估报告，负责对武器装备采办绩效进行内部评估。

PARCA由国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室领导，包含负责绩效评估的办公室、负责收益值管理的办公室、原因分析办公室及采办政策分析中心4个部分。PARCA组织架构中设有1名主任和4名副主任，其中1名副主任负责办公室的整体运营，其他3名分别负责绩效评估、收益值管理和采办政策，原因分析办公室由1名高级顾问负责。PARCA仅有全职工作人员三十多名，大多数工作人员来自于政府资助的研发中心的研究人员和系统工程人员，而在开展工作的过程中，办公室还会吸收法律、财会、审计以及计算机等行业的人员参与，雇佣一定比例的合同制员工。PARCA的职能包括：评估重大国防采办项目的整体情况，深入分析其中存在的问题，提出改进的建议和措施。截至目前，PARCA已经发布了2份年度评估报告，对重大国防采办项目以及其中的开发和生产合同进行了总体评估，指出了武器装备采办中存在的误区，并针对武器装备采办政策提出了改进建议[4]。

PARCA能够完成任务、实现其价值与其所处的体系是密不可分的，PARCA的成果也是其所在体系共同努力的结果。从纵向维度来看，国会和国防部为PARCA提供法律、法规、政策等方面的支持和保障；决策部门在应用PARCA成果的同时，为其提供反馈和改进意见。横向维度来看，PARCA与GAO[5]、兰德公司等其他开展武器装备采办绩效评估工作的部门和机构进行合作，共享数据、技术和人才。

2　PARCA绩效评估的主要特点

2.1评估定位独特，并与其他机构评估定位互补

美国国防部对采办系统的定义中包含采办机构、办公室、科研单位、承包商、执行官员及工作人员。PARCA关注整个采办系统和重大国防采办项目，着眼于总体绩效，不对单一项目进行评估，项目和合同相关数据只用来作为实施评估的基础，利用这些数据呈现出的统计特性，对武器装备采办中具体某一对象进行评估。这一点与政府问责办公室、总统行政管理与预算局、成本评估与计划鉴定局以及兰德公司等开展的武器装备采办绩效评估工作存在一定的差异——GAO和兰德公司侧重于单个项目的绩效评估[6]，总统行政管理与预算局侧重于从预算角度进行评估，成本评估与计划鉴定局主要从规划计划和成本控制的角度开展评估工作。可以看出PARCA有其独特的评估定位，并且与其他评估机构的评估定位存在一定互补性。

2.2完全采用定量化评估数据，保证评估工作客观性

绩效评估的一般思路是，在明确评估对象的基础上，运用相关绩效评估理论方法，构建绩效评估指标体系，然后通过相关数据和信息的搜集对具体指标进行评估，从而得出评估结果[7]。PARCA采用的是数据决定指标的绩效评估理念，并不在评估指标确立之后去搜集数据和信息，而是获取到数据和信息后，再根据这些数据和信息开展后续评估工作。为了体现评估的科学性和合理性，PARCA每个指标的评估都由具有统计显著性的样本数据支持，而不具有或者样本数据达不到统计显著性的，则不去评估相关指标的绩效，这些数据可以分为项目级数据、合同级数据和举措级数据[8]。

项目级数据主要为重要国防采办项目的相关数据，这些数据多数来自于GAO相关报告、总统预算中国防预算分配情况、作战试验与鉴定局局长报告等。具体包含项目纳恩-麦克科迪突破数据、重要国防采办项目费用和进度增长数据、重要自动化信息系统费用和进度增长数据、作战和保障费用数据及项目费用增长数据。

合同级数据主要包含合同费用数据和合同进度数据，这些数据又可按开发环节和生产环节进一步细分。之所以仅选取这2个环节，一方面是因为目前获取到的样本数量有限，另一方面是因为整个采办周期中，对这2个环节进行评估分析效果最好。合同级的数据主要来自于重大国防采办项目的合同之中。

举措级数据主要用来对国防部一些举措的绩效进行评估，比如利用竞争性物品和服务以及小企业参与程度相关数据来对竞争举措的绩效进行评估；利用开发环节和生产环节费用和价格增长数据来对费用估算的绩效进行评估；利用合同利润和生产利润对激励机制的绩效进行评估。

2.3评估指标层次化和结构化特征明显，使得评估工作脉络清晰

2014年PARCA评估报告中涉及的21个评估指标之间体系特性并不明显，同时受限于数据，这些指标的全面性也存在一定的欠缺。

根据这些指标所反映采办中主体的不同，可以将它们分为机构指标、执行官指标、承包商指标以及商品指标。进一步细分，又可以分为进度类指标和费用类指标，而且进度、费用还可以用开发环节和生产环节进一步细分。层次方面可以分为国防部层次的指标和军兵种部层次的指标，进一步细分为项目层次指标和合同层次指标[9]。

指标中很大一部分呈现出矩阵化的特性。这种特性最为明显之处是对合同进行描述的指标，描述合同的指标可以近似构成一个三维矩阵，矩阵的第一个维度是开发、生产，这一维度限定评估指标处于哪一个采办周期环节，称为评估环节维度；第二个维度是费用、进度，这一维度是评估数据的主体，指费用数据和进度数据，称为评估数据维度；第三个维度是军兵种、执行官员、承包商、商品种类，可以称为评估对象维度。从环节维度、数据维度和对象维度分别选择一个量，合起来就可以构成一个描述合同的评估指标。理论上按照这样的思路应该存在16个描述合同的指标，但是由于数据的限制，报告中只呈现出12个指标，缺失的4个指标是合同开发费用与商品种类指标、合同生产费用与商品种类指标、合同开发进度与执行官员指标，以及合同生产进度与执行官员指标。

2.4评估方法以社会统计学方法为基础，保证评估工作科学性

PARCA评估工作的流程包含4个部分：明确评估工作组织分工、开展评估调研分析、起草评估报告草案及提交最终评估报告。其中关键环节在于具体评估分析工作开展的部分，该部分获取到的评估数据决定评估的具体指标，而评估指标又与评估方法选取之间有着密不可分的关系，由于评估指标都为定量化指标，因此绩效评估的方法都是数据处理的方法。PARCA所采用的评估方法为社会统计学方法，主要为统计推断中的假设检验法，其中包含参数检验法和非参数检验法。又根据分析中变量的个数可以将方法分为单变量分析法和多变量分析法，在对采办阶段、合同类型、费用或价格增长等单变量因素的指标绩效进行评估时，采用了单变量分析方法，运用中位数和四分位数等概念对样本数据的统计分布进行了分析，通过这种方法反映出大量样本数据中包含的信息；在面对多变量的分析时，运用多元线性回归分析法。同时由于样本数据的特殊性，统计方法运用的过程中，需要运用到生化残差检验、杠杆值和库克距离等方法对异常值进行消除。

2.5评估结果应用服务决策与知识积累并重，评估工作价值得以充分体现

通过分析得出有关武器装备采办绩效的评估结果，这些结论的应用可以分为直接应用和间接应用2个类别。评估结果的直接应用是指评估结论的决策支持和监督把关作用，PARCA绩效评估工作的成果直接服务于负责采办、技术与后勤的副部长办公室，对于采办政策的出台和采办改革的推进具有重要的支撑作用；装备采办绩效评估的目的并非只进行好坏的评判，而是通过绩效评估，查找项目实施过程中存在的问题，起到一定监督作用。评估结果的间接应用是通过知识积累实现的，PARCA的收益值管理核心库是这一应用的基础，其中包含有采办收益值管理数据、重大采办项目合同绩效报告以及项目和合同相关数据，该数据库还纳入了国防采办信息检索系统，可以为国会、总统行政管理与预算局及国防部各部门提供信息服务，实现了不同部门之间信息的互联互通。

PARCA成果以渐进式更新的评估报告方式呈现。从已经发布的2份评估报告可以发现，评估的内容以及用到的方法都基本相同，第二年只是在第一年的基础上做了一些数据方面的更新和补充，并且通过进一步的分析得出了新的结论，通过数据和论据的不断补充丰富，以及数据库中经验和知识的不断积累，可以有效提升评估工作的全面性和充分性。

3　PARCA绩效评估对我军的启示

PARCA评估工作的特点和经验一定程度上反映了装备建设的客观规律，对我军有重要的借鉴意义。

3.1树立科学、客观的绩效评估理念

武器装备采办绩效评估工作的开展势必对武器装备建设产生重大的影响，而评估工作的客观性和科学性直接决定这一影响能否产生推动作用，因此客观、科学的绩效评估理念应当贯穿绩效评估工作始终。武器装备采办绩效评估工作客观、科学，首先需要保证评估工作的独立性，其次在对评估对象准确、清晰认识的基础上，严格把关评估数据选取，不能为求评估全面性而不顾数据可靠性；应慎重选用评估方法，评估方法应以定量为基础，结合定性方法得出综合评估结论。

3.2设置职责明确的绩效评估机构

对武器装备采办的绩效进行评估，是一项庞大且复杂的工作，短时间内通过单一机构或者组织，全面评估其绩效是不切实际的，对于单一组织或机构来说，武器装备采办绩效评估工作应该以问题为导向，从局部出发，寻找一个恰当的角度进行切入。如PARCA与GAO、兰德公司等武器装备采办绩效评估之间的关系，不同职责、不同角度之间的评估存在互相帮助、相辅相成的关系。因此我军开展武器装备采办绩效评估，应当统筹规划，设置不同职责的绩效评估机构并行发展。

3.3设立运行顺畅的绩效评估工作机制

武器装备采办绩效评估在发挥决策支持作用的同时，更应该注重监督监测和知识积累的作用。武器装备采办绩效由采办系统自身因素而决定，同时也受到外界因素的影响，这些因素处于不断变化之中，导致不同时间段武器装备采办绩效以及有效提升绩效的措施建议也处于变化之中，因此从时间维度讲，武器装备采办绩效评估工作应该是一项持续性、长久性的工作，需要不断进行数据和分析的更新、知识和经验的积累以及反馈改进。理想情况下，实时跟进绩效评估数据，实现绩效评估工作随评估数据变动连续化的评估，把握武器装备采办绩效的命脉，为实现更优化的决策服务。

3.4建设专业、素质较强的绩效评估人才队伍

人才队伍建设是武器装备采办绩效评估工作的重要组成部分，要建设一支满足武器装备采办绩效评估需要的人才队伍，首先需要注重人才队伍的顶层规划，在明确绩效评估人才队伍需求的基础上，确定其规模、结构和能力素质的整体要求；其次是根据绩效评估短期和长期规划确定人才队伍建设的战略规划，根据需求的迫切程度，采用引进和培养的模式，充实绩效评估队伍的人才储备；武器装备采办绩效评估还应当根据其开展的具体工作，聘用临时工作人员以及借助外部组织、机构人才力量，建设机制灵活的绩效评估人才队伍。

3.5健全绩效评估政策、法规体系

武器装备采办绩效评估工作的开展和成果的落实都离不开法规和政策的支持，只有在具备成体系的政策和法规的基础上，武器装备采办绩效评估工作才能够稳定、长效地开展下去。武器装备采办绩效评估相关法规、政策的建立需要注重顶层规划，自上而下都应该有相应的法规、政策来保障绩效评估工作的开展。

4　结 束 语

本文结合PARCA相关绩效评估工作，对美军国防部内部的武器装备绩效评估进行了研究，但是未与国防部外部武器装备采办绩效评估工作进行对比，未来的研究工作中，将以内外结合的方式对美军多维武器装备采办绩效评估进行研究，并提出切合我军实际的武器装备采办绩效评估方案。

References)

[1]张代平，谢冰峰，王磊,等.美国防部深入开展装备采办绩效评估[M].中国国防科技信息中心.世界武器装备与军事技术年度发展报告.北京:国防工业出版社，2015：109-113.

[2]张蓉,张执国.基于BSC装备采办绩效评价体系的建立[J].国防科技,2007(10):54-58.

[3]尹铁红,谢文秀.基于BSC的武器装备采购绩效评价体系设计[J].装备学院学报,2014,25(5):19-24.

[4]BLISS G R.Report to congress on performance assessments and root cause analyses[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2014：81-99.

[5]王磊,韩力.美国政府问责办公室对装备建设的评估监督机制与主要作用[J].科技创新与品牌,2014(3):60-64.

[6]GAO.Defense acquisitions: assessments of selected major weapon programs [R].Washington，D.C.：Government Accountability Office,2013：7-8.

[7]张敏,刘沃野.装备采购绩效评价指标体系设计[J].军事经济研究,2007(9):36-37.

[8]DAVIS D，OHLANDT C，SHONTZ D A，et al.Performance of the defense acquisition system 2013 annual report[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2013：21-54.

[9]DAVIS D，OHLANDT C，SHONTZ D A，et al.Performance of the defense acquisition system 2014 annual report[R].Washington，D.C.:Office of the Under Secretary of Defense for Acquisition，Technology and Logistics，2014：11-80.

(编辑：李江涛)

Characteristics and Enlightenments on Performance Assessment of the U.S. Weapons and Equipments Acquisition

LIU Tong，LV Bin

(China Defense Science and Technology Information Center, Beijing 100142, China)

It is useful for assessments of weapons and equipments acquisition performance to find out the problems existing in the acquisition process, optimize its working mechanism, improve its efficiency and promote its development. Guided by the theories of intelligence science, by using the methods of literature research and comparative research, on the basis of acquisition performance of the US armed forces, the paper analyzes its evaluation characteristics from five aspects which include the uniqueness of assessment positioning, the objectivity of assessment data, the hierarchy of assessment index, the scientific nature of the assessment method and the accumulation in assessment result application, and brings out relevant suggestions on the performance assessment of PLA weapons and equipments acquisition.

weapons and equipments acquisition； performance assessments； acquisition management system

2015-08-24

刘同(1991—)，男，硕士研究生，主要研究方向为武器装备采办管理。furge@foxmail.com

E92

2095-3828(2016)04-0039-04

A

10.3783/j.issn.2095-3828.2016.04.009